上海住房制度改革四十年：回顾与未来改革设想

文/孟星

一、上海住房制度改革的启动

我国住房制度改革的最初动因是住房短缺。据1977年底的统计，全国190个城市平均每人居住面积仅为3.6平方米，比1949年的4.5平方米下降0.9平方米，缺房户共323万户，占居民总户数的17%。住房短缺问题是伴随着工业化、城镇化的发展以及人口数量的增加而出现的具普遍性的问题。恩格斯曾在《论住宅问题》一文中指出：一个国家从工场手工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也就是住房短缺的时期。中华人民共和国成立以来，我国城镇化发展迅速，城镇居民对住房的需求不断增加。而传统体制下的住房制度缺乏供给激励，造成住房的生产建设远远不能满足城镇居民日益增长的住房需求。

传统体制下的住房制度主要表现出两个特点：一是住房投资建设的全面公共性；二是住房分配的实物福利性。住房投资建设的全面公共性是指城市住房主要由国家投资建设，住房建设资金的90%来源于政府拨款，少量靠政府自筹。由于1949年后很长一段时间我国存在重生产、轻消费的观念，住房投资被认为是非生产性投资，从1958年到1977年的20年里，住房基本建设投资规模逐年削减。据统计，1952-1978年，城镇住房投资仅占同期GNP的0.78%。住房投资的不足直接导致住房供给的不足，1950年至1965年国家投资建设住宅的面积达到2.6亿多平方米，而1966年至1976年这11年，全国平均每年住宅竣工面积只有约1800万平方米。住房分配的实物福利性是指住房建好后，由单位无偿分配给职工居住，仅象征性地收取租金。20世纪50年代中期，房租约占职工家庭收入的15%，之后比例不断下降，到1981年全国平均房租只占职工家庭收入的1.39%。住房的低租金导致住房建设资金无法得到良性循环，不仅无法回收资金建造更多的住房，也缺少必要的资金进行住房的维修与管理，许多住房因年久失修影响居民居住质量。

上海作为特大城市，当时职工住房问题更为突出。1949年后，上海人口不断增长，尤其是到上世纪70年代末，因50年代生育高峰期出生的人口陆续达到婚育年龄以及大批知青返沪，人口更是增加迅速，对住房的需求也快速增加。而在传统住房制度下，上海的住房投资严重不足，住房建设无法跟上人口增长的速度。1978年上海市人均住房面积为全国最低，据1981年上海市房地局与新华社上海分社对上海住房问题的调查，上海人均居住面积4平方米以下困难户有44.5万户，有40万达到结婚年龄的青年无房，其中2.8万多女青年的年龄超过30岁。居住拥挤、结婚无房、居住质量差是当时上海城市的突出矛盾。

严重的住房短缺要求对其背后的住房制度进行改革，尤其对上海而言，住房紧张的状况已成为上海城市最重要的社会问题，改革传统住房制度的要求更为迫切。1978年，中央召开城市住宅建设会议，会议上传达了邓小平关于允许私人建房或私建公助等住房改革的设想，被认为是我国住房制度改革启动的标志。上海在中央住房制度改革的部署下，为解决城市的居住矛盾，也开始了四十年的住房制度改革历程。

二、上海住房制度改革历程回顾

从1978年启动住房制度改革至今，以中央颁布的重要政策以及实施的重要举措为时间节点，我国住房制度改革大体经历了公房出售、提租补贴、推广公积金制度、取消福利分房、建立与完善住房保障制度以及建立租售并举的住房制度等阶段。上海根据中央住房制度改革的部署并结合上海实际情况，在许多方面最先试点，为全国其他城市住房制度改革起了示范作用，为促进我国住房制度改革提供了上海经验，也走出了一条具有上海特色的住房制度改革之路。根据不同时期上海所采取的主要改革措施，大体可将上海住房制度改革分为以下几个阶段：

