南非祖马政府免费高等教育政策评析

丁瑞常 康云菲

摘要：南非前总统祖马于2015年任命黑尔调查委员会就南非提供免费高等教育和培训的可行性进行调研和建议。2017年，祖马收到调查委员会的最终报告，但拒绝了他们基于“谁受益谁付费”逻辑提出的改革方案，决定从2018年起向所有贫困和工薪阶层的南非青年提供免费高等教育。为执行该政策，南非决定加重税负，并缩减其他公共支出，其大局观和可持续性均令人质疑。而且，在南非这种高等教育参与率整体偏低且存在明显种族差异和阶级分化的国家实行免费政策看似是穷人的福音，实质上是让他们为富人的教育买单。

关键词：南非;免费高等教育;黑尔调查委员会;学生抗议;民粹主义

2017年12月16日，时任南非总统雅各布·祖马（JacobZuma）宣布，其政府将从2018年起向所有贫困和工薪阶层的南非青年提供免费高等教育，预计超过90%的南非家庭将得到补贴而非贷款形式的全额学习开支资助。[1]在当前这样一个世界各国普遍实行高等教育大众化与成本分担制度并行的时代，祖马政府这一倒行逆施的高等教育财政改革政策一经发布便备受质疑。国内外各界对于该政策的代价、后果与可持续性存在诸多争议。

一、政策出台背景

长期的种族隔离和内部殖民给1994年的新南非留下了一个欧洲文明与非洲传统共存，一流的精英教育与落后、欠发达的大众教育并行的现实。[2]在这一历史背景下，南非自1994年建立以曼德拉为首的民族联合政府，宣布废除种族隔离制度以来，在教育领域为长期以来遭受严重歧视和不公待遇的弱势群体建立了一系列倾斜性政策，以期实现教育平权。其中就包括扩大教育规模，并通过加大政府财政投入和建立面向贫困学生的奖、助、贷制度，缓解经济因素对于传统弱势群体在享受宪法赋予的平等受教育权时造成的阻碍作用。

就高等教育领域而言，在1995-2000年间，南非年均高等教育入学人数为59万人①;2011-2016年间，这一数据上升到97万②。更重要的是，黑人学生的入学机会大幅增加。2016年入学的黑人学生达70万，占同年总入学人数的71.8%。[3]南非高等教育委员会（CouncilonHigherEducation）认为“这必须算作后种族隔离时代最明显的成就之一”[4]。在1995-2000年间，南非政府年均为高等教育拨款③57亿兰特④;2011-2016年间，这一数据上升到235亿兰特⑤。除了增大对高等教育机构的资助，南非政府自2000年开始，还通过“国家学生经济资助计划”（NationalStudentFinancialAidScheme，NSFAS），向贫困家庭提供按收入比例还款型贷款（Income-contingentloan）和助学金，且投入资金总量与受资助学生人数连年增长。2000年资助了8.3万名大学生;2007年增长到11.4万名，且开始将职业技术教育与培训学院的学生也纳入资助范围，并于当年资助1.2万人;[5]2016年，22.6万大学生和25.6万职业技术教育与培训学院学生获得资助[6]。研究表明，该资助计划在提高南非弱势群体接受高等教育、改善高校不合理生源结构方面发挥了重要作用，且黑人学生是最大的受益群体。[7]以2014年为例，获得此资助的学生中有92%为黑人。[8]

经过20年的努力，南非高等教育在增加入学和促进平权方面取得了显著的成效，但也日益暴露出越来越多的问题。首先，全国整体的高等教育参与率依旧偏低。2016年南非公立高等教育的全国参与率仅18%。[9]根据《教育概览（2017年）：经合组织指标》（EducationataGlance2017：OECDIndicators）提供的数据，当前南非的高等教育入学率远低于经合组织国家平均水平，也远不及中国、俄罗斯和巴西（详见表1）⑥。其次，全國整体的按期毕业率偏低。2013年南非公立高等教育机构本科入学52.3万人[10]，而2016年仅毕业9.4万人[11]，按期毕业率不足18%⑦。最后，虽然黑人及其他有色人种的入学人数得到了大幅提高，但参与率和完成率依旧低于白人。2016年南非黑人的高等教育参与率只有16%，有色人种的高等教育参与率只有15%，而白人的高等教育参与率却有50%。[12]2014年南非高等教育的黑人学生毕业数量是白人学生的2.5倍，但毕业率却不足白人的四分之一。⑧

