对加快我国空气污染治理法治化进程的探析

董坤 周晨琳

[摘 要]近年来，冬半年空气污染问题，即主要以雾霾问题为主要表现形式的空气污染，在我国部分地区的污染治理中取得了一些进展与成就。以哈尔滨地区为例，冬半年空气质量为优的天数明显上升，雾霾天气得到了一定程度的改善，但未得到有效根治。为保证空气污染治理常態化，使民众的身心健康权得到根本性保证，我们必然要加快国家空气污染治理的法治化进程。本文将以哈尔滨地区为例，对哈市近年来的空气污染治理过程中取得的成就与仍存在的问题展开分析，从法治的角度为哈尔滨空气污染治理提出对策。

[关键词]空气污染治理;法治化;环境权益;法律规制

[中图分类号]F299.21 [文献标识码]A

1 空气污染的原因及面临的挑战

经调查研究发现，哈尔滨空气污染原因可以归结为以下几点：首先燃煤供暖是造成哈市大气污染的主要原因，其次秋冬季燃烧秸秆也是造成哈市空气污染的重要因素，最后是机动车排放量的增加和企业的排污行为近一步加重了哈市的大气污染。因此，哈尔滨的空气质量有着明显的季节性特征，且并不是全年都会发生，夏季的空气质量较好而冬季的空气质量较差。每年的10月20日到次年的4月20日是哈市的供暖季节，这段时间也是哈市空气污染最为严重的时间。在2018年冬半年，哈市大范围、影响大、持续性强的雾霾天数得到明显降低，空气质量状况得到很大改善，哈市政府在其中发挥的作用毋庸置疑，但是大气污染问题依旧严峻，空气清洁仍未从根本上实现。

哈市空气污染治理进程中面临的挑战与问题仍很多。 一是为稳住经济增长，我国整体层面的对环境保护的立法目的与理念尚不明晰，地方政府以及相关环保执法部门面临两难状况。受制于我国现阶段经济转型期的现实情况，我们不得不正视这一问题，在以发展经济为中心的大背景下，我国现阶段的空气污染治理的立法现状实在是窘迫。很多环保执法部门受制于政府财政压力和我国整体的环境立法影响，其自主性和在空气污染治理方面的主体地位不能得到发挥，执法队伍专业化程度更是局限，导致检测与监管执法力度不够。这导致了地方空气污染的治理工作面临巨大挑战。二是企业违法成本低，惩罚力度不够，环境侵害鉴定需要技术支撑。企业的逐利行为这一本质特征决定了其为达到经济效益最大化必然会一定程度放弃社会效益，我国虽然已出台相关法律法规治理雾霾问题，但是实施的效果并不显著，这其中一个重要原因就是违法成本低，惩罚力度不够。发展经济过程中，许多企业一味追逐经济利益，通过核算守法和违法的成本高低，宁愿冒着违法的风险也要继续生产经营，忽视社会效益，排污行为仍在小范围内暗中进行且屡禁不止，很大程度上取决于环境侵害的检测和鉴定技术缺乏，巨大的环境监测成本成为地方政府环境保护执法部门执法与检测的又一大挑战。三是空气污染治理以政府为主导，公众参与途径狭小。哈市的环境保护由政府主导，往往有很多地区的环境污染信息不透明或公开不到位，这也导致了公众难以发挥其参与环境保护与防治的监督作用。四是在实践治理中责任难落实和区域治理问题显著。哈市雾霾的形成受制于自然条件的影响，空气自身也具有流动性，这常常导致了雾霾污染地和污染排放地不一致，雾霾治理的责任难以确定。若将责任仅分配至各自辖区，则会形成各自为政的局面，不利于雾霾的整体治理，使雾霾治理工作难以达到有效效果。

2 空气污染治理中的法制缺陷

不可否认，哈市的空气污染治理仍然是依靠政府和相关执法部门。哈市地方政府和其他执法部门实施行政行为和执法行为必须围绕法律法规和具体制度展开。

2.1 可依据的法律法规可实施性不强， 环境权的地位低

针对空气污染治理问题而言，可依据的法律有我国的《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》等多部法律，其中《大气污染防治法》是针对雾霾等空气污染问题的专门立法。多年来，我国已经出台了如此之多的空气污染治理法律法规，但是，这些空气污染治理的法律的可操作性和可实施性仍不高，地方立法虽然看似完备，条文繁多，但一定层次上仍是机械地照搬上位阶法，缺乏灵活性且立法技术有待提高，多为单行法，缺少像其他部门法的立法体系状态。我国各省份都依据大气污染防治法制定了地方的实施细则。