（一）住房投资机制改革（1978-1989）

这一阶段改革主要围绕住房建设资金紧张问题，改变过去住房主要由政府投资的局面。1979年10月上海市建委发布《关于在三年调整时期加快住宅建设解决居住困难的报告》，实行住宅建设和城市改造相结合、国家统建和企业自建相结合、新建和挖潜相结合的政策，逐步改善人民群众居住条件。1980年3月，上海住宅建设工作会议提出“多渠道集资、多层次建房”原则，“每年从国家统建住宅中拨出一部分房屋，按质论价，出售给工厂企业、团体或个人，实行住房商品化试点”。为调动各单位建房的积极性，1981年1月上海市政府颁发文件，规定各单位的自建住宅采取谁建造、谁分配的原则。1982年市府进一步明确所有企业单位有责任解决自己职工居住困难。对于无独立建房能力的单位则将他们联合起来实施所谓“联建公助”和“合作建房”，并在建材供应和市政配套等方面给予资助，将住房以成本价的1/3出售给职工。1984年5月上海市政府出台《上海市出售商品住房管理办法（试行）》，为了更多地筹集资金建造住宅，规定商品住宅建设自筹资金不足的，可向建设银行申请低息贷款。商品住宅出售后回收的资金，返回原筹资单位，继续用于住宅建设。1986年7月，上海组建了全国第一个住宅合作社“新欣住宅合作社”。住宅困难的职工可自愿参加合作社，由社员承担房屋总造价的1/3，其余资金由社员所在单位资助和向有关部门贷款，住房的建造、分配和管理由合作社负责。此外，在这一阶段，上海也根据全国部署开展补贴出售公房以及提租补贴的试点，由于出现贱价出售公房以及住房补贴缺乏资金来源的问题，这两项改革开展得并不顺利。

（二）建立住房公积金制度（1990-1993）

1990年上海市时任市长朱镕基带队赴新加坡考察后，认为上海住房制度改革的核心是资金问题，可以借鉴新加坡的公积金制度。1991年，上海建立住房公积金制度，为解决房改中的资金难题提供了一条出路。1991年2月，上海市人民政府制定《上海市住房制度改革实施方案》，推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会，推行公积金被放在上海住房制度改革具体方案的首要位置。推行公积金的具体规定包括公积金缴交对象与范围、公积金缴交额、公积金来源及管理等内容。公积金的建立对增强上海职工购房能力以及扩大住房建设资金融通具有重要意义，也为在全国全面推行公积金制度打下了基础。

（三）已购公房上市试点（1994-1998）

1994年7月国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确了城镇住房制度改革的根本目的，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，满足城镇居民不断增长的住房需求。就全国而言，这一时期住房改革的主要内容是在上海试点的基础上全面推行住房公积金制度。公积金制度被认为是城镇住房制度改革的重要内容和中心环节，并被写入1997年党的十五大报告。就上海而言，这一时期改革重点则放在已购公房上市试点上。

自上世纪80年代初实行公房出售以来，各地频频出现贱价销售风，中央也先后几次发文叫停公房出售。1994年以来，全国继续稳步推进公房出售，上海也分别于1994、1995与1996年出台关于公房出售的方案，推进并不断完善出售公房的改革。已出售的公房一般五年后才获准上市，为解决商品房空置问题以及促进住房存量市场的发展，上海积极探索二、三级市场联动机制，建立所谓“1+1+1”模式，即居民购买商品房资金由居民存款、银行贷款与房改房上市后所得资金等三部分构成。通过让已购公房上市增强居民购买新房的能力，并最终促进土地一级市场的发展。1996年6月，市房地局、市财政局、市地税局出台《上海市职工所购公有住房上市出售的试行办法》，开始在长宁区、浦东新区、原青浦县展开已购公房上市的试点。1997年6月出台《上海市扩大职工所购公有住房上市出售试点的实施意见》，逐步扩大试点范围。1998年7月国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。这一政策的颁布，标志着我国住房福利分配制度的结束，进一步促进了住房市场化的发展。1998年底已购公房上市在全市全面推开，对于1994年上海房改以来没有购买的公房，采取“两步并作一步走”，即办理完购买公房手续获取产权后即可上市交易。

