引入社会资本参与上海市旧区改造政策研究

文/金彤

旧区改造是城市发展的永恒主题，是一项长期、艰巨而复杂的系统工程，是持续改善民生的现实需要，是涉及政府、社会、经济和公众等方方面面的综合性工作。从改造的方式来看，旧区改造与城市更新没有实质性差别，一般都施行修补改造、拆迁重建、历史风貌和历史建筑保护三种方式，也可以几种方式合并实施。

一、上海市旧区改造的模式和挑战

“留”是对历史风貌街区和优秀历史建筑等开展保留保护性修缮改造。“改”是对城市规划予以保留但建筑标准较低的房屋实施成套改造、平改坡和环境整治等旧住房综合改造。“拆”是对房屋结构简陋、基础设施较差且没有保留价值的危旧房进行拆除改造。

“十二五”及以前的上海旧区改造，一直坚持“拆、改、留”并举，多途径推进的模式。从2017年开始，将“拆、改、留”并举调整为“留、改、拆”并举，以保留保护为主，更加注重历史风貌和历史建筑的保护，以更好地传承历史文脉，留住城市记忆。

最大的挑战问题归结到一点就是旧区改造的资金难。

二、吸引社会资本参与旧区改造的必要性和迫切性

（一）必要性

可持续的必要：缺少社会资本的参与，旧区改造就不可能可持续地发展。

风控的必要：缺少社会资本的参与，政府资金短缺压力和财务风险会随征收范围的拓展、征收户数的增加以及征收时间的延伸而递增。

利益的必要：资金的合理筹集可以协调改造过程中政府、开发商、原住民、社会其他公众等各方的利益关系，是保证相关利益的举措。

（二）迫切性

利益的迫切：旧区改造需要进行拆迁补偿、征收土地、合理安置原住民、完善城市基础设施建设以及保护生态环境等。旧区改造的公共属性往往导致经济效益差甚至成本收益倒置，缺乏赢利保障的项目吸引力弱，所以迫切需要激发社会资本的兴趣。

民生的迫切：有居住困难的老百姓迫切希望改善居住环境。

时间的迫切：距2020年全面建成小康社会的目标所剩的时间有限，任务艰巨，凸显迫切性。旧区改造作为小康社会建设的一个重要方面和具体抓手，迫切性更是不言而喻。

三、当前制约社会资本参与旧区改造的政策瓶颈

缺乏诸如《上海市社会资本参与旧区改造的指导意见》等顶层设计。已有规章缺乏吸引力，存在“五难”。

1．缺细则，难落地。《上海市城市更新实施办法》第十七条规定，为地区提供公共性设施或公共开放空间的，可在原地块建筑总量的基础上，适当给予建筑面积奖励。但关于奖励的建筑面积标准缺乏相应的细则，使得优惠政策难落地。

2．程序繁，难转换。在当前政策背景下，建筑功能转换程序繁琐，即使经规土部门批准，仍需补缴地价。多年前的建筑使用功能未必能适应现在的需求。因此，对于部分建筑进行功能转换十分必要。

3．补贴少，难持续。《上海市历史风貌保护及城市更新专项资金管理办法》规定，对于社会资本参与成片历史风貌保护地块改造项目给予一定期限的利息补贴，补贴时间不超过五年。此类规定缺乏吸引力。一般旧区改造项目周期长，短则十年，长则数十年，需要的资金量相当大，而其经济收益率一般都低于2%。五年的贷款贴息对于开发企业而言，可谓杯水车薪。

4．税负重，难收益。国内没有出台针对REITs税收成本减免的相关政策。因此，容易出现收益率低于预期或是成本收益倒挂现象。

5．没分类，难优惠。目前的土地供应政策十分单一。没有对诸如里弄住宅小区改造、保留保护建筑活化再利用、历史风貌区和街区保护、生态环境整治等改造类别采取差别化优惠土地供应政策。

四、国内外城市吸引社会资本参与旧区改造的政策借鉴

发达国家的城市，主要有英国伦敦、美国纽约、法国巴黎、德国柏林等，都是在完成城市化之后才进行旧区改造。而我们是在城镇化过程之中，大量农村人口市民化的大背景下进行旧区改造，背景不一样，产生的需求也会不一样。由于所处环境和阶段等的迥然不同，可借鉴之处还是十分有限，不可照搬照抄。所以要根据实际，积极摸索创新。