经济因素是造成这些问题的重要原因之一。扩招以及物价上涨不断加大高等院校的办学成本。从2006年到2015年，南非高等教育支出年均增长10.9%。[13]但是，与其他所有国家一样，南非高等教育的财政投入增长速度越来越追不上高等教育的发展规模增长速度。其结果就是高校的经费来源越来越依赖于学费，学费不断攀升。2006年，南非高校27%的收入来自学费，而2015年增长到34%。2008-2015年间，南非的高等教育学费年均增长8.8%，远高于同期年均6.2%的消费者物价指数增长率（详见图1）。[14]而且由于政府增大财政投入的目的主要是支持扩招，因此越是高水平的大学，财政拨款的增长率越是相对低，反之学费便上涨得更快。以南非名校开普敦大学（UniversityofCapeTown）为例，2006-2015年间的支出年均增长率为10.4%，但同时期的政府拨款年均增长率只有7.9%，学费收入的年均增长率则达到了13.0%（详见图2）。⑨

从成本分担的角度来看，对于具有准公共产品属性的高等教育收取一定费用既有利于促进公平，也是保证高等教育财政可持续性的重要举措，但前提是通过配套措施保证不会有学生因负担不起学费而放弃接受高等教育或中途辍学。应当看到，尽管南非政府建立了国家学生经济资助计划，且不断加大对于该计划的资助力度，但因高度依赖政府拨款、贷款回收率低等多方面原因，资金可持续性难以保证，且越来越满足不了学生的实际需求。[15]根据南非高等教育与培训部（DepartmentofHigherEducationandTraining）在2015年发布的一份报告：2013年有4.6万南非学生具有国家学生经济资助计划申请资格却没有获得资助，占比13.6%;2014年上升到5.4万，占比18.7%。如果从申请人数来看，这一缺口更大。因为还有大量学生按照当前资助标准是不具有申请资格的，但实际上他们的家庭经济状况同样难以负担高昂的学习成本。这类群体后来被称作“缺失的中间群体”（missingmiddle，下文简称“中间群体”）。而且，大量学生虽获得了资助但只能覆盖部分学习开支。[16]在这种情况下，学费将成为大量贫困家庭子女进入以及完成高等教育的重要障碍。近年来越来越激烈的学费上涨潮则使得这一问题更加突出。

2015年，南非爆发了大学生抗议活动，以表示对于政府缓慢、不彻底的高等教育转型的不满。2015年9月，南非大学协会（UniversitiesSouthAfrica，USAf）、大学校长论坛（theforumforuniversityVice-Chancellors）和大学理事会主席论坛（theUniversityCouncilChairsForum，UCCF）给祖马总统写信，要求召开会议讨论大学危机。10月6日，祖马召开会议，高等教育和培训部部长布雷德·尼兹曼德（BladeNzimande）及其他各部部长和副部长，及南非大学协会和大学理事会代表与会，讨论了学生经济资助、大学校园政治化和高等教育转型等问题，重点关注了各种新的学生运动，并建立了一个总统专题小组，旨在研究在2016学年开始时采取措施减轻学生可能发生的抗议活动。然而就在同日，威特沃特斯兰大学（UniversityoftheWitwatersrand）发生了名为“威特沃特斯兰大学必须降学费”（WitsFeesMustFall）的抗议行动，约5000人参与其中。[17]

2015年10月14日，威特沃特斯兰大学宣布来年学费将上涨10.5%。[18]一场抵制学费上涨的学生运动迅速爆发，并从威特沃特斯兰大学蔓延至开普敦大学、斯泰伦博斯大学（StellenboschUniversity）、罗德斯大学（Rhodesuniversity），直到最后席卷全国。[19]尼兹曼德随即召集南非大学协会执行委员会、大学理事会主席论坛、南非学生会（SouthAfricanUnionofStudents，SAUS）、工会进行座谈，最后协定学费上涨不超过6%。然而，学生们立即拒绝了这一提议，且抗议活动进一步激化，要求所有大学完全不准上涨学费。10月21日，借祖马总统和尼兹曼德部长出席国民议会会议之机，来自开普敦大学和开普半岛科技大学（CapePeninsulaUniversityofTechnology）的5000名学生在开普敦议会区游行，呼吁“费用必须下降”，而且要求实行免费高等教育。[20]

