完善《监察法》文本的五点建议

文/林泰 黄鑫平

（作者林泰为重庆工商大学教授）

《监察法》自2018年3月公布实施后，对国家监察体制改革起到了重要的指导作用。从目前实践发展情况来看，作为一项基本上无先例可循的重大改革，《监察法》宜粗不宜细的原则有利于制度在实践中运行的灵活性和调适性，但也留下了进一步改革的空间。

赋予国家监委监察法规制定权

在我国宪制架构下，原有的中央国家机关都有广义的立法权，国务院可以制定行政法规，最高人民法院与最高人民检察院可以出台司法解释。国家监委作为新设立的中央国家机关，拥有监察法规的制定权是中国特色社会主义制度设计的应有之义。

从实效角度看，在监察制度确立初期，《监察法》采用“宜粗不宜细”立法方式，全篇仅六十九条，在满足给予监察体制改革必要试错空间的前提下规定了基本的监察法律框架。但是伴随监察制度在实践中演进，单纯一部《监察法》将难以支撑起我国反腐败战略的实施。可行的办法是增加监察机关制定监察法规的职权，明确监察机关有权根据监察实践需求，在《监察法》规定的基本框架内，填充完善《监察法》提供的法律框架。总之，明确国家监察委员会的监察法规制定权可以实现将一切监察活动纳入法治化轨道的目标。

目前国家监察委员会已经下发了《公职人员政务处分暂行规定》《国家监察委员会管辖规定（试行）》《国家监察委员会特约监察员工作办法》等事实上对《监察法》的实施做出具体化规定的文件。建议在《立法法》第三章“行政法规”后面增加一章“监察法规”，赋予国家监察委员会监察法规制定权，并规定其权限范围。

明确人大代表监督和被监察双重角色

明确人大代表监督和被监察双重角色，重点在于厘清人大代表被监察问题。一方面，《监察法》规定，各级监委应接受本级人民代表大会及其常委会的监督。另一方面，《监察法》对监察机关是否有权监察人大代表未给出明确规定。依据相关解释，《监察法》中属于监察范围的“其他依法履行公职的人员”，包括人大代表、政协委员、党代会代表、人民陪审员、人民监督员、仲裁员等，其他在国家机关、国有公司、企业、事业单位、群团组织中依法从事领导、组织、管理、监督等公务活动的人员。该规定把人大代表身份定位为“其他依法履行公职的人员”，将其纳入监管范围。

将人大代表纳入监察范围，有利于实现“国家监察全面覆盖”目标，但仍需尽快细化对人大代表进行监察的权限范围，及如何与人大代表的特别人身保障程序进行衔接等规定。

扩大教科文卫体单位中的监察对象

《监察法》第十五条将公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中受到监察的范围限定为“从事管理的人员”，此表述可能面临界定不明的问题。即便“从事管理”界定可以明确，事实上，“非管理人员”在很多情况下同样占用及支配了公共资源，同样存在违反职务廉洁性的行为，如中小学教师、医生索取收送红包等，其行为后果严重性、社会危害性同样不可小视。

以教育、科研单位中的高等学校以及科研机构为例，目前监管主要集中在领导管理岗位人员，但高校、科研机构普通研究人员通常也掌握了相当的经费、资源的支配权，却缺乏有效的监督。就实际情况而言，高校、科研机构普通研究人员贪腐入刑也不乏其例，如“中科院研究员段某以各种差旅费、劳务费、租车费及复印装订费等名义套取科研经费130万元而被法院以贪污罪判处13年有期徒刑”等。还有在职人员将应该投入科研工作的经费用作其他用途，比如旅游、个人奖励或者津贴发放等。因此将高校、科研机构研究人员也纳入监察范围是防范国家资源浪费的必然要求。

笔者认为，目前将高校、科研机构研究人员纳入监察对象具有必要性和紧迫性，未来应当对这片监管盲区予以重视。建议将上述条文改为“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员以及其他按照权限管理公共财物的人员”。

对廉政教育予以更大的重视

综观整部《监察法》，其绝大多数规定属于反腐败事后控制，对反腐败事前控制即廉政教育问题，《监察法》第六条及第十一条有体现，且第十一条“对公职人员开展廉政教育”将教育对象局限于公职人员。

廉政教育对象局限于公职人员还不够，我国香港地区廉政教育及腐败预防方面的成功得到国际社会的普遍认可，廉政公署作为独立执法机构，以肃贪倡廉为目标，采取防治、教育及调查三管齐下的反腐败模式，社区关系处主要负责廉洁教育。从反腐败战略看，在教育方面，廉政公署每年都会制作宣传片和教材，宣传反腐意识，培养市民的腐败零容忍态度。从香港的反腐败教育经验中可以总结出三点，一是重视廉政教育，二是专门机构负责，三是面向市民广泛群体，尤其是培养青少年的廉洁意识。通过对廉政教育宣传范围的全覆盖，成功获得了广大市民对反腐败工作的支持，取得“事半功倍”的效果。

《监察法》可在总则一章单独新设关于廉政教育法条以确立廉政教育及腐败预防问题的重要性，在“监察机关及其职责”一章明确监委宣传部（事实上面向公务人员的廉洁教育工作监改后即由该部门承担）或相关部门负责廉政教育，并扩大其对象范围，而不是仅局限公职人员。

原行政监察职能要有效衔接

随着《监察法》出台，《行政监察法》同时废止。但监委的监察性质同之前《行政监察法》所规定的行政监察性质存在不完全契合性，行政监察职能分解去向值得关注。

根据相关规定，监委对行使公权力人员的监察应当是外部监督，且监委是以反腐败为目标。而行政监察中的执法监察、效能监察职能“不是单纯的监督，而是管理与监督的有机结合，体现在行政监察以过程管理与过程监督为手段，以行政组织的科学化和行政行为的合理合法为目的，具有日常性、全面性等特征，是保证行政机关高效依法运行的一种内部性质的监督。监委外部监督的性质及其“反腐败机关”的定位，导致其难以兼顾行政监察中的执法监察、效能监察职能，无法也不应投入过多精力到日常行政监察工作中。

建议在整合行政监察职能的过程中，通过将原行政监察机关所具有的执法监察和效能监察职能交给上级行政机关行使，同时建立监委和上级行政机关的协调衔接机制，既保证监委的“反腐败机关”定位的纯洁性，又发挥出行政机关内部监督的优势，使监委整合行政监察职能达到“1+1＞2”的效果。