基层院、中院初任法官选任制度设计

姚欣华　林焱

关键词 初任法官 精英化 选任制度

作者简介：姚欣华、林焱，厦门市同安区人民法院，科员。

中图分类号：D926.2                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.041

一、初任法官选任之前世今生

2019年4月23日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订通过《中华人民共和国法官法》（以下简称“《法官法》”），其中第十四条规定“初任法官采用考试、考核的办法，按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选”。法官员额制度改革之前，想成为一名法官，除符合《法官法》要求的硬性条件外，需经以下程序选任：一是通过公务员考试或通过选调进行法院，成为一名法院正式在编干警;二是通过“司法考试”取得法律职业资格;三是工作满两年后即可被任命为助理审判员;四是助理审判员工作满三年即可被认命为法官。简而言之，只要你进入了法院并通过了司法考试，到了一定工作年限你自然可以成为法官，成为法官对法院人员来说程序简单，没有任何难度，但最终可能法官们的素质参差不齐。

《法官法》第十二条、第十三条对担任法官的条件进行了硬性规定，因为取消了助理审判员这一前置条件，在条件上有所严格，与修改前相比：一是学历要求高。具备普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位;或者普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位;或者普通高等学校非法学类本科及以上学历，获得其他相应学位，并具有法律专业知识;二是年限要求长。从事法律工作满五年 。《法官法》对初任法官的选拔方式与修改前并无变动，仍然是采用考试、考核的办法，按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选 。

二、初任法官选任之方向

最高人民法院2019年2月27日印发了《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）的通知》 （下称《五五纲要》），将全面推进人民法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，遵循干部成长规律，完善法官培养、选任和培训机制作为总体目标之一，即意味着法官要具备政治思想过硬、专业技能够强等等，但具体应具备何种素质在《法官法》及《五五纲要》中却并没有明确。法官是否应当走精英化道路？在学界有不同看法。第一种看法的学者认为，中国的法官走不了精英化的道路，理由主要有两点：一是中国没有西方法官精英化的政治、经济、文化背景，中国法官一直是大众化的职业，与人民群众联系密切;二是中国各地的法治发展不平衡，普通民众缺乏法治观念，甚至缺乏必要的知识储备，在方言盛行的地方，精英化的法官面对普罗大众时存在鸿沟，反而是马锡五式的民间法官更为得心应手 。第二种看法的学者认为，中国的法官应当走精英化道路，理由是法官是司法权的行使主体，也是公平正义的最后一道防线，法官应当具有精英的气质，树立法官队伍的形象，让当事人相信法律是公正的。笔者赞同第二种看法，法官作为代替国家行使司法权的特殊群体，是代表国家行使司法审判权的主体，法官应当走专业化、精英化的道路，专业化、精英化并不代表着高高在上，而是说具备的专业技能与素养，当精英化的法官深入民间，更能让当事人相信法院是公正正义的，法官是公正的。

近年来，随着一批冤假错案的改判及裁判文书的公开，公众开始审视法官的裁判文书水平及裁判的社会影响，开始对法官提出了更高的要求。笔者认为法官的关键素质仍在于三点：一是法律知识储备;二是法律运用能力;三是裁判能力。

三、法官之路——基层院、中院初任法官选任制度设计

作为法院后备力量，如何成为初任法官是大家一致关心的事情。笔者建议采取初任法官由省法院统一招录，由各中院动态使用入额指标，将本辖区内的初任法官分配在各基层院任职，这种设计好处在于：一是保证每个法院的法官助理们均能看到入额希望。中院与基层院应作为一个整体，动态使用入额指标，避免基层院或中院无额可用的情况;二是提供人才保证。初任法官均到基层法院任职，有利于解决基层院案多人少的矛盾，为基层法院提供了源源不断的人才保证，同时也可以给初任法官积累审判经验，为下一步遴选到上一级法院做好准备。

司法改革前，法官的选任由各法院人事部门运作。在选任过程中，一般由法院内政治处先拟定人员名单交由法院院长确认，如若院长同意则进一步交于法院内的党组织决定，最终由法院院长任命。由此过程看出，其中并没有设置独立于法院的法官遴选机构，只是由法院内部部门运行。除此之外，一般法院内党组织的成员都是院领导，例如法院正副院长、政治处主任以及纪委主任等，而过程中党组织承担了拟定名单、决定人員的职能，因此可以说，这样的法官选任方式有较重的“政治”色彩。因此，笔者认为初任法官的选任应当和公务员选拔区分，法官不仅要具有重法律专业能力，轻资历，全方位对候选人进行考察，可以采取如下方式进行选任：

（一）制订选任方案，明确条件，确定人数

对法官助理而言，成为入额法官是梦想的追求，但员额法官名额有限，“僧多粥少”的现象需要引起我们重视。省法院应当每年年初确定各基层院、中院有多少可入额的名额，保证各法院每年都能开展初任法官选任，而不是一次性将名额用完，导致其余法官助理看不到入额的希望，因此选任方案的设计显得尤为重要。法官助理迫切关注的入额条件仅是选任的第一道关卡，不宜设定的过高，除《法官法》规定的条件外，建议设定：