2015年10月23日，祖马召集学生、大学领导以及他的一些内阁成员和政府高级官员举行会议。南非大学协会主席亚当·哈比卜（AdamHabib）在会上表示，南非大学协会和大学理事会主席论坛在会前已进行会晤，并提出了一个提案供讨论。一是应该就2016学年不上涨学费达成一致，以为处理长期问题留出时间;二是总统应考虑成立总统委员会，对有效资助高等教育作出整体性研究。学生们接受了这一提案，尼兹曼德也表示同意。[21]2016年1月14日，祖马成立高等教育和培训调查委员会（CommissionofEnquiryintoHigherEducationandTraining，以下简称“黑尔调查委员会”），并任命乔纳森·阿瑟·黑尔（JonathanArthurHeher）法官担任主席，就南非提供免费高等教育和培训的可行性进行调研和建议。2017年8月30日，祖马收到委员会的最终报告《高等教育与培训调查委员会呈递南非共和国总统报告》（ReportoftheCommissionofEnquiryintoHigherEducationandTrainingtothePresidentoftheRepublicofSouthAfrica，以下简称《报告》）。[22]南非新一轮高等教育学费改革就此拉開帷幕。

二、黑尔调查委员会的建议

黑尔调查委员会向祖马提交的《报告》长达748页（正文561页），对南非当前所有与高等教育财政有关的法律法规、政策、调研报告进行了系统梳理，广泛调研了学生、大学、政府三方利益攸关者在相关问题上的各自立场与诉求，并以此为基础向总统提出了16条建议。其中，就南非提供免费高等教育和培训的可行性这一核心问题，笔者认为黑尔调查委员会的观点可以概括为两个基本立场、三个基本原则和四个基本方向。

（一）基本立场

《报告》在建议部分开篇就明确表示“全民免费教育是可行的”[23]。然而，细读《报告》会发现，黑尔调查委员会实际上从头至尾都认为全民免费教育是不可行的。这看似矛盾，其实只不过是“此免费非彼免费”而已。《报告》的第四部分以“高等教育与培训背景下的‘免费”为题，明确了黑尔调查委员会就“免费”问题的两个基本立场。

第一，在评估免费高等教育和培训系统的成本和可行性时，应考虑的学习费用不仅仅是学费，而是全部学习开支。《报告》指出：“委员会收集到的证据近乎一致表明，尽管学费占了高等教育或培训费用的很大一部分，但除非也考虑到全部学习开支的其他要素，否则学费本身几乎没有多大实际意义。”[24]所谓的“其他要素”即指因参与学习活动而带来的学费以外的开支，如食宿、交通、医疗保健，以及购买书籍、计算机、互联网服务和学习所需的其他工具、设备等。因此，《报告》除了重点关注学费问题，还就如何低成本地为学生提供食宿、交通、图书馆资源等问题进行了调研和建议。

第二，“免费”并不意味着学生及其家庭完全不需要分担教育成本，而是指在入学和求学期间可申请“赊账”。《报告》明确表态，黑尔调查委员会并不是把“免费”一词视作“学生在学习期间及毕业之后任何时间都完全不需要缴纳学费”。“关于这一主题的许多报告、文章和世界趋势，以及呈现在黑尔调查委员会面前的各种不同观点都明显表征，南非高等教育（大学、学院和私立机构）真正需要的是保证所有在学术方面合格的人都能够接受教育，而无论他们是否能够在入学或者求学期间支付得起这些机构所需的学费。这并非要免除享受过免费高等教育福利的学生在今后有能力时补交全部或部分学费的义务。”[25]由此可见，黑尔调查委员会所谓的全民免费教育可行，是指学生可在毕业后，等有一定经济能力再补交学费。

