“高薪养廉”在中国的可行性分析

2019-08-26周正科

法制与社会 2019年22期

关键词公务员 “高薪养廉” 中国工资决定机制可行性

作者简介：周正科，南昌大学公共管理学院2016级学生，研究方向：人力资源管理与组织行为学。

中图分类号：D668 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.064

一、引言

腐败危害干群关系、破坏社会公平与稳定，必须严厉打击。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央积极推进党风廉政建设和反腐败斗争，取得了举世瞩目的巨大成果。但是，当前我国反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石（习近平，2017）。因此如何有效遏制腐败行为的产生成为了社会与学术关注和研究的热点。而“高薪养廉”作为遏制腐败的代表观点之一，在中国也并非是一个新事物。其由来已久，在中国的政治环境下是否适用也一直饱受争议。

这种争议首先体现在实践层面，受新加坡、香港等地“高薪养廉”成功经验的影响，中国政府也進行了“高薪”上的尝试，实现了公务员工资的稳步增长，公务员的总薪酬甚至超过了社会的平均薪酬水平。对于基层公务员而言，职务与职级并行制度的实行也解决了其工资增长受限的问题。但是，尽管公务员的薪酬水平有了较大水平的提高，可腐败的现象并没有因此消停。十八大以来，中央立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人;厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万多人，处分基层党员干部27.8万人，这不禁引发了对“高薪养廉”的实践反思，较高的薪酬真的能够养廉吗？

理论层面对“高薪养廉”在中国是否有效也存在争议。早在20世纪八九十年代，中国学术界便对“高薪养廉”这一观点做了相关探讨。这一时期，对于“高薪养廉”这一时兴的观点，虽然褒贬不一，但反对的呼声远远占据了上风。这些反对的观点从文化传统、国家经济水平、党的宗旨与社会主义制度等角度出发，认为“高薪养廉”违背了“俭以养廉”的优良传统、共同富裕的原则以及人民的意愿，也需要具备强大的国家财政支持和监督机制，在中国并不适用（陈鸿祥，1994;韩凤来，王艳，1995）。20世纪末21世纪初，学界对于“高薪养廉”的批判有所减少，学界开始从经济学视角客观分析“高薪养廉”的有效性。这一时期有学者开始用“效率工资”分析得出了高薪能够减少公务人员滥用权力的倾向（胡长和，1999）。然而也有学者基于经济学视角指出，单纯的高薪不能养廉，公务员队伍是否廉洁从根本上讲是政治体制与制度安排的问题，这需要对腐败行为进行严厉打击（李国柱，黄本春，王必峰，2002;贺新宇，2003）。2010年以来，关于“高薪养廉”的研究仍然存在较大分歧。有研究表明，薪酬与廉洁并不是正相关关系，过去十余年间，中国公务员薪酬水平已经得到了很大提高，甚至远远高于了社会的平均工资水平，但腐败的程度不但没有减少反而增加（公婷，吴木銮，2012）。另一种观点看来，高薪是反腐倡廉的一种利益补偿机制，如果能配套有效的制度安排一定能养廉（陈朝宗，2012）。

总而言之，实践界和理论界关于“高薪养廉”在中国是否可行存在较大的分歧，现有研究也缺少从中国公务员工资决定制度对其进行可行性分析。为了解决理论界与实践界的困惑，本文从中国公务员工资决定制度出发，对“高薪养廉”在中国的可行性进行了论证。

二、文献综述

（一）工资确定的相关研究

曾湘泉（2017）在劳动经济学一书中指出，影响工资确定的因素可以分为内在因素和外在因素两大类。其中内在因素主要与工作特性及状况有关，包括工作努力程度、职务高低、工龄等。外在因素主要包括一些对工资本身有重大影响的市场经济因素，如物价水平、地区或行业工资水平、劳动力市场的供求等。在这些因素中，劳动力市场的供求最为重要，一般情况下劳动力工资是由劳动力市场供给与需求的关系决定的（柴茂昌，2016）。

当前的劳动力市场存在三个部门：公共部门、市场部门、半市场部门。以企业组织为代表的市场部门员工的工资水平相比其他部门而言更容易确定。根据经典的劳动力市场均衡理论，企业利润最大化的劳动力需求水平处于企业雇用的最后一名劳动力的边际收益等于为雇用这名劳动力所支付的工资水平的点上。而由于劳动者给企业带来的收益难以衡量，因此企业往往根据职位评价和绩效考核确定职位的价值以及员工的贡献从而确定员工的工资（柴茂昌，2016）。