此外，由于我国对于自然人环境权益的法律规定仍是处于较低的位阶上，在宪法层面尚未规定相关的民众的环境权益，这导致空气污染治理民众的话语权更是很少。但在国际社会，推进环境权入宪已成为一种趋势，但在我国尚处于很大的争议状态，这更在很大程度上对出于保障民众的基本环境权益而实施的空气污染治理措施处于阻滞和挫折的状态，而政府进行的空气污染治理和监管措施，大多是迫于无奈和上级政务压力而不得不实施的完成自身政务指标的行政行为。因此，笔者认为，推动环境权益入宪将在很大程度上为空气污染治理问题提供强力的基石与支撑，政府将会有更多的自主性与能动性，提供公共服务，保障民众的基本环境权益，让政府为民众提供清洁生存环境不再是被动与无奈之举，与此对应的环保局的作用与地位自然得到重视与提高。

2.2 具体制度实施艰难，政府自由裁量权应“宽”在环境保护

在相关制度设计方面，我国目前有五种主要制度。分别是总量控制制度、排污许可证制度、大气污染环境检测管理制度、损害评估制度和环境公益诉讼制度。尽管已出台和制定的相关法律和制度已初具规模。针对目前情况，不仅哈市，就全国而言，例如，排污权交易制度仍然没有得到很好的推广，仅仅停留在政府作为中间人去撮合不同企业进行排污总量控制，实施效果更是可见一斑。环境公益诉讼制度方面，仍对环境权益的范围不够明晰，导致各级环境法庭的立案范围和管辖上存在很大争议。

此外，由于我国的环境保护制度主要靠地方政府来监督与实施，这在很大程度上涉及政府自由裁量权的问题，但在全国范围内政府自由裁量权是“宽泛的”，宽在企业排污行为的疏于管理和监督上。而美国《清洁空气法》要求环保署“保护公众健康，并且留有充足的安全边际”，在此，美国联邦最高法院对于地方有违宪法中的“洲际贸易条款”的行为，都作出了有利于“以至于允许国会进行管理所有造成空气污染、水污染或者其他任何影响一个州以上的环境危害行为”的判决，这将环境保护以至于各种污染治理的问题上升到更加严格与国会更大的更宽泛的自由裁量权层次上，因此，在美国污染治理中“几乎所有国会控制污染或者危险物质的法律都是合宪的”，政府自由裁量权的范围，宽在应让更多的排污与污染空气的行为得到规制，宽在让政府的触角涉及监督与治理的各个方面，而不是对于排污企业不作为不管理不监督。据此，我国的空气污染治理与此形成鲜明对比，我国政府需要在环境保护自由裁量权上转变思维，政府为了合宪，出于保障大多数人的环境权益，以至于“贴边就管”，对企业等排污者给予更加严格的限制。

3 空气污染治理法治化进程的对策

3.1 立法目的和理念需进一步明晰

从整体和国家层面上对我国空气污染治理的立法目的和理念进行探讨，以此为地方立法实践提供明晰可行的指导思想。我国的环境基本法和单行的《大气污染防治法》，都确定了可持续发展的基本立法目的。但是环境保护和经济发展是对不可调和的矛盾，谋求人类的永续发展，必须在二者间之间找到倾斜点，而不是以模糊不清的可持续发展二元论来指导经济和环境保护问题。我们借鉴部分在空气污染治理上取得一定成就的德国和美国等国家的治理经验，当环境保护和经济发展出现剧烈矛盾时，他们向环境保护作出了妥协，在立法理念上做出明确规定，建立自上而下的空气污染治理的法律体系，让环境保护法律获得应有的地位。 更有部分国家在国家或地方层面将环境保目标扩大到未来世代人类的利益上来，将环境权益纳入宪法或地方立法。只有在这样明晰具体的国家层面的立法理念指引下，像哈尔滨这样的更多地方政府才会明晰发展和环保的侧重点，才能扭转地方政府唯 GDP至上的发展思路，为绿色GDP评价指标的确立保驾护航。

