深化要素市场化配置改革的思路

刘翔峰

我国改革开放40年来，开创了前所未有的经济奇迹，其最主要的发展动力源于市场化改革。目前产品市场已基本实现由供需关系来决定产品价格，要素市场化改革在市场体系建设、要素参与分配、要素价格形成等方面也取得了较大进展，但要素市场化改革还远未完成。要素市场配置结构失衡问题日益显现，带来经济结构及产业结构失衡现象逐渐扩大，在产权保护、价格形成、行政和市场垄断、市场规则等方面还存在重大制度短板。要素市场差异化性强，市场发育程度不平衡，只有深入剖析其结构性矛盾和背后深层次的体制弊端，破除制约经济社会發展的制度性障碍，才能全面推动以要素市场化配置改革为重点的经济体制改革，为我国经济高质量发展和健全现代化经济体系奠定重要基础。

一、我国要素市场化改革卓有成效，深化改革迫在眉睫

（一）要素配置结构严重扭曲导致配置效率不断下降

资本要素是所有生产要素中的特殊要素，其他各种要素都要通过资本要素流通运行，其流向代表了生产要素的总流向及结构。我国是以间接融资为主的金融体系，2018年社会融资存量，银行贷款占67%，债券（企业债和地方债）占17.2%，股票融资占3.5%，因此银行贷款结构基本代表了我国资本流向结构。

而资本流向结构实际上揭示了所有要素配置存在的结构性问题，要素配置结构失衡会带来经济结构失衡和经济增速下降。根据人民银行数据，2018年我国人民币贷款严重向房地产业倾斜，房地产贷款存量占人民币贷款存量的28.7%，增量占41.1%。贷款追逐房地产是因为其获有超额利润，地方政府垄断土地供应，控制土地价格，地方财政70%依靠土地收入，乐于推高土地价格，同时房地产业税负却较低，增值税仅11%。反观国家十分关注的制造业占银行贷款比重却逐年下降，2018年五大国有商业银行对制造业贷款余额在20%以下，成本高、利润低以及因去产能等因素致使要素资源流入制造业占比逐年减少，发展后劲不足，产业转型升级困难，距离国家2025年振兴目标越来越远。同样，生产要素在地区间配置不平衡，要素资源一直向东部沿海地区聚集，而西部地区配置比例则越来越少，东西部经济发展不平衡逐渐加剧，形成“马太”效应。

要素配置效率下降与经济增速下降呈现同向变化。2018年我国社会融资规模200.7万亿元，GDP规模90万亿元。社会融资规模/GDP的比率，2014—2018年分别为51.8%、49.9%、47.7%、47.5%、44.8%，五年来不断下降。GDP增速也呈同向变化，2014—2018年，GDP增速为7.4%、6.9%、6.7%、6.8%、6.5%。再从GDP/M2看，2011—2018年呈下降趋势，2017年后又些许回升。2011年为53%，2014—2018年分别为51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%。与美国相比差距很大，美国2018年为150%，我国与之相差3倍，说明货币发行过量，创造价值少，资金周转使用效率和要素配置效率都很低，经济发展质量较差。

而对全国要素配置效率的测算，也与上述分析相互印证。根据上海财经大学王建斌教授测算，全国要素配置效率从2002年开始逐渐上升，2011年则开始出现下降趋势;要素配置变化率在2015年之前均为正，2015年后变为负值，这和最近几年我国经济增长放缓相对应。全国要素配置效率变化率的明显特点是，资本配置效率变化率对要素配置效率变化率起决定作用。我国劳动配置效率多年来保持稳定，生产要素配置效率的下降主要由资本配置效率下降导致，2011 年后资本配置效率持续下降，次债危机后我国为保持经济稳定，大量的信贷资源流入了相对低效的房地产和基础设施建设，导致资本生产要素的错误配置，同时很多相对效率较好的民营企业却贷款困难，这些因素导致了资本配置效率下降和全要素生产率的下降。