以政府部门为代表的公共部门人员的工资决定则最为复杂，受诸多因素的影响。具体而言，美国公务员工资的价值基础主要由职位决定，个人的学历、等因素对工资的影响要从属于职位本身的影响。相反日本则是以公务员的品位（职务、学历、工作年限等因素）来确定公务员工资（刘昕，董克用，2016）。而新加坡公务员的工资主要是依据职位和绩效两大因素确定，职位决定了其基本薪酬，绩效水平的差异则决定了其绩效薪酬水平（刘昕，柴茂昌，董克用，2014）。为了保证公务员工资的公平性，这些国家也已经建立起相对完善的公务员工资调查比较制度以保证在公务员工资决定中既体现内在的一致性，又反映外部的竞争性，从而实现对公务员的有效激励。对于中国而言，实行的是一种职务与职级并行制度，公务员的工资决定机制与日本类似，是一种基于“品位”的设计，职务因素在公务员工资决定中所占比重大，不同职务等级的公务员薪酬水平差距较大（刘昕，董克用，2016）。学历与工作年限因素对公务员工资决定也有着重要影响，特别是对于基层公务员而言，工作年限（资历）的影响通过级别工资的方式在工资制度体现出来，解决了其发展空间小以及收入偏低的问题（何宪，2016）。这种工资的决定机制在中国也有其历史渊源。中国是一个重视权利等级的国家，一直有着“官大一级压死人”的说法。以职务作为工资决定的基础，虽在一定程度上能体现责任的高低带来的薪酬差异，但与工作职责缺乏联系，与能力、绩效和市场也相去甚远（曾湘泉，2018）。此外，中国公务员的工资决定并未建立起完善的工资调查比较制度，因此导致了公务员薪酬水平一直备受质疑与争论。与美日等国不同，中国的市场部门与公共部门工资决定的方式并不一致，因此不能单纯采用美国以职位为基础的调查比较方式或日本以品位为基础的调查比较方式，以人力资源管理、财务管理、行政办公这三类常见在政府和企业工作内容与性质相近的职位族为基础，实施标杆职位族层级比较法可能将更有助于更好决定中国公务员工资水平（刘昕，董克用，2016）。

此外，根据市场分割理论，制度性因素以及社会性因素会分割劳动力市场，从而形成非竞争性群体，并阻止了劳动力从一个部门向另一个部门的自由流动。因此，劳动者的工资水平不仅仅取决于其所拥有的人力资本，还取决于其所处的部门。公共部门在工资制定时受到资管制、预算约束等非市场力量的影响，较少考虑劳动力人力资本的差异，工资率的决定并不取决于劳动力供给的变化，不能充分体现不同类型劳动力在边际生产率以及市场稀缺程度上的差别（张力，袁伦渠，2007;柯龙山，2015）。同时，由于政府的“自雇”性质，又具有垄断带来的增加工资的经济条件，因此很有可能支付高于市场水平的公务员工资。

基于此，中国公务员工资决定的机制主要是基于“品位”，即公务员的职务、学历、资历等个人特征因素，制度规则代替了市场竞争，工资的决定不再取决于劳动力市场的供需关系，工资对劳动力的供给缺乏弹性。

（二）“高薪养廉”的相关研究

“高薪养廉”是指通过提供较高的薪酬水平来提高和培养公务人员的廉洁品质。从效率工资理论来看，“高薪养廉”存在着两种假设。一为卸责假设，即高薪提高了公务员腐败的成本，其做出腐败行为的决策将更加慎重。另一个是公平薪酬假设，即如果没有“高薪”，政府官员会觉得薪酬与自己所在岗位不匹配，从而通过腐败行为来弥补实际薪酬与理想薪酬的差距，解决薪酬与地位不相称的问题（公婷，吴木銮，2012）。关于高薪能否养廉，目前仍未形成定论，国内学者结合中国的实际情况，形成了三种不同的观点。第一种观点是高薪可以养廉，主要代表人物有胡长和、王海英、陈文权等人。他们从经济学、管理学的视角出发对“高薪养廉”、公务员薪酬水平进行了研究与探讨，最终得出了高薪可以养廉的结论。第二种观点是高薪不能养廉，主要代表有方晋、李燕萍、公婷、吴木銮等人。他们从政策绩效、腐败决定因素、不同国家腐败案件与公务员工资水平的数据、行为决策理论的腐败选择行为模型对“高薪养廉”提出了质疑，认为高薪不一定能够养廉。第三种观点是高薪与养廉无关，主要代表人物是廖燃，他通过数据表明贪腐行为只有极小一部分是由于贫困而产生的（陈朝宗，2012）。