（二）基本原则

即便是这种“打了折扣”的免费，黑尔调查委员会认为南非政府也只有坚持一些基本原则才能实现。

第一，要有大局观。黑尔调查委员会在《报告》中提出的第一条建议就是“任何财政决策都必须考虑到整个教育部门”[26]。黑尔调查委员会强调，学前教育和基础教育也很重要，也都需要政府的资金支持。即便是学校后教育与培训，政府也应兼顾社区教育与培训、职业技术教育与培训学院和大学教育。政府不能因为抗议活动集中在大学就将资金向此转移。如果再从整个国家的发展大局来看，政府需要供资的公共产品、准公共产品不只有教育，还有社会服务、医疗保障、住房等诸多方面。因此，政府在进行任何财政决策时，都必须权衡教育与其他基本服务之间的竞争性需求。南非国家财政部和（前）财政部长以及统计总干事也曾明确提出，不能孤立地考虑高等教育供资问题。

第二，要考虑可持续性。祖马在任命黑尔调查委员会时，曾提出了黑尔调查委员会在调研提供免费高等教育与培训的可行性时必须考虑的三点依据，其一就是可持续性。这也是黑尔调查委员会在整个《报告》中反复强调的一条基本原则。他们认为，南非此前许多政策的突出弊端之一就是不具有可持续性。比如《报告》指出，以南非当前的经济情况来看，根本无法为不断扩大规模的高等教育提供充足而可持续的经费保障，过去20年的持续扩招已经导致人均一揽子拨款出现下滑，这是不可持续的，因为这样下去许多高等教育机构将无法正常运作。因此，黑尔调查委员会建议南非政府在确保资金到位以前，短期内应控制入学人数和延迟建立新的高等教育机构，并且在扩大高等教育规模之前应优先解决的是辍学率和生产能力（throughput）问题。[27]

第三，要由“狭隘平权”转向“广义平权”。与许多国家一样，南非的平权运动也是自发动之日起就遭到了来自不同方面的质疑与反对，主要原因就是矫枉过正，出现反向歧视。比如有学者的研究就发现，南非为了增加高等教育中黑人学生的比重，改变历史遗留的不合理生源结构，国家学生经济资助计划在贷款的发放和分配结构上具有很强的黑人优先倾向，导致出现家境富裕的黑人学生获得了资助，而经济条件贫困的白人学生却较难获得贷款。[28]简言之，有些黑人接受优惠待遇只是因为他们是黑人。除了白人充满怨念，印度裔人和有色人种也认为自己是平权行动的受害者。[29]黑尔调查委员会很明显意识到了这些问题，因此《报告》极力主张在下一步的入学、财政政策制定中，一方面要关注在过去的平权政策中遭到“误伤”的群体，尤其是前文提到的中间群体，另一方面要将福利政策推向更宽的范围，以实现“广义平权”。

（三）基本方向

笔者认为，《报告》为南非未来的高等教育学费政策主要指出了如下四个基本改革方向。

第一，免除所有职业技术教育与培训学生的学费，由高等教育与培训部全额供资⑩，并且对于有需要的学生还要提供学费以外的其他学习开支补贴，即便不能提供无需偿还的助学金也得提供按收入比例还款型贷款。[30]需要指出的是，黑尔调查委员会的调研结果显示，职业技术教育与培训机构一致认为，如果政府要求扩招就一定要增加相应份额的拨款，但关于是否要实行全民免费教育并未达成一致意见。确切来讲，大多数机构持反对态度，而主张根据学生家庭经济状况分类制定学费政策。例如福尔斯学院（FalseBayCollege）建议将学生分为三类：家庭年收入低于15.5万兰特的贫困生、在15.5万兰特到30万兰特之间的中间群体和高于30万兰特的较富裕学生。贫困生应有资格获得覆盖学费、培训材料、交通、住宿和4千兰特餐补的全额助学补贴;中间群体应有资格获得覆盖学费和培训材料的部分助学金及其他学习开支贷款;较富裕学生则只能申请学费贷款，且前提是其家庭年收入低于50万兰特。[31]