吸引社会资本参与旧区改造在国内才刚起步，许多地区仍处于摸索阶段，且各个省市政策各不相同，比较成熟的区域有广州、深圳、香港等。如：2016年广州市国资委牵头，珠江实业、广州地铁集团、越秀集团联合倡议，成立了总规模达2000亿元的广州城市更新基金。

吸引社会资本参与旧区改造在上海也处于起步摸索阶段。如2017年上海杨浦滨江投资开发有限公司与上海双创投资管理有限公司正式签署战略合作框架协议，共同设立上海杨浦滨江城市更新基金，其首支股权投资基金规模超50亿元。

五、吸引社会资本参与旧区改造的政策设计和相关政策建议

（一）政策设计要把握的五个关系及总体思路

1．准确把握顶层设计与具体办法的关系。全局性、战略性层面的顶层设计有其宏观规律性。在体现全局战略属性的同时，要传达政策持续可操作的可预见性。作为旧改顶层设计的指导意见至少应包括四个方面：一是总体要求，包括指导思想、基本原则、主要目标等；二是切实将旧改纳入政府公共服务的范畴；三是科学合理确定旧区改造吸引社会资本参与的内容和标准；四是探索创新旧区改造吸引社会资本参与的机制和办法。具体办法的实效如同政策树叶在光合作用下输氧的成效。它直接印证顶层设计的正确与否，如“成”则可加固政策之根。具体办法的制订要遵循“效果优先、权益保障、操作可行、吸引可信”的原则。先试行，再修订完善，面上推广铺开。广泛的调研亦是办法制订所必须的前置环节。

2．统筹把握新增政策与已有政策的关系。实质是处理新增与既有的关系，既有如合理，可不新增，也可进一步发展优化政策；既有如不合理，则应革旧命新，分析不合理的成因，找出瓶颈、痛点和难点，对症下药，制订新政。要秉持质量优先的原则，处理新增和既有的数量关系。不一定新增数量一定大于既有数量，也可以原有的若干政策合并，形成一新增政策。可以是“去一增一”，去除不合理的旧办法，新增合理的新办法。如旧的不合时宜，又无新需要，则只要废除即可，不再制订新政替代。新旧并没有严格的区隔，亦可由旧到新进行有机转换。这里多数是由时点、空间不同所引致的。作为一种延续的转换，这种政策的生命力可谓旺盛。

3．合理把握收益吸引与风险控制的关系。资本有其逐利性，社会资本也不例外。要有收益，自然会联系到收益的孪生兄弟“风险”。投资学一般认为收益和风险是相对应的，二者相伴而生。收益高则风险大，收益低则风险小。正所谓“高风险，高收益；低风险，低收益”。处理二者关系事关可持续性的问题。要合理把握控制二者的平衡点。提倡可控风险下的合理收益，提倡一个“稳健性”，对应相应的资本投入者的类别分级。对于财务上的坏账准备也必须考虑承受范围。根据自身情况确定的最大坏账承受量是此项风险控制最直接的度量。

4．客观把握公共利益和社会资本利益的关系。旧区改造属于公共服务范畴，势必涉及公共利益。与此相对应的是社会资本利益。我们要切实优先保障公共利益，在此前提下，兼顾社会资本利益。在公共利益的认识上，必须把握其客观性和社会共享性。公共利益不是个人利益的简单叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益，它是客观的，是相对普遍性非特定性的体现，也表现为共同受益性。旧区改造最大的公共利益是满足人民对美好生活的向往，改善居住环境，提高居住质量，改善旧区设施面貌，优化街区布局等。吸引社会资本参与旧区改造，不保障社会资本利益也是不可持续的。利益驱动是社会资本参与的一个重要因素，也是重要吸引点。利益保障或是社会资本参与旧区改造所要优先顾及的因素。公与私的平衡保障考验政策制定者的水平和政府公信力。

5．务实把握旧区改造投入与产出的关系。旧区改造落实到项目上，自然涉及投入产出。客观地讲，旧区改造的投入是巨大的，一般表现为时间长、金额大。从较为宽泛的意义上讲，产出一般为经济效益、社会效益和生态效益。政府更看重社会效益和生态效益，如有好的经济效益则更好。作为社会资本，其看重经济效益的同时兼顾社会效益和生态效益。这是一种普遍的看法。政府和社会资本对效益的看法的侧重点略有差异。在实际操作中要务实把握，平衡这三种效益，力争政府和社会资本双赢。在政策托底的前提下，三种效益的重要顺序依次为生态、社会、经济。

6．总体思路。旧区共改、风险共担、利益共享，形成政策体系，着力体现政策设计的系统效应；克服政策时滞，着力体现政策设计的时间效应；服务政策主体，着力体现政策设计的角色对应；完善政策绩效，着力体现政策设计的因果成效。