（二）要素价格未能完全市场化，资源引导出现错配

近10年来我国要素价格扭曲始终存在，劳动力工资、土地价格和利率呈现“双轨”特征，即市场化价格与政府制定基准价格并存，城乡市场分割明显，要素价格扭曲带来各行业间、地区间的收益不平衡。要素价格出现扭曲有三方面原因。

原因一：行政干预或政府定价导致要素价格扭曲。第一，资本价格扭曲主要由政府干预造成。例如商业银行存贷款利率由央行制定，存贷款基准利率还影响了银行间拆借资金市场，股票和债券市场的资本价格则据此变化。存贷款利差大，金融业增值税仅6%，这些都是由政府的资金定价带来的，也给商业银行带来了超额利润，造成行业的收益不平等。人民币汇率也是政府干预下形成的，包括三部分：前日收盘价、人民币一篮子指数、逆周期因子，后两项则体现了政府对汇率的控制程度。由于资金价格由央行来定，资金传导的四个渠道，信贷市场、股票市场、债券市场、外汇市场，其资金价格都在此基准利率上进行浮动，价格不能完全反映市场资金的供求关系，甚至出现严重扭曲，导致金融不能很好地服务于实体经济，出现中小微企业的融资难与融资贵。第二，城乡、行业分割和政府管制带来的劳动力价格扭曲。劳动力市场管理分割形成“体制外”工资（市场化）和“体制内”工资（政府管制），部分行业存在巨大差异。户籍制度决定着城乡的社会结构、分层与流动机制，城市劳动力市场还没有条件对农村实行全方位开放，而最低工资标准普遍偏低也削弱了保障公平的效能。第三，政府垄断土地供应导致土地价格“双轨制”，造成同地不同权不同价。城市用地存在两个价格，一个是划拨价格，一个是招拍挂价格。而农村土地目前还没有进入市场，被排除在城市化土地资源配置之外。地方政府对工业和城市用地的需求做判断和决定土地供给。长期以来城乡土地管理制度分割，造成城乡建设用地在供给、流转和价格上“同地，不同权，不同价”。

原因二：能矿要素等处于自然垄断领域，形成的是垄断价格而非竞争性价格。资源性产品价格构成不合理，定价机制不完善。部分资源性产品在价格形成没有充分反映资源破坏和污染治理成本，外部成本内部化不够充分，也没有充分反映代际之间补偿成本。能矿等自然垄断资源，形成了垄断价格而非竞争性价格。

原因三：技术和数据信息要素的价格形成机制不完善。技术和数据信息价格以市场主体“协商定价”为主。产权制度不完善造成技术和数据信息要素在市场交易中的信息不对称和交易主体权责模糊，特别是“体制内”技术成果的产权界定不明晰，数据信息要素的产权界定规则尚未建立，导致技术和数据信息要素市场交易低效率，市场价格难以形成。

（三）要素市场规则不完善，市场的决定性作用难以发挥

要素市场化发育程度总体较低。市场化对应的是“行政化”，行政控制过多，则市场程度发育较慢。根据樊纲的计算，要素市场发育程度指数（总分10分）2016年5.94分，水平不高。以金融业市场化包含两个指数（金融业竞争、信贷资金分配市场化）为例：一是金融业竞争，用非国有金融机构资产在全部金融机构资产中所占份额，2008—2016年从33%上升到50%，说明行业的市场竞争程度提高。二是信贷资金分配市场化，长期以来信贷资金分配给国有企业的比例始终高于国有企业占全社会产出的比例，说明信贷资金的分配偏向于国有企业，原因是国有企业效益好、能还款;信贷资金分配不利于非国有企业则说明信贷市场没形成完全公平的市场竞争。