3.2 环境诉讼程序问题需要完善

在2018年9月，司法部办公厅印发了《关于进一步做好环境损害司法鉴定机构和司法鉴定人准入登记有关工作的通知》。司法部明确六项要求，推动环境损害司法鉴定机构加快准入。对此，地方政府和司法机构更应充分认识加强环境损害司法鉴定工作的重大意义，在自身基础上着力改进，加快司法诉讼的机构建设和技术支持。此外环境诉讼的管辖与范围涉及我国环境污染问题的地域划定和环境法保护的法益问题的确定，因此这一环境法诉讼问题的解决对策便是需要对环境法调整对象进行统一定义，这又与传统的我国民法刑法等调整的法益问题相冲突，划清我国法学和环境法学的法律调整对象和范围是解决环境诉讼问题的关键。笔者认为，为加快我国空气污染治理的法治化进程，必然要对环境法，以及空气污染防治法等单行法的地位予以提高，在学术界形成基于以保障民众生命健康权为基础的共识性认识才是根本。

3.3 发挥公众参和环评职业队伍的监督作用

预防和治理空气污染还应当重视公众参与机制所发挥的监督效果。通过对哈尔滨的公众参与情况进行分析，各地方应在环评中扩大公众参与的范围，保障公众的知情权、参与权和救济权，只要是对环境有害的企业项目，都应将公众参与纳入环评中。法律应明确公众参与的具体程序和参与方式，还应完善公众意见的反馈机制，对信息公开进行具体、透明、及时的发布，对此要完善主体责任方面严格的追责惩戒机制。加快环评职业队伍建设是推动哈市环境污染治理的重要一环，在全国范围内亦如此，推进环评监督专业化，全方位、全天候地对空气污染问题进行监督检举举报，同时避免人员素质的参差不齐，建立地方政府内部的考核与外部的社会监督机制。

3.4 推进地方立法的体系化，增强可操作性和灵活性

像哈尔滨这样的高纬度城市，应结合本市纬度高、冬半年长、燃煤和焚烧秸秆为主的特殊区域状况，因地制宜，应设置专门政府部门机构制定实施细则，提高可操作性和灵活性，聘请法学专家来为提高立法技术提供科学支撑。改变部门之间互相推诿，权责不明晰的状况，使哈市乃至整个黑龙江省的地方立法形成本地域的体系，以中央层面的环境保护基本法、《大气污染防治法》单行法和地方层面的政府规章，具体制定实施细则和跨区域的合作协调机制，构成本地域的防控空气污染的法制体系和跨区域的合作治理机制。

3.5 经济激励政策和具体防控制度有待具体落实

解决空气污染治理的核心问题是经济发展与环境治理的矛盾调节问题。在空气污染治理状况取得一定成效的美国，该种经济激励政策使得市场在空气污染治理中发挥了极大的作用，极大地利用了成本比较法，让经济成本与环境治理在相互作用下实现了效益最大化，因此将排污权交易制度和总量控制法在难以解决空气污染的地区保障有效施行，将在很大程度上解决环保与经济发展相协调的问题。

4 结语

以哈尔滨这一典型的东北地区的重要省会城市为例，对于我国整体范围内的空气污染治理法治化问题进行探讨，为东北地区以至于全国其它地区的空气污染法治化进程提供建议。此外，我们需要做的不仅仅是运用法律手段对各类空气污染违法行为进行规制，将空气污染治理的责任进行落实，更重要的是将代际正义放在整个社会价值理念的更高层面，提高到道德约束层面，提高到人们无意识的行为中去，唯此，我们中华民族乃至人类才能将几亿年来的智慧和财富永续传承下去，人类才能获得永续的发展与传承。政府、社会组织、公民个人应当深刻反思我们自身的日常行为与社会活动。我们只有在尊重自然，尊重自然规律，认识到代际正义和人类正义的重要性，在法律规制的范围内开展社会活动，才能获得人类行动上的真正自由。

实现人与自然的和谐相处，必须认清人类自身在自然界中的作用和地位，不可逆自然规律而行，避免人类在毫无价值的无序状态下生存。

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[收稿日期]2019-01-22

[作者简介]董坤（1998—），女，山东寿光人，哈尔滨商业大学法学院本科在读;周晨琳（1997—），女，浙江杭州人，哈尔滨商业大学法学院本科在读。