《报告》之所以提出了相反的建议，是因为“人们普遍认为，一个国家要想得到最好的发展，其人力资源就应呈现一种金字塔结构，塔底是通过职业技术教育与培训学院学习或学徒培训掌握了技术或职业技能的人，而塔顶是那些通过学位或大学教育掌握了理论技能的人”。然而在南非，大多数人仍将职业技术教育与培训学院视作低大学一等，使得拥有职业技能的人少于具有更多理论技能的人，“人力资源金字塔”呈现倒置结构。[32]因此，黑尔调查委员会建议南非政府通过经济激励，吸引更多的学生选择职业技术教育与培训，从而将颠倒的金字塔反转过来。[33]也是出于这样的考虑，虽然黑尔调查委员会鉴于财政可持续性原则建议南非暂缓高等教育扩招，但认为职业技术教育与培训应扩增三倍。[34]

第二，大学教育应收取学费，但要向所有学生提供按收入比例还款型貸款，包括研究生和私立学校学生。从黑尔调查委员会的调查结果来看，相比职业技术教育与培训学院，大学在财政和学费政策方面的立场要一致得多。一方面，所有大学都认为是办学成本的攀升加之生均政府拨款的下滑造成了学费上涨，且给大学造成了很大的财政压力。另一方面，各大学普遍以高等教育兼具公共性与私人性和保证大学的财政可持续性为由，不赞同南非实行全民免费大学教育。与此同时，所有大学也都呼吁在收费的同时，要为贫困生提供经济支持，有的建议通过提供贷款，有的建议综合使用贷款和助学金，有的建议以毕业税的方式延迟收缴学费，有的建议进行差别学费定价，有的则建议对于贫困生可直接免收学费。[35]

黑尔调查委员会在《报告》的建议部分提出了类似的观点：虽然承认高等教育具有公共性，但也认识到其实质性的私人收益，尤其是在南非这种低大学入学率背景下，大学毕业生失业率很低，个人回报更是显著，因此建议继续采用成本分担模式。黑尔调查委员会强调，学生的学费应根据高等教育委员会的建议进行管理，既要确保学费是公平的和负担得起的，也要确保大学能够获得进行高质量教学所需的资金。而与各大学的意见略有不同的是，黑尔调查委员会建议面向所有大学生提供按收入比例还款型贷款，但以政府担保的商业银行贷款取代国家学生经济资助计划。另外，《报告》建议全面取消大学申请和注册费。另一方面，黑尔调查委员会认为，政府除了为学生个人提供资助，还应为大学至少提供相当于1%国内生产总值的财政补贴，而且要将资金引向历史上的弱势院校，以使其能够发展到与历史上的白人院校相同的水平，但不能以牺牲最顶尖院校为代价。[36]

第三，改革国家学生经济资助计划。国家学生经济资助计划是南非政府当前为学生个人提供资助的最主要方式。对于职业技术教育与培训学院的学生而言，该计划提供的是不需要偿还的助学金。对大学生而言，尽管该计划提供的是贷款，但同样暗含多重福利：（1）受资助学生如果通过了第一年和第二年的学习，40%的贷款将转换为不需要偿还的助学金;（2）通过最后一年的学习，则最后一学年的贷款全部转换为助学金;（3）在学期间及毕业后或辍学后一年内不计息;（4）计息期按回购利率（RepoRate）B11的80%计息，即暗含利息补贴。[37]在调研中，高校以及国家学生经济资助计划主管部门都表示，尽管该资助计划当前遇到很多问题，但不应忘记它在扩大高等教育入学和改变高等教育生源结构方面的成就，更不应完全弃用，而应该认真考虑如何对其作出改革，以使之更加高效、更具可持续性、更加用户友好、更加公平。[38]