要素市场化程度取决于市场规则是否完善。市场决定资源配置涉及两个系统，一是生产要素交易的前提应该是产权明晰，厘清生产要素的主体资格和产权归属。要素进入市场，劳动者获得工资，企业主购买到劳动力;资本所有者获得利息收入，借款人得到生产所需资金等等。若没有明晰的所有权归属，要素就无法在市场上交易，其要素贡献必然无法被市场衡量和评价。二是市场准入、企业退出、市场监管、竞争机制等市场管理和运行规则，这个系统决定了市场机制的有效运行，目前问题如下：第一，市场准入门槛过高。我国对外资实行负面清单准入制度，但国内则没实行，有些行业市场准入门槛过高，例如银行、证券、保险、土地和能矿等，劳动力市场也面临行业的诸多限制，这些都不利于建立公平竞争的市场秩序。第二，企业优胜劣汰机制尚未建立，国有企业、国有银行、上市公司等退出机制很不完善，往往导致市场资源错配。第三，市场交易和监管制度不完善，资本、土地、能矿、技术和数据信息等要素市场的交易和管理制度均不完善，信息机制不透明。第四，社会信用制度尚未建立，市场交易交换和分配缺乏信任基础。

二、深化要素市场化配置改革，建立由市场起决定性作用的要素市场体系

（一）要素市场化配置改革的基本思路及目标

十九大提出的我国经济体制改革的重点之一是要素市场化配置改革，深化要素市场化改革一定要坚持社会主义市场经济和全面深化改革相结合的总方向。要素市场化改革既不是去政府化，也不是全面私有化，而是在坚持社会主义市场经济的基础上，坚持市场化改革方向。一是坚持创新导向与问题导向相结合，要用创新的意识、体制和方法解决现行要素市场化配置中存在的各种问题;社会主义市场经济没有现成的经验和模式可循，必须敢于创新勇于实践，学习和借鉴西方发达国家的先进经验和理论，从我国实际出发，总结新经验，研究新理论，指导新实践。二是各项制度改革要坚持重点突破与统筹推进相结合，重点突破要素配置结构失衡、效率低下、流动不畅的体制障碍，统筹推进产权制度、土地制度、户籍制度、价格机制、财税体制、社保体制等制度改革。三是国家要用经济手段引导和调控要素市场，仍需要控制自然垄断型资源、控制关系国计民生的行业，要控股经营战略性要素资源的大型国有企业。如果国家从这些领域全面退出，就等于放弃了社会主义的基本经济因素，就会犯不可挽回的颠覆性错误。因此，深化要素市场化配置改革的目的是要发挥市场在要素配置中的决定性作用，破除市场壁垒和体制性障碍，调整要素配置结构，提高要素配置效率，厘清政府和市场的边界，建立统一开放、竞争有序的社会主义市场经济体制。尊重市场决定资源配置的基本规律，减少政府对生产要素的直接配置和行政干预，按照市场价格、市场竞争、市场规则配置要素资源，切实转变经济发展方式。到2025年，实现产权明晰、要素自由流动，价格反应灵活，竞争公平有序、收益分配合理、效率最优，并兼顾公平的要素市场体系。

（二）改革产权制度，促进要素市场发展

目前资本、土地、能矿、劳动力、技术、信息六大要素中大部分产权是明晰的，只有技术和数据信息的产权以及部分土地的使用权需要确认。一是国家司法部门应尽快对数据信息收集者/持有者（包括政府、企业、个人）收集和交易涉及公民个人信息数据的产权归属做出法律规定，在保护个人隐私权的前提下，确认数据信息所有权，允许合法数据信息入市交易和租赁，促进数據信息业健康发展。二是农村集体建设用地和宅基地在所有权与使用权分离的前提下，农村集体建设用地使用权改变先征用后入市的做法，允许其直接入市，与城市建设用地实行同价同权;宅基地使用权在转让前要先转为农村集体建设用地，然后才能入市交易。农村集体建设用地转让所得收入归集体和国家所有，分配比例协商解决;宅基地转让所得收入应归农民个人所有，保护农民合法权益。三是完善知识产权制度，修改知识产权保护法。改进知识产权许可使用、转让、质押等制度，让知识产权成为随时可以变现的高价值资产。鉴于国内外保护知识产权的强烈要求，严厉打击盗窃和侵害知识产权的违法行为。