（四）城镇廉租住房试点（1999-2005）

1998年国务院颁布的文件中还提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。1999年4月市建设党委、市建委批准成立上海市廉租住房管理办公室，着手研究制定廉租住房政策与实施计划。2000上海市人民政府制定《上海市城镇廉租住房试行办法》：向达到城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或者以低廉的租金配租具有社会保障性质的普通住房。随后市房地局出台《上海市城镇廉租住房试点实施意见》，上海廉租住房制度正式启动。首先在长宁、闸北两区试点，2001年底，廉租住房制度在全市范围推行，年内落实解决了1307户低收入家庭住房。2002年全年受理4181户，登记3730户，配租3501户。2003年廉租房认定标准从人均居住面积5平方米提高到7平方米，受益困难家庭累计达到7724户。2003年，因为上海市廉租房制度惠及的受益面比较大，在全国具有一定的示范意义，获国家建设部颁发的“中国人居环境示范奖”。至2005年末，享受廉租住房政策的家庭达到18074户。

（五）建设“四位一体”的住房保障体系（2006-2012）

2006年党的十六届六中全会提出共享改革模式，让更多的人包括低收入群体共享改革的成果。2007年8月国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件逐步改善。这是我国出台的第一个专门针对低收入群体的住房政策，在我国住房保障制度建设历程中同样具有里程碑意义。2007年12月上海市政府制定《上海市人民政府贯彻国务院关于解决低收入家庭住房困难若干实施意见》，提出进一步健全廉租住房制度，建立健全经济适用住房制度，改善来沪务工人员的居住条件以及完善相关配套政策等。2008年1月又出台《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012）》，提出至2012年廉租住房基本实现“应保尽保”，享受经济适用住房政策的家庭累计达到30万户。规划期内，累计筹集和建设廉租住房、经济适用住房约2000万平方米。2009年上海推出共有产权住房试点，将住房保障范围从低收入家庭扩大到中低收入家庭。2010年9月上海市政府发布《发展公共租赁住房的实施意见》，进一步扩大住房保障政策覆盖面，将非户籍人口也纳入了保障范围。至此，上海形成了“四位一体”的住房保障体系。2012年“四位一体”住房保障体系不断完善，全年新开工建设和筹措各类保障性住房16.7万套、1292万平方米、竣工9.75万套、687万平方米。

（六）建立市场配置和政府保障相结合的住房制度（2013年至今）

党的十八大报告提出要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，2013年习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调应坚持住房市场化改革方向，满足多层次住房需求，同时针对一部分群众因劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临的住房困难，政府必须“补好位”，为困难群众提供基本住房保障。2016年习近平总书记提出“房子是用来住的，不是用来炒的”的思想，并提出以建立购租并举的住房制度为主要方向。党的十九大报告再次提出坚持“房子是用来住的，不是用来炒”的定位，并提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。根据党的十八大以来的中央精神，上海在积极采取各种调控手段促进住房市场健康发展的同时，也不断完善住房保障制度。2014年3月修订《上海市居住房屋租赁管理办法》，加强住房租赁管理，规范租赁行为，促进住房租赁市场健康发展。2014年4月住建部《关于做好2014年住房保障工作的通知》提出，探索发展共有产权住房，确定北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石为共有产权住房试点城市。2014年5月出台《关于保障性住房房源管理的若干规定》，以进一步完善“四位一体”的住房保障体系，提高保障性住房使用效率，促进保障性住房供需平衡。2016年上海市政府公布《上海市共有产权保障住房管理办法》，规范共有产权保障住房管理。同年出台《关于进一步完善本市住房市场体系和保障体系促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》提出，加大住房用地供应力度、从严执行住房限购政策、推进廉租住房和公共租赁住房并轨运行、多渠道筹措人才公寓住房等。2017年7月上海发布《住房发展“十三五”规划》，明确了“十三五”时期住房发展的指导思想，即坚持房住不炒的定位，聚焦住房市场体系和保障体系，深化以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主，优化“四位一体”住房保障体系，完善购租并举住房体系，并提出未来住房发展的总体目标与具体目标。总体目标是实现住有所居，进一步完善住房市场和保障两大体系。具体目标是保证商品住房供应稳中有升，保障性住房确保供应，租赁住房供应大幅增加，培育发展住房租赁市场。2017年9月住建部《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》以制度创新为核心，在建设模式、产权划分、使用管理、产权转让等方面进行大胆探索，力争形成可复制、可推广的试点经验。