综合三种观点，从逻辑分析的角度可以得出“高薪不一定能够养廉”的共识，即“高薪”不是“廉洁”的充分条件，至于是否必要，需要根据国情而定。

三、 “高薪养廉”在中国的可行性分析：基于中国公务员工资决定机制

腐败是一种经济行为或基于腐败收益的理性选择。在这个传统的视角下，公务员低工资，腐败现象就会很严重。但是，中国20世纪80年代的数据表明，低工资和高腐败的关系未必真实。公务员工资的确定是一个复杂的政治过程，中国政府出于“自雇”的特征，在“高薪养廉”制度上进行了尝试，21世纪以来中国公务员的工资水平有了较大程度的提高，然而十八大以来反腐败所取得的重大成就却又间接表明了中国公务员队伍的腐败行为依然十分严重，“高薪”并未“养廉”，故“高薪养廉”在现今中国而言可能并未适用。

就中国公务员工资决定机制而言，制度规则的作用远远大于了市场机制的作用。而一个国家的制度与规则体现的是一种价值主张，在中国公务員队伍实行“高薪”政策，可能会弱化政府的公仆形象，引发公众的不满，恶化干群关系。因为一方面公务员工资依靠的是国家的财政，“高薪养廉”势必要加重人民的税收负担，这可能引发公众对公职人员的仇视。另一方面，“高薪”政策会进一步加剧“考公务员热”，从而导致企业人才向政府机关的流动，影响国家与企业的关系。而企业作为国家税收的重要来源，一旦国家税收减少，公务员“高薪”政策也难以维系。

其次，中国公务员工资决定机制是以职务为基础的，不同职务的薪酬级差较大。而中国现行的公务员制度层级多，再考虑级差的因素，“高薪养廉”的成本高昂。在“高薪”制度下，在体制内部进一步强化了权利等级差距，也提高了腐败的收益，从而可能导致公务员为了获得更高的权利等级与报酬而加剧腐败与寻租行为的产生，美国公务员腐败的教训便是如此。

再次，中国公务员工资决定机制中并未建立起完善的工资比较制度，这导致了公务员“高薪”的概念难以衡量。市场分割理论表明，普通技能劳动力在公共部门能获得相比其他部门更高的工资水平，这种同质劳动力的工资差别导致了公众对公务员工资水平的不满，他们认为公务员的工资水平往往过高。再加上“高薪”难以比较衡量，政府部门往往出于“自雇”的属性而给出相比市场高薪的更高薪酬水平，而这势必引发公众更大程度的质疑。因此在公务员工资调查比较制度尚未健全的中国，“高薪养廉”的风险太大。

最后，中国公务员工资决定机制是以 “品位”为标准的，这个标准是从“人”的角度出发，强调个体而非职位。这种制度具有其优势，第一，工作相对简单与稳定;第二，工作年限与薪酬挂钩;第三，奖金与福利待遇高，这就是“公务员占坐”现象的主要原因。从这个制度本身的角度讲，现行制度下公务员腐败的成本其实并不低，这足以说明腐败的主要原因不在于工资的高低。倘若要通过“高薪养廉”的方式来进一步加大腐败的成本，只会进一步助长腐败的势头，为腐败行为者提供更多经济支持。

因此，公务员队伍的廉洁性并非靠“高薪”就可以维持的，一个国家配套的监察制度、道德约束、思想引领、社会评价体系等都发挥了重要的作用，“养廉”是一个系统工程。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N]. 人民日报，2017年10月18日.

[2]陈鸿祥.“高薪养廉”辨[J].求是，1994（17）： 48.

[3]韩凤来，王艳.高薪养廉与中国特色[J].学术交流，1995（2）： 70-71.

[4]胡长和.从“效率工资”看高薪养廉问题[J].江西财经大学学报，1999（5）： 20-22.

[5]李国柱，黄本春，王必峰.高薪养廉的经济学研究[J].商业研究，2002（23）： 17-18.

[6]贺新宇.高薪养廉的经济学分析[J].商业研究，2003（15）： 91-92.

[7]公婷，吴木銮.关于以薪养廉有效性的探讨：基于中国的经验[J].经济社会体制比较，2012（5）： 117-129.

[8]陈朝宗.高薪养廉的投入产出分析[J].中共福建省委党校学报，2012（6）： 84-87.

[9]曾湘泉.劳动经济学[M].上海：复旦大学出版社，2017： 401.

[10]柴茂昌.科学合理确定公务员工资水平[J].中国党政干部论坛，2016（9）： 34-36.