其一，如前所述，黑尔调查委员会建议由国家学生经济资助计划为所有职业技术教育与培训学院学生提供覆盖全部学习开支的助学金，改由商业银行为所有大学生提供按收入比例还款型贷款，并建议将私立高等教育机构的学生纳入放贷范围。《报告》指出，私立高等教育机构的学生也是拥有完全宪法权利的公民和居民，进入这些机构学习既有助于增加入学，也有助于促进国家经济增长，所以在申请按收入比例还款型贷款时应受到公平对待。[39]其二，由于许多人批评国家学生经济资助计划设置的贷款上限远低于学生实际的学习开支，黑尔调查委员会还特别强调今后的放贷上限应能覆盖全部学习开支，但具体放贷额度根据借款者需求而定。[40]其三，黑尔调查委员会还提出对于个人回报偏低但具有较高公共效应的学位项目，政府可能需要考虑在贷款以外适当提供补贴，或对贷款规则作出调整，如保留“教师求贤助学金”（FundzaLushakaBursary）B12。[41]另外，黑尔调查委员会认为，至少在保障贷款系统具有可持续性之前，不能像过去国家学生经济资助计划那样允许将贷款转化为激励性助学金。而且为了提高资助效果，黑尔调查委员会建议加强对获得贷款学生的学术表现监测，对于达不到学术要求的学生，应暂停继续为其提供贷款。[42]

第四，多渠道筹措教育經费。不难发现，南非高等教育财政陷入了一种两难境地，一方面公共财政有限，单纯依赖不断增加政府拨款来填补高等教育不断增大的资金漏洞显然是不现实的，但另一方面，学生强烈抵制学费上涨，甚至要求免费，使高校资金缺口越来越大。因此，黑尔调查委员会在《报告》中提出的最后一条建议就是考虑从其他潜在渠道筹措经费。一是强烈建议政府考虑对立法进行必要的修改，以允许失业保险基金（UnemploymentInsuranceFund）的盈余资金转入国家财政部，并指定用于职业技术教育与培训学院的基础设施建设;二是建议将长期无人认领的养老金福利（金额超过420亿兰特）作为国家填平学生贷款坏账B13的备用资金，以提升贷款系统的稳定性，但须国家担保偿还;其三，支持大学更加齐心协力建立校友联系，并通过这些渠道筹集资金;其四，建议开发一个教育基金，鼓励企业、个人和国际援助机构向南非的高等教育捐资。[43]

三、南非政府的选择

2017年11月13日，祖马将《报告》公之于众，并于12月16日正式作出官方回复[44]，即正式宣告政府的改革方案（以下简称《方案》）。就学费问题而言，《方案》给出的政策可以概括为以下四点。

第一，从2018年开始，所有来自贫困、工薪阶层家庭的南非学生将获得政府全额补贴的免费职业技术教育和培训，并将在五年内逐步实施。补贴无需学生偿还，金额将覆盖学生的全部学习开支，即包括学费、规定的学习材料、食宿、交通。另外，政府还将投入资金以改善职业技术教育与培训学院的基础设施。

第二，在未来五年内将对大学的补贴从国内生产总值的0.68%增加到1%，并与可比经济体保持一致，以解决大学教育的总体资金不足问题。由于政府大幅增加了对大学的补贴，在2018学年，对于家庭年收入低于60万兰特的南非学生将不增加学费;新入学的贫困或工薪阶层南非家庭本科生可享受政府完全补贴的免费大学教育，补贴无需偿还，金额将覆盖学生的全部学习开支;对于已获得国家学生经济资助计划的学生，此后的贷款也将全部转为无需偿还的助学金。

第三，从2018年起，符合资格的南非失业者、社会补助金接受者、收入低于最低工资者、家政工作者、农业工作者、矿工、小商贩以及教师、护士、警察、市政工作人员、保安人员、垃圾工人等初级公务员的子女可通过政府提供的补贴免费进入公立大学和职业技术教育与培训学院学习，补贴覆盖全部学习开支。

第四，继续由国家学生经济资助计划负责管理和分配上述各类学生补贴。但鉴于南非贫富差距极大，加之生活和学习成本不断上升，自2018年起，将贫困或工薪阶层界定标准由家庭收入低于12.2万兰特[45]上调为35万兰特。而且，高等教育和培训部部长今后应定期与财政部部长协商修订该标准。