（三）构建由市场主导的要素价格形成机制

改革资本要素定价机制，逐步放开银行存贷款利率。资本要素定价要逐步改变由人民银行确定商业银行存贷款基准利率的做法。第一步先放开贷款基准利率，由商业银行自主确定，通过商业银行间的竞争，降低贷款利率水平，缓解企业“融资贵”的问题。第二步，适时放开存款基准利率，由商业银行自主确定，促使商业银行开展全方位竞争。第三步，人民银行在放开存贷款利率后，可以用以利率债为抵押的反映银行流动性的市场利率如7天质押式回购利率（DR007）或隔夜贷款回购利率作为存款基准利率。同时，人民币汇率要逐步实现汇率自由浮动。一是减少政府干预，逆周期调节因子应在调节过大的升贬值压力后及时退出;二是增强市场主导作用，增加收盘价在汇率形成机制中的权重;三是增强汇率波动弹性，将日波动区间调整为年波动区间，允许年波动幅度10%—15%，央行保留必要时调节外汇供给的权利，防范汇率波动过大。

确定城市用地基准价格，农村征地费用按市场价格补偿。城市用地应在城市土地分级的基础上，确定土地基准价格，建立科学的土地使用权价格评估制度，公平、公正地核定不同时期的土地市场价格。农村建设用地和宅基地直接进入土地市场，土地补偿费用应按照土地的市场价格确定，既要考虑土地的现有用途，也要考虑土地的区位特点，既包含有绝对地租，也体现级差地租。

劳动力实行基准价格+浮动市场价格的定价机制。坚持最低工资标准制度，保障工人基本权益。企业工会要保障工人利益不受侵害，建立企业主与工会的工资协商制度。国企工资应向高科技人才倾斜，科技人员的工资可以比高管人员的工资高，要用高薪留住科技人才。应提高教师的工资水平，尤其是应提高农村教师的工资水平，使教师得到应有的尊严。

改革能矿要素定价机制，放开竞争性环节的要素价格。放开垄断领域中具有竞争性生产要素的价格，例如将发电、电力设备生产、供电服务等环节作为竞争性环节交给市场定价。

数据信息要以完善产权制度和活跃平台交易为主线，促进技术和数据信息要素形成有效的市场交易和市场价格。

（四）厘清政府与市场的边界，发挥政府调节作用

要素市场化配置改革是对政府与市场关系的重新调整。政府应继续履行宏观调控职能，及时发现和适时调节生产要素市场配置结构失衡及整体要素配置效率下降等宏观经济问题。政府应运用税收杠杆引导资本要素流入实体经济。为实现制造业2025振兴目标，政府应减轻制造业的税收负担，将增值税由16%降为6%，增强其对抗市场冲击的能力。国家为控制房地产价格继续上涨，应将房地产业的增值税从11%提高到16%—20%，压缩其利润空间。同时将金融业增值税应从6%提高到16%，加大其对国家税收的贡献。

制定要素市场规则，实行市场监管。国内企业也应实行市场准入负面清单制度，享受与外资企业同等待遇，以利于国内外企业展开公平竞争。建议修改《反垄断法》，国家对长期垄断市场并妨害其他企业进入市场的企业要进行拆分，清理和废除妨碍市场公平竞争的各项规定。

政府应运用社会保障杠杆调节要素配置结构，应继续加大將大型国有企业的股权划转国家社保基金的力度，凡是盈利百亿元以上的大型国企都应对社会保障做出贡献。国家每年至少应将3000亿以上的国企利润划转给社保基金，弥补社保基金缺口，调节要素收益分配结构。

国家要控制战略性要素资源，守住社会主义市场经济的底线。一是国家应控制自然垄断性生产要素资源，例如土地、能源、矿山、水、稀土等。二是国家应绝对控股关系国计民生的大型国有企业，例如全国性商业银行、国家电网、能源类、通讯类、航天飞机类等大型国有企业。三是对于国有企业要完善现代企业制度，进行市场化经营管理，国家要减少干预，消除补贴，让国有企业与民营企业参与公平竞争。

（作者为中国宏观经济研究院市场所竞争政策室主任、研究员）