1.工作年限。以从事法律工作的年限计算，年限以5年以上为宜。法官是一项经验性很强的审判活动，从事法律工作的时间太短，没有积累纠纷处理的经验，可能在法律实施的社会效果中有所欠缺。条件放宽以法律工作的年限是为了加强竞争，不以简单的进入法院时间论资排辈，减少论资排辈、照顾迁就现象。

2.审判经验。应具有一线业务部门办案经验。作为法官助理，没有独立行使审判权的权利，无法从单纯的办案指标、办案质效考察，但应当在一线业务部门工作，最好是具有立案、审判、执行三部门中两部门以上的相关审判经验，减少综合行政人员入额现象。

（二）成立专门的法官遴选机构

由省法院成立法官遴选机构，成员由同级人大、党委组织部门领导、省法院院长、员额法官、高校专家学者组成，统一负责基层院、中院初任法官的选任、晋级、考评及遴选等等。法官选任权上收至省级统管，能有效破除“司法地方化”，去除司法行政化色彩，有利于改变“上有政策、下有对策”的状况。

法官遴选机构作为保障初任法官来源不受其他人员干预的关键一环，更是承担着是否认可候选人任职资格，并进行提名的重要工作，其机构设置、遴选程序要求，都将影响最后法官遴选是否合理。因此，遴选机制的具体规制应当围绕审判独立原则展开，保障法官在遴选任职后不会受到来自于其他行政机关以及个人的干扰，从而使得法官能够在审判过程中正确行使审判权，维护公平正义。

（三）选任流程

初任法官选任建议采取双向选择、考核考试、差额择优的方式进行。

1.双向选择。各基层院、中院根据高院确定的选任方案向本院发布通知，采取自愿报名的方式拟定、报送名单。

2.考核考试。基层院、中院报送参与选任名单入额人员应当按照统一的标准、程序参加考核考试，考核考试总分按100分的分值计算，分三个步骤：

（1）由省法院统一组织主观题考试，考察其分析案件、归纳争议焦点、草拟裁判文书的能力，占分值的30%并按1：5的比例确定进入面试的人选。

（2）由法官遴选机构进行面试的候选人进行考核，以模拟法庭为主，问答为辅。模拟法庭由候选人担任审判员，考察其庭审驾驭能力及案情分析能力，占分值的30%。问答以三大诉讼法程序法为主，考察其对审判程序的全面把控能力及面对案件突发情况的应急处理能力，占分值的20%。

（3）对候选人进行民主测评、领导班子成员评价等主观评价，主要针对政治、廉政、作风等方面，主要考察政治品质和道德品行，是否司法为民、求真务实、勤勉敬业、奋发有为，是否履行岗位职责、作风優良，考察其近三年的审判辅助工作成效，运用理论分析、研究、解决实际问题的能力和协调能力、改革创新能力、执法办案水平，占分值的20%。

（4）按总分高低进行排序，公示排名，择优入额。

（四）脱产职业培训

职业培训是法官任职的重要环节，是法官掌握职业技能，提高职业素养的重要途径。审判是一项实践性很强的工作，原有的模式是只要任命完后经过简单的培训即上岗审判案件，并不是法官选任完后即可马上上岗审判案件，目前，我国预备法官职业培训制度还有值得完善之处。首先，虽然有文件制度予以规定初任法官应经过多久的培训，但培训时间在实践中被压缩的情况较为常见，有些地区的培训时间有的甚至被缩短至二十多天。其次，所设置的课程起到的作用并不是非常理想。笔者认为各基层院应先确定各初任法官从事行政、刑事、民事审判工作，由省高院按三大方向组织为期一年的脱产培训，培训方式以法官授课，案例模拟，起草法律文书等为主，辅以各地法院经验交流的方式，对法官进行全方位的培训，夯实初任法官的业务能力。

总而言之，初任法官的选任更多的是要打破“按资排辈”的思维定式，要选拔审判能力优秀的候选人充实到一线办案岗位。

四、法官之路——永远在路上

初任法官不是终点，而是起点，初任法官还需要经历不断的培训学习，成为资深法官。初任法官选任制度的推行并不是一蹴而就的，也不是单一的，我们要统筹规划，将法官看作一个整体，既要有进，也要有出;既要有升，也要有降。只有不断提供新鲜血液，才能保证制度是有效的。制度有了，落实的关键还在于人，要落实好，不流于形式，不流于原先的“按资排辈”，而是真正的能者上，庸者下，只有这样，才能实现制度的长青长新，才能保障法官队伍的专业性、职业性。

注释：

《法官法》第十二条第（6）项规定：从事法律工作满五年。其中获得法律硕士、法学硕士学位，或者获得法学博士学位的，从事法律工作的年限可以分别放宽至四年、三年。

《法官法》第十四条第一款：初任法官采用考试、考核的办法，按照德才兼备的标准，从具备法官条件的人员中择优提出人选。

最高人民法院.最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见[N].人民法院报，2019年2月28日第二版.

杜瑞芳.从职业培训视角探索中国特色法官遴选制度[J].法律适用，2008（9），第75-78页.