海峡两岸促进就业政策对比研究

杜选 汪云鹏

[摘 要]面对严峻的就业问题，中国政府提出了“大众创业、万众创新”，用创业带动就业。台湾经济发展比较早，在促进就业政策方面经验也比较丰富，但由于复杂的国际环境和特殊的政治因素，以及台湾地区本身经济发展中一些弊端，台湾地区的就业形势很严峻。本论文考察了台湾和大陆在促进就业政策方面各自的优势，通过相互借鉴学习来促进两地就业政策的完善。

[关键词]就业政策;劳动力市场;公共就业服务

[中图分类号]G717 [文献标识码]A

就业不仅是一个重要的经济问题，而且是一个敏感的社会问题。面对复杂的就业形势，大陆提出了“万众创新、大众创业”，通过创业来带动就业。台湾由于复杂的国际环境和特殊的政治因素，以及台湾地区本身社会经济发展中的一些弊端，台湾地区的就业形势很严峻。

1 海峡两岸促进就业方面的政策措施

1.1 大陆在促进就业方面出台的政策

大陆的就业政策从改革开放以后大致可分为以下四个阶段：

1.1.1 1978-1992年：“三结合”就业方针指导下的多元就业政策。1980年8月召开了全国劳动就业工作会议，并在《进一步做好城镇劳动就业工作》中明确提出了“三结合”的就业方针，“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合（简称‘三结合）”。

1.1.2 1992-2002年：“就业市场化”与“实施再就业工程”的就业政策。1993年中共十四届三中全會通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出，发展劳动力市场是当前培育市场体系的重点之一。1997年，在全国企业职工再就业工作会议上，国务院提出“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和实施再就业工程”的指导方针。改革开放使得城乡、地区经济发展不平衡，所以政府放开了劳动力移动的区域限制，促使劳动力在区域上合理化、规范化，这样才能提高区域经济的平衡发展，就业率得到提升。

1.1.3 2002-2014年：积极的就业政策。2002年中共中央、国务院颁布的《关于进一步做好下岗失业再就业工作的通知》中首次提出了实施积极的就业政策。这也标志着我国将要开启全面实施“就业促进”“就业扶持”“社会保障”“就业服务”四位一体的积极就业政策的新时代。就业促进政策的宗旨是创造更多的就业岗位、提升就业比率，从而降低失业率。就业扶持政策采用各项优惠政策对要失业、就业困难等弱势群体进行就业政策上的帮扶。

1.1.4 2014年-至今：创业带动就业的就业政策。2014年9月召开的夏季达沃斯论坛开幕式上，李克强总理首次提出，要借改革创新的“东风”，在960万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的浪潮，形成“万众创新”“人人创新”的新态势。随后，中央政府相继出台了《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》等指导文件。

1.2 台湾在促进就业方面出台的政策

台湾市场经济发展比大陆早，因而在促进就业政策方面比大陆成熟，台湾的就业政策也可分为四个阶段：

1.2.1 1949年 至90年代初的发展期。在这个阶段，台湾面临着几十万的退役军人，为了安置好这些退役军人，1954年专门设立了保障退役军人的相关委员会，这也是台湾政府第一次提出的就业促进政策。1964年到1970年通过一系列的改进，使得促进就业政策制度化。到了90年代在促进就业政策方面台湾初步的促进就业政策制度形成。这个阶段实施就业政策主要是保障失业者的基本生活，并且积极促进失业者的再次就业。

1.2.2 90年代至21世纪初的成熟期。1992年台湾当局颁布实施了职业训练法、就业服务法等相关法律后，意味着台湾在促进就业政策制度方面已初步完成。为了更好地完善就业政策，1995年台当局制定了《国民退除役官兵就业安置办法》;为了妥善处理失业形势，于1998年颁布了《劳工保险失业给付实施办法》、《劳工保险失业认定暨失业给付审核准则》等。这个时期属于台湾经济的快速发展时期，通过制定就业促进政策来建立国民的就业保险制度和就业保险体系。

1.2.3 2003-2008年的繁荣期。台湾在进入21世纪之前通过制定有效的就业促进政策，为以后的经济发展奠定了基础。2000年以后台湾通过不断的发展，经济发展进入了快速发展时期，产业结构随着经济的发展改进，又加入世界贸易组织，吸引了众多岛外劳动力，对岛内传统产业也造成了一定的冲击。到2002年，台湾的失业率也在不断攀升，台湾当局进一步对现有就业法进行修改，使得促进就业法更加科学化、合理化。通过一系列法律的修改，台湾就业政策进入了繁荣期。