三、上海住房制度改革取得的成就与存在的问题

四十年的住房制度改革，在上海居民的居住条件、住房市场规模、促进地方经济增长以及增加地方财政收入等方面都发挥了重要作用。主要表现在以下几个方面：

首先，居民居住条件得到很大改善。改革开放前，上海人均住房面积全国最低，居住条件很差。经过四十年的住房制度改革，上海市民的居住条件已得到极大改善。1978年，市区人均居住面积为4.5平方米，目前已提高到人均18.1平方米。1978年上海居民住房成套率仅为30%左右，2017年底居民住宅成套率已达97.3%。

其次，基本建立了以市场配置住房资源为主的住房制度，住房市场规模不断扩大。经过四十年的住房制度改革，上海住房市场从无到有并不断完善，由原来的实物福利住房制度转变为社会主义市场经济的住房制度，市场在住房分配中起决定性的作用。2016年上海住宅用地出让93幅，出让面积406.7万平方米，占出让总面积约45%。虽然土地出让面积总量自2006年以来呈不断下降趋势，但住宅用地出让比重总体呈增加趋势，而工业仓储用地占出让面积的比重呈不断下降趋势（图1），反映了土地出让结构日趋合理以及上海市政府对住房问题的重视。住宅投资额从1978年的2.67亿元增加到2016年的1979.9亿元，占全社会固定资产投资总额的比重从9.6%提高到29.3%。2016年住房施工面积为17733.3万平方米，约为上世纪80年代初住房施工面积的4倍。住宅竣工面积从1978年的199.6万平方米增加到2016年的约1558万平方米。2016年住房销售面积2019.8万平方米，约为上世纪90年代住房销售面积的4倍，住宅销售额达5233.29亿元，约为上世纪90年代住宅销售额的40倍。上海城镇投资占GDP的比重在1978年约为1%，近十多年来一直稳定在约7%，根据SHTO值的分析，从理论上来说，上海的城镇住房投资已发展到中等发达国家水平。

再次，上海住房保障制度不断完善，中低收入家庭的居住条件也不断改善，上海“四位一体”、购租并举的住房保障体系不断健全，截至“十二五”期末，上海廉租住房历年累计受益家庭达11万户，共有产权保障住房累计签约购房约6.6万户，公共租赁住房累计供应8.77万套。利用公积金支持住房保障制度建设与完善，累计发放共有产权住房个人公积金贷款104亿元，支持购房家庭占共有产权住房签约户的58%。利用公积金结余资金贷款支持保障性住房项目15个。

图1 住宅及工业仓储用地占出让面积的比重

最后，通过住房市场化的改革，住房投资得到良性循环；通过住房增量房与存量房市场的发展，带动了土地一级市场的发展，从而增加了地方财政收入，促进了地方城市基础设施资金的良性循环。1978年上海财政收入仅为169.2亿元，2016年增加到6406.1亿元。改革开放前20多年，上海城市基础设施投资额共约60亿元，2017年约为1705亿元，大规模的基础设施建设投入使市民的居住环境不断得到改善。此外，通过住房制度改革促进了房地产业的发展，房地产业尤其是住宅产业具有基础产业、先导产业以及支柱产业的特点，其发展对于拉动地方经济增长也具有重要意义。1978年上海生产总值为272.8亿元，2016年达28178.7亿元。自确立社会主义市场经济体制以来，上海GDP在长达十多年的时间里呈两位数速度增长，这段时间也是所谓房地产业发展的黄金时期。上海人均生产总值从1978年的1445美元增加到2017年的近2万美元，逼近现代经济体标准。2017年人均可支配收入58988元，居全国第一。

当然上海在住房制度改革过程中也遇到诸多问题，甚至也曾经因这些问题导致社会上对住房制度改革产生质疑之声。反思改革、重视改革中的问题对继续深化住房制度改革无疑是非常必要的。这些问题主要表现在：