对于抵制学费上涨，甚至呼吁免费教育的抗议学生而言，《方案》要比《报告》显得“有诚意”得多，然而人们也不禁为南非政府如何为这份慷慨买单而表示怀疑和深深的担忧。另外，祖马于2018年2月14日宣告辞去南非总统职务[46]，为这项改革增添了更多的不确定性。但是就在祖马卸任一周后，南非财政部长马卢西·吉加巴（MalusiGigaba）在开普敦议会作2018年度预算演讲时，再次确认南非政府将推行祖马的免费高等教育政策，并表示在接下来的三年中，政府将为此额外拨款57亿兰特，南非政府在2018年将为实行免费高等教育政策投入124亿兰特，2019年203亿兰特，2020年243亿兰特。[47]吉加巴很自豪地表示这是南非政府朝着保证所有符合资格的南非人无论其阶级地位都有机会接受高等教育和培训这一终极目标迈出的重要一步，也是朝着打破贫困循环和应对青年失业迈出的重要一步。[48]

四、评价与展望

南非政府最后的政策选择与黑尔调查委员会的建议有着很明显的出入。总体而言，黑尔调查委员会的改革方案体现出明显的“谁受益谁付费”逻辑，并且从整个国家的经济发展需要出发，建议对全民实行政府完全补贴的免费职业技术教育与培训政策，以期扭转南非当前的人力资源金字塔倒置问题;对于具有更高个人回报的大学教育，则建议以政府担保的商业贷款替代政府直接的补贴，既缓解了政府财政压力，增大了高等教育财政可持续性，也为职业技术教育与培训腾出更多可使用的公共资源。应该来讲，黑尔调查委员会的《报告》比较符合国际大趋势，从长远来看也确实更具有可持续性，但对于南非20年来的高等教育转型改革最关切的平权问题的作用相对有限。如黑尔调查委员会自己承认的，黑人、贫困人口、中间群体在南非的职业技术教育与培训中的占比要明显大于大学教育，若只面向职业技术教育与培训学院学生提供无需偿还的政府补贴，而对于大学生只提供政府担保的商业贷款，难免会加剧这种不均衡倾向，其结果则是进一步加大阶级流动障碍。

相比之下，南非政府最后选择的方案则更具有平等主义意味：既没有将免费职业技术教育与培训教育政策推广至全民，也没有停止以助学金形式补贴大学教育。然而，尽管祖马政府的免费高等教育政策暂时平息了学生的抗议活动，稳定了政局，而且对社会弱势群体而言看起来似乎也确是利好政策，实际上却暗藏颇多问题与隐患。近年来多次参加过南非政府的高等教育财政政策咨询工作的约翰内斯堡大学经济学家肖恩·穆非德萨·穆勒（SeánMfundzaMuller）尖锐地批评道：“在许多方面，祖马的免费高等教育提案是最糟糕的民粹主义。它被视作一项可行的、没有负面影响的彻底进步政策予以兜售。但它实际上并没有为最贫困的南非人做太多。而且，它还可能对公共支出的稳定性和渐进性产生负面影响。”[49]

首先，正如吉加巴所言，“这一政策并非没有成本”[50]。自全球性金融危机以来，南非经济增长缓慢，税收大幅下降，面临巨大的财政压力。吉加巴在2018年预算演讲中明确指出，南非当前的财政收入缺口达482亿兰特。[51]现要实行免费高等教育政策，无疑是雪上加霜。为此，南非政府将在2018/19年主要通过提高增值税税率和低于通货膨胀率调整个人所得税税率等措施，额外征税36亿兰特;同时，未来三年从国家到地方削减政府支出850亿兰特，包括減少对国防、监禁、防空、贸易与工业等领域的投入，减少对有些公共部门的转移支付，削减学校基础设施建设、住区发展、省道维护等大型省级有条件拨款，以及推迟完成一些基础设施项目等。[52]黑尔调查委员会在《报告》中给总统的第一条忠告就是要有大局观，不能因为大学生抗议就将他处预算随意挪到此处。然而从南非政府现在的决定来看，很明显就是“会闹的孩子有奶喝”，并为此“拆东墙补西墙”，既没有大局观，可持续性也着实令人质疑。