1.2.4 2008年至今的衰退期。2008年金融危机爆发以来，台湾地区经济增长速度持续下降，失业率大幅度上升，产业结构调整使失业问题居高不下，高学历失业问题尤为严重。2010年台湾地区推出《青年就业接轨方案》。“行政院青年辅导委员会”（以下简称“青辅会”）施行了《提升青年就业力措施》等政策。

2 海峡两岸政策对比分析

2.1 两岸劳动力市场政策的比较

两岸在促进就业政策方面都有建树，都建立了符合两岸发展的劳动力市场。大陆建立的是综合性的劳动力市场服务体系，而台湾建立的是法律性劳动力市场服务体系。大陆建立的综合性劳动力市场体系。其优点是国家控制和市场调节相结合;其缺点是大陆地域经济的发展不平衡、城乡差异化大、劳动力市场管理不规范，人力资源得不到有效的流动配置。公共服务体系的服务功能不全面，就业政策的不稳定性导致劳动力市场和社会发展需求不相符;而且，政府对其监管力度不够大，没有实行统一的规章制度。

台湾的劳动力市场的发展主要是借鉴了日本及西方国家的制度，通过立法来保障其劳动力市场体系。它的优越性有：1.有法可依。可操作性、可实践性都有严格的法律标准;2.科学性。台湾根据自身发展情况对职业培训机构的各个方面做出了比较完善的规定，使台湾的劳动力市场比较完善;3.体系性。通过一系列的立法保障体系，使其就业政策不断完善和与时俱进，逐渐形成了一套适合台湾发展的就业政策。其不足在于其培育劳动力的滞后性。

2.2 政府在促进就业政策中的角色比较

大陆实行就业政策，明确规定了政府在就业促进中的主导地位，不仅在公共服务的劳动力市场占主导地位，而且还对经营性质的劳动力服务机构进行审批和监督;而台湾政府在促进就业政策中扮演的是开放性的角色，由政府和企业共同承担、相互竞争，再根据市场的要求来发展。两岸政府在劳动力市场的主导地位有所不同，对于大陆来说可以有效快速地实行就业政策，政府优化整体的人力资源配置，其缺点是市场调节不能够有效发挥;台湾政府在这个过程中起的是辅助作用，优点是可以充分发挥市场的调节作用，其缺点是政策方面政府干预过少，对整体的就业形势把握不好。

3 海峡两岸促进就业政策的优化建议

3.1 大陆应增强就业市场的法制化

尽管我国就业市场不缺少《劳动法》《就业促进法》《劳动保障监察条例》等法律法规，但是我国劳动力市场经常出现的是有法不依、违法不纠。城乡二元劳动力市场的存在促使一些企业的用工管理制度、劳动合同、劳动报酬制度、就业培训制度等不统一，损害就业者的利益。只有加强劳动保障监察的力度，真正做到违法必究，才能改变这种劳动力市场分割局面，切实维护好劳动者的权益。

3.2 台湾应探索劳动力市场的灵活性

这里的灵活性不仅是指为已经定型的劳动力寻找就业的途径，不局限于专业教育，“北大毕业可以卖猪肉”，以此类推“台大毕业也可以养牛”。而且是要跳出台湾岛，向大陆及其他国家和地区为高学历人口寻找就业途径，促进各类技术人员在地区、行业，甚至国际上可以自由地流动。

3.3 大陆相关部门要进一步简政放权

在“互联网+政務服务”的今天，就业相关部门应该立足于人民需求，设计的政务服务资源能真正便民、利民;尽量整合各级政府资源，达到就业信息的共享和共建;对各类审批程序要一减再减，争取指纹认证、拍照等高科技可以一次采集终身应用。

3.4 台湾相关部门要加强就业形势的分析

就业形势分析是充分开发利用劳动力资源的前提。台湾由于长期的政党斗争，经济停滞不前，失业人口多。台湾劳动力资源一方面是高学历人才过剩，另一方面是企业出现劳动力短缺，就业形势的准确分析，不仅可以反映经济整体结构性的转变，而且是解决长期冻薪、低薪、降低青年失业率的根本途径，更加直接影响到台湾整体竞争力。

[收稿日期]2019-01-15

[基金项目]本文系福建省科技厅课题项目（编号：2018R0083）;福建省行政管理学会项目（编号：2017B07）部分文稿。

[作者简介]杜选（1979—），女，山东烟台人，福建省莆田学院副教授，博士，研究方向：公管管理、社会保障等研究;汪云鹏（1993—），男，莆田学院学生。