首先，房价上涨过快。1998年以来，随着住房实物福利分配制度的取消，上海住房价格也在不断上涨。2001年，上海住宅平均销售价格为3659元/平方米，2016年则增加到25910元/平方米。2003、2004、2007、2009、2013、2015年等几个年份房价上涨幅度尤其大，分别较上 年 上 涨23.5%、28%、15.2%、51.1%、16.7%与31%，这几年的房价涨幅均大大超过居民可支配收入以及GDP增速（图2）。从近十年的房价收入比指标来看，2009-2010年以及2015-2016年房价收入比相对较高，反映了这些年份房价水平较高（图3）。

图2 住宅平均价格涨幅

图3 上海房价收入比

其次，住宅市场波动比较大，呈大起大落态势。从上海房价涨幅走势图中可清楚地看到这一特点。房价的大起大落，不利于住房市场的健康发展，也不利于上海经济的稳定增长。从上海房价变化的实际情况来看，造成房价波动的主要原因包括住房的过度投机、金融危机以及宏观调控政策因素的影响等，除此之外，上海的旧区改造规模与速度也通过增加住房被动需求对住房市场产生影响。从图中可以看出，近十年以来，2002年、2006年、2008年分别形成了住宅拆迁规模的高峰，而其后一年即2003、2007以及2009年则恰恰分别是上海房价涨幅比较高的年份（图4）。

图4 上海住宅拆迁面积占住宅竣工面积的比重

图5 上海住宅拆迁与住宅竣工面积

此外，住宅拆迁面积与竣工面积多次出现背离情况（图5），一定程度上加剧了住房市场供不应求或供过于求态势，从而影响住房市场的稳定。

再次，住房租赁市场未完善。住房市场化改革以来，我们长期将住房市场化理解为住房自有化，追求的是“居者有其产”而非“住有所居”。公房出售以及新建商品房出售使我国住房自有率比较高，根据中国社科院的数据，2015年我国家庭住房自有率约95%，超过欧美发达国家水平，说明我国城市居民大多通过购房而非租房解决居住问题。住房买卖与住房租赁是两个不同的市场，房价是在住房买卖市场中决定的，而租金是在住房租赁市场中决定的，鼓励买房的政策将增加住房买卖市场的需求从而促进房价的上涨。从售与租在解决居住问题上存在替代关系来看，房价的提高将造成许多买不起住房的家庭转而租房，从而减少住房买卖市场需求，抑制房价的进一步上涨。但上海住房市场上不存在“租买选择机制”，即住房资产市场与住房服务市场之间不存在关联性。

最后，上海住房保障制度建设中也存在许多难题。上海人口导入多，保障住房建设压力大。截至2017年底，上海外来常住人口为972.69万人，已占到常住人口2418.33万人的约40%。与此相对应的是，上海的土地供应极为紧张，2016年，城区土地面积6340.5平方公里，每平方公里3816人，是全国人口密度最大的城市。人均仅200多平方米土地面积用于工作、生活、学习等。相对于其他城市，上海市的保障住房建设压力很大。住房保障融资困难大，由于土地成本、建筑成本及相关市政公建配套成本不断提高，保障住房建设需要相当多的资金支持，目前上海的保障住房融资渠道主要包括政府地方债、保险资金、社保资金、公积金沉淀资金以及企业共建等。由于保障房领域利润空间较小，无法吸引到大量资金，虽然政策曾多次强调要引导社会资本进入保障房建设领域，但是房地产企业参与的积极性并不高。