其次，在南非这种高等教育参与率整体偏低且存在明显种族差异和阶级差异的国家实行免费政策实质上是“让穷人替富人交学费”，是在加剧不公平而非推进平权。高等教育免费并非真的免费，只不过是将原本由受教育者个人分担的那部分教育成本转嫁给了政府，归根结底是转嫁给了全体纳税人。在南非，很大一部分纳税人没有机会接受高等教育，而且在这部分群体中，中下阶层的占比要高于上层阶级。在这种情况下实行免费高等教育，政府税收的再分配作用便会调转方向，加剧而非减小社会不公平。并且，南非政府将为实行免费高等教育政策而增收绝大多数人都要缴纳的增值税，使得反向再分配作用更加严重。开普敦大学以及世界银行的一些经济学家最近完成的一项研究也表明，在南非，将公共财政投向高等教育尤其是大学教育，对于减少社会不平等的作用很小，因为只有小部分人能从中受益，而且他们还往往来自富裕家庭。[53]

此外，穆勒认为南非政府远远低估了祖马的免费高等教育政策将为政府带来的财政负担。按照他的观点，实行该政策意味着每年将需要投入400亿兰特，政府根本无法承担。[54]尽管最后吉加巴公布的政府预算远低于这一数据，但我们不得而知这究竟是穆勒高估了政策成本，还是南非政府并没有真正履行他的承诺，即并非所有符合这一政策规定的学生真的最终都享受了他所承诺的福利。而且正如《报告》中指出的，“根本问题是不考虑上升的贫困水平、失业、儿童早期发展以及其他社会挑战等更广泛的情况，而一味地往出问题的地方投入资金，是否足以改善系统的表现”。

目前南非官方对于祖马的免费高等教育政策的前景充满乐观精神，新任总统及其政府也并未表露出丝毫动摇祖马路线的迹象。但在笔者看来，这场具有浓厚民粹主义色彩的改革无异于“饮鸩止渴”。对于南非的弱势群体而言，这场改革究竟是福音还是陷阱，让我们拭目以待。

注释：

①根据以下文献中的相关数据计算而得：CloeteN，etl.TransformationinHigherEducation：GlobalPressureandLocalRealitiesinSouthAfrica[M].Lansdowne：JutaandCompanyLtd，2002：155。

②根据以下文献中的相关数据计算而得：CouncilonHigherEducation.VitalStats：PublicHigherEducation2016[R].Pretoria：CouncilonHigherEducation，2018：3。

③仅指拨付给高等教育机构的经费，而不包括对于学生个人的资助。

④根据以下文献中的相关数据计算而得：CouncilonHigherEducation.SouthAfricanHigherEducationintheFirstDecadeofDemocracy[M].Pretoria：CouncilonHigherEducation，2004：195。

⑤根据以下文献中的相关数据计算而得：DepartmentofHigherEducationandTraining.StatisticsonPost-SchoolEducationandTraininginSouthAfrica：2016[R].Pretoria：DepartmentofHigherEducationandTraining，2018：97。

⑥南非与中国、俄罗斯、印度、巴西均被人们视为成长前景看好的新兴市场国家，五国合称“金砖国家”，但因《教育概览（2017年）：经合组织指标》中缺失了印度的相关数据，文中和表1只列出了其他四国的数据。

⑦南非的本科一般为三年，2013年入学的本科生按期应于2016年毕业，而2016年毕业的学生却不止于2013年入学的学生。

⑧根据以下文献中的相关数据计算而得：EducationSeriesVolumeIII：EducationalEnrolmentandAchievement，2016[EB/OL].[2018-07-30].http：//www.statssa.gov.za/publications/Report%2092-01-03/Education_Series_iii.pdf。

⑨根据开普敦大学历年财务年报中的相关数据计算而得：Annualfinancialstatements[EB/OL].[2018-07-30].http：//www.uct.ac.za/main/about/finance/annual-statements。

⑩当前是高等教育与培训部分担80%的办学成本，剩余20%由学生学费供资。

B11回购利率是指一个国家的中央银行在资金短缺的情况下向商业银行提供贷款的比率。

B12南非政府专用于支持教师培养的一种助学金。学生获得多少年的助学金，就必须在获得教师资格之后在公立学校任教多少年。参考文献：TheFunzaLushakaBursary[EB/OL].[2018-07-14].http：//www.funzalushaka.doe.gov.za/。

B13如果学生毕业后的收入始终达不到还贷最低收入标准，其贷款将由国家代偿。

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（责任编辑 陈志萍）