（二）新增政策：实际出发，充分调研，加紧编制，先做试点，逐步推广

制订《上海市社会资本参与旧区改造的指导意见》等。

（三）现有政策：实际出发，针对问题，优化完善，变“五难”为“五易”

1．增细则，易落地。增加建筑容量奖励具体化细则，并在原有基础上适当提高建筑容量奖励幅度，使得奖励政策真正落地，提高社会资本参与的积极性。

2．简程序，易转换。简化建筑功能转换的程序，通过建筑功能转换政策，释放一些政策红利，发挥吸引社会资本的作用。

3．增补贴，易持续。适当延长政策性贷款补贴的期限，增大政策性贷款补贴的金额，建立长效机制，减轻企业负担，激发企业参与旧区改造的积极性。

4．减税负，易收益。增改出台针对REITs税收成本减免的相关政策，增加企业收益。从企业应纳税收入中扣除付给股东的股息，尽可能增加应纳税收入的扣除数，将应纳税收入移交股东，应纳税收入额减少，甚至基本不用缴纳收入税，从而增强小型开发商以及私人投资者参与投资的积极性。

5．施分类，易优惠。增改出台差别化的土地优惠供应政策。对于旧区改造项目中所存在的不同改造类别，要以实现土地集约化利用为原则前提，合理开发利用城市地下空间资源，挖潜存量用地，优化用地结构，提高土地利用效率，充分考虑市场收益，差别化地给予开发者一定程度的供应优惠。

（四）建立多元的旧区改造融资渠道，提高吸引力

1．设基金。积极探索设立旧区改造项目基金，并加强制度建设，新增富有成效的配套旧区改造项目基金管理办法。

2．放贷款。加大金融机构发放政策性贷款的力度，提供更多优惠。

3．试REITs。探索发行旧区改造类房地产投资信托基金REITs产品，提供更多机会。

（五）探索旧区改造的PPP模式

六、政策专题：旧区改造PPP模式的政策设计

（一）为何要用PPP模式，PPP模式适用的意义

设计PPP模式不仅体现了上文所提的五个关系把握，而且体现了核心要素，即伙伴关系、风险分担、收益调节和监督管理。作为公共服务供给机制的创新，它有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，拓宽企业发展空间，提升经济增长动力，同时加快转变政府职能，深化财税体制改革。

（二）PPP概念与释义

PPP即“政府和社会资本合作”。以旧区改造的公共产品和公共服务的供给为标的物，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。其通常模式是政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化，由社会资本承担设计、建设、运营、基础设施维护的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

（三）PPP项目的基本结构

PPP的基本结构主要指PPP各方之间的关系与主要作用，主要包括政府公共部门、社会资本方及构成的特殊目的载体、资金方、建设方和运营方等（见图1）。

图1 PPP项目基本结构图

（四）消除顾虑，提高吸引，保护PPP中的社会资本利益的必要设计

PPP中社会资本的利益尽管与公共利益存在一定的差异，但有保护的必要性。具体而言，可以从合理公私部门的收益和风险，在统一的PPP规范文件中完善法律责任设置，推广仲裁、行政合同救济等法律救济途径，丰富公法中的诚实信用原则等角度保护社会资本的合法权益。在此过程中，政府应明确并把握自己的三重法律定位，无论是作为公共服务提供者、公私合作项目参与者还是公私利益协调者，均应履行相应的法律职责，防止角色错位，尊重并保障社会资本的合法权益。

（五）打通PPP与土地之间的政策隔阂，提高吸引力

客观地看，土地方面的政策一直没有给PPP项目任何实质性的利好。财金〔2016〕91号文明确划定了PPP项目用地红线：不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地；PPP项目主体或其他社会资本，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。

在完备的政策出台之前，可在一定范围内允许先行先试，探索土地与PPP项目的有机结合之路。最近，一些地方政府已经开始尝试，我们可以土地资源交易平台为主体，以附条件的土地招拍挂的方式将商业用地的招拍挂与PPP选择社会资本合而为一。这种方式不失为现阶段缓解PPP项目中政府支付压力的可行路径。然而，在这种模式下，PPP项目如何在财政承受能力测算中计算土地招拍挂收入形成的资源补偿，还需要有明确的依据。

注释

1.上海市城市更新实施办法。»

2.上海市历史风貌保护及城市更新专项资金管理办法。»

3.关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知（财金[2016]91号文）。