四、未来上海住房制度改革方向

未来上海住房制度改革方向：一是要根据上海实际情况，设计符合上海市情的住房制度。上海是中国目前经济最发达的城市，对外来人口有比较大的吸引力。上海外来常住人口从2000年的299万人增加到2016年的980万人，年均增长40万人左右。人口的增加导致对住房的需求增加，但上海的土地面积较小，在四个直辖市中，上海土地面积低于北京与重庆，仅占全国土地面积的0.1%，而市中心土地面积仅占全市土地面积的4.6%。根据《上海市城市总体规划（2017—2035年）》，到2035年建设用地总规模不超过3200平方公里，而目前上海建设用地规模已接近这一水平，未来建设用地可以增加的空间很小。再加上上海本身耕地资源少，根据《上海市第三次农业普查主要数据公报》，上海耕地面积仅为19.08万公顷，建设用地的后备资源非常少。因此，从长期来看，上海的住房供应无法满足市民不断增加的住房需求。虽然目前上海城市规划中提出要控制人口总量，但上海老龄化程度比较高，2016年上海户籍60岁以上老年人口已占全市户籍人口的32%。而外来人口以中青年为主，一定程度上可以缓解人口老龄化压力，从增加上海未来城市活力的角度看，引进年轻的外来人口是一个有益的措施。二是从上海城市定位来看，根据上海城市规划，未来上海将建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。所谓全球城市，“往往是跨国公司和国际机构集中地、世界主要的金融中心和贸易中心、区域级的交通信息枢纽、国际文化的交流中心、具有独特人文精神的城市”。因此上海不仅是中国的上海，更是世界的上海，随着上海市场交易网络的不断扩大，地理上的集中将促进城市地价以及房价的上涨。这便是世界许多国际性大都市房价高的原因。

因此根据上海城市定位以及上海人口与土地资源状况，未来上海住房制度应该围绕住房租赁着重在以下几个方面进行改革：

（一）建设发达的住房租赁市场

党的十九大报告提出要建立租购并举的住房市场，较以往突出了住房租赁的重要性。住房租赁市场的建设对于人口流入多、住房需求大的上海而言具有更重要的意义。许多国际性大都市租房比例都比较高。以德国为例，首都柏林的住房租赁比例达90%，汉堡为80%。德国大城市租赁比例之所以高主要有以下几个原因：一是租赁房源多，房租比较便宜。德国租赁房源多元化，大部分来自私人出租，约占77%，政府及非营利组织出租占12%，私人机构出租占10%左右。租金透明，网上可查租金是否合理、公平，如果房租偏高，维护承租人利益的第三方机构承租者协会将介入。此外，德国政府也对租金实行管制，控制租金的上涨，一般三年内租金上涨不能超过20%。二是因为购房贷款条件比较苛刻，许多购房人难以满足，一定程度上抑制了购房需求。三是因为德国的房产税也对购房人不利，买房居住的成本比较高。四是因为房价比较高，越来越多的年轻人无法依靠自己的经济实力实现购房。租房也并非德国人偏好，同样为无奈之举。但德国人尤其是年轻人面对高房价并未表现出焦虑，因为房屋租金相比其他地方比较便宜，租房同样可解决居住问题。如汉堡房价比伦敦要高，但租金却比英国便宜。五是因为德国房价比较稳定，2000年以来的十年间，英国房价几乎涨了一倍，但德国房价仅上涨了2%-3%。房价的快速上涨将产生房价上涨的预期，导致住房投资或投机性需求增加，因此在较长时期里保持房价的稳定可抑制住房投资或投机性需求。

从德国大城市住房租赁特点来看，其发达的住房租赁市场与较高的租赁比例是多个因素共同作用的结果，即依靠增加租赁房源、控制租金、房产税改革、培育维护承租人利益的第三方机构以及控制房价上涨等多个方面实现的。在增加市场租赁房源方面，政府可优先供地给建造出租房的开发商以及采取优惠政策吸引机构投资人投资私人租赁部门。此外，从扩大住房租赁需求角度，可考虑将产权房的某些特征赋予租赁房，如较长的租期、居住安全保证以及允许对住房进行改造等，从而改变居民对于住房租赁的观念。

（二）建设更加完善的以租赁为主的住房保障制度

住房保障应保持动态平衡，根据一个国家的经济发展水平、政府的财政承受能力、居民的可支配收入以及消费结构等状况变化而变化。从上海经济现状以及资源情况来看，住房保障水平过高和保障范围过大都不太现实，应当如大多数国家一样主要以城市低收入家庭为住房保障对象，在住房保障形式上应以租赁房为主。在增加租赁型保障房房源方面，除了由政府提供部分保障房源外，可借鉴欧洲国家经验，培育非营利机构主体。此外可通过规划手段保证保障房供应，如美国通过放宽规划条件强制或鼓励开发商将部分所开发的住房出租给低收入群体，英国则要求房产开发必须获得规划许可，而获得规划许可的前提是开发商须承担对当地社区的义务，如提供一定比例的保障性住房，以市场价的70%-85%出售给社会租赁机构。另外可通过提供补贴的方式促进保障房的供应，补贴分为供给补贴与需求补贴两种方式，供给补贴即政府对私营租赁部门提供税收或利率补贴，鼓励其向低收入家庭提供低成本保障性住房。从国外经验看，第二次世界大战后因住房短缺，西方国家政府大多采取供给补贴的方式。目前上海也存在保障房供应不足的问题，可从通过供给补贴的方式增加保障房供应。但供给补贴会加重政府的财政负担，保障房集中建设也导致城市贫困人口的集中居住，并对住房市场产生比较大的影响。因此，在保障房供求趋于平衡时，西方许多国家转为采取以需求补贴为主的做法，即采取住房津贴、房租补贴等方式。根据国外通行的做法，上海也可根据保障房供求的态势，灵活运用两种补贴方式，实现供给补贴与需求补贴方式的优势互补。另外，可借鉴国外在保障房退出机制上的所谓梯度租金设计，上海也规定了保障房的准入门槛，被保障者在收入提高以及住房不困难的情况下被要求退出，以保障低收入居住困难家庭的住房需求，也保证居住公平。但这种做法使集中建设的保障房项目容易产生贫困聚集的问题，而采取梯度租金的做法，即随着低收入家庭收入提高，并不要求他们退出，而是要求他们支付更高租金，可避免贫困聚集的问题。

（三）促进金融对住房市场与住房保障的支持

住房制度改革以来，住房金融对于促进住房市场的发展发挥了积极作用。2017年中央经济工作会议提出促进形成金融和房地产的良性循环，在防范泡沫风险、支持租赁市场以及创新金融产品等方面促进住房市场与住房保障的健康发展。针对上海住房投机性比较强以及未来要大力促进住房租赁市场的目的，可借鉴发达国家的经验：一是采取差别化政策，抑制投机性购房需求，对刚需及改善性需求予以支持。适当提高购房贷款门槛，抑制购房需求，相应促进租房需求。二是促进房地产投资信托基金REITs市场的发展。我国从2004年已开始涉及REITs理念，目前加快了试点的步伐。2018年4月25，证监会和住建部发布《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》，支持住房租赁企业发行权益类资产证券化产品，试点发行房地产投资信托基金。REITs的特点主要表现在具有很强的流动性、可吸收众多中小投资人的资金、可实现专业化管理以及可实现多元化组合投资等方面。对于住房租赁而言，REITs可在筹集用于发展住房租赁市场所需要的资金、通过专业化运营管理规范住房租赁市场、培育专业租赁机构、提供优质的租赁住房等方面发挥积极的作用。此外，REITs可为保障房的建设提供融资，一定程度上解决上海住房保障建设资金不足的问题。

(四)农村住房市场化

2017年上海被列入第一批利用集体建设用地建设租赁住房的试点城市。建设租赁房的试点方案明确须利用集体建设用地的存量土地，一般在租赁住房需求比较大、集体经济组织有建设意愿以及有资金来源等地方开展试点，集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式参与。对上海而言，利用农村集体建设用地建设租赁住房，一方面可以增加上海集体经济组织成员的财产性收入，另一方面在增加上海租赁房源、满足外来人口住房的需求、抑制租金以及房价上涨等方面都具有重要的现实意义。

城乡统一的住房市场是市场经济的一个重要方面，目前我国农村的土地还未市场化，虽然农民拥有住房所有权，从法律上来说对住房拥有处分权，但由于房地一致原则，事实上农民的住房在市场上无法转让、无法抵押，即使在集体经济组织内部，碍于情面也很难实现抵押权。现在集体建设用地入市试点既是对住房现实问题的解决，也是未来农民住房市场化的第一步。未来农民可以购买或租赁城镇居民的住房，城镇居民也可购买或租赁农民的住房，整个社会的住房资源都可以得到优化配置。当然，农村住房市场化改革不可能一蹴而就，前提是农村社会保障制度的完善以及住房价格在较长时期内保持比较稳定的状态。