行政伦理视域下：“放管服”改革中的行政责任构建刍议

张龙 张志明

摘 要：政府推行“放管服”改革，而改革实施的成效有赖于行政人员秉守行政伦理理念尽职尽责地落实行为，需要在行政行为中注重对行政人员的行政责任进行规范与整合。本文以“放管服”改革中行政伦理视域对行政责任体系逻辑，在行政伦理视角生成“放管服”行政的内部责任认同性内驱力和外部责任压力性规制力的机制，内化“放管服”改革中行政人员的行政责任以便更好地为“人民对美好生活需求”的服务。

关键词：“放管服”改革;行政伦理;行政责任

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）06 — 0068 — 03

2018年6月李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上指出：“进一步解放思想、转变观念，突出重点难点，推动放管服改革取得突破性进展;落实监管责任。”〔1〕行政伦理导向的理念对于履行“放管服”改革中的行政责任，不折不扣地加快打通“放管服”改革的“最后一公里”，提高服务群众质量，有重要的现实意义。

一、行政伦理产生的背景与内涵

20世纪70年代西方国家开始广泛探讨行政伦理，对行政伦理的理论基础、内涵、伦理范式、实践经验成果等方面进行研究。美国弗雷德里克森认为：“伦理是一个哲学、价值、道德准则的世界，而行政则属于决策和行动的世界。伦理是抽象的，而行政實践是具体的。”〔2〕这表明行政伦理是在具体的决策和行动实践中所坚持的伦理哲学、价值和道德行为准则活动。从20世纪90年代中期开始到21世纪新时代，我国学术界不断深究行政伦理的概念界定、学科性质、框架体系等问题，以及行政制度伦理、行政责任伦理、行政人格、行政伦理失范和行政伦理困境等问题，提高行政伦理学的理论研究深度。〔3〕进入新世纪后国内大致从行政主体、伦理学范式和多维度视角〔4〕界定行政伦理。有学者指出“西方行政伦理就是行政官员管理社会公共事务过程中行政道德观念和行政道德活动以及行政道德关系的总和”。〔5〕

二、“放管服”改革中的行政责任逻辑分析

责任是建构行政伦理的关键概念。〔6〕行政责任伦理“指行政活动主体对社会需求的积极回应及对自身行为后果的伦理担当;即政府组织和行政人员在回应社会需求的公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式的总和”。〔7〕行政伦理中行政责任可以从责任体系，规范引导政府行政人员向更深入、更高阶段的“放管服”改革发展。

在“放管服”改革的行政理念上构建责任体系首先“知责”、其次“行责”、最后“严责”。

首先，行政人员“知责”，知晓责任是明确方向。知晓“放管服”的责任，一是要明晓上级政府的责任规定。以责任为“引擎动力”推进“放管服”工作，强化行政人员责任意识。二是要明晓部门间任务责任。针对“放管服”任务锁定责任，上级、同级、下级部门间划定层级责任担当，建立同级部门间协同合作的机制。三是要明晓职位责任。领导带头担责守责，以身作则承担并细分“放管服”责任。

其次，行政人员“行责”，践行责任是过程，力行“放管服”责任，一是要“义务性行责”，行政人员应当履行义务性任务、坚守“义务性责任”。二是要“公平性行责”。“社会公平是公正地获得公共服务，它是实际运作中的平等主义—其基本原则就是每一个公民，都应得到且有权利得到政治系统的同等待遇。”〔8〕公共行政本身就包含了政策公平的责任感，公共政策要实现的是普惠的政策，而不是为单一某个人或某一小部分人的政策。“放管服”改革以服务于社会群众需求为出发点，为群众负责。于是政府组织有一个特殊的责任就是维护公平—即为政府雇员也为公众追求社会公平—因为它们代表着公众。〔9〕落实改革举措中既要注重按社会公平正义的价值良德来行事，又要灵活合理的将服务方式更便利于群众和企业需要。政府服务要以社会公平正义的原则，进一步完善“放管服”改革。

最后，行政人员“严责”，注重考核效果。对于“放管服”实施的责任结果，进行问责：一是要依法追责、严惩。有关检查人员按照要求、查核结果，对于工作上玩忽职守、故意叼难、服务意识差、工作进展不力等人员要依据责任规定问责严惩。二是要适度强化正常的心理问责。防止过度的惩罚将公职人员逼入非正常状态，整天生活在恐慌或麻痹之中，明哲保身、无所作为。〔10〕三是要公布问责惩处结果、纠偏改进工作。及时公布责任进展情况、让民众知情，接受人民群众的监督与问责;纠正工作偏差，重申严责力度，改进并实现任务。

三、放管服”改革遵循的行政责任内容

“放管服”改革的行政责任遵循的基本内容有：（1）“民主行政”责任。民主社会中官僚制行政以民主的方式规范行政，同时，在民主行政里政府积极回应群众诉求、与公众互动参与、履行责任。“放管服”改革重视民众参与表达需求愿望，放权地方、充分调动地方的积极性，落实民主责任;进而有“双随机、一公开”监管、“一枚公章管审批”等治理实效。（2）“道德的行政决策”责任。“道德的行政决策”用“倾向性利益”标准评判;决策倾向于民意的利益、大多数人的利益、保护弱势群体的利益、合法正当程序的他人利益、以及超越短期利益和部门与地方利益之决策，应是符合“道德的行政决策”;反之，有“不道德行政决策之隙”。这表明公共行政实践治理的公共责任价值取向。公共行政道德的决策所追求的是公共利益与公共治理相统一，也是深化“放管服”改革的实践治理的责任内涵。（3）“职业主义精神的公共行政”责任。美国弗雷德里克森对“职业主义的公共行政”特征解释是对公共和社会标准以外的职业化标准关注情况。这意味着行政管理人员在遵守法律条文和行政法规与规章标准后，寻求标准以外的公共行政管理职业主义精神准则。

四、行政伦理视域下构建“放管服”改革的行政责任机制

伦理则被界定为一种内部的、个人的省察—基于个人责任的观念;责任是从外部查核公共行政官员的一种过程。〔11〕“放管服”改革的行政责任一方面从内部责任起认同性内驱力，另一方面从外部责任起压力性规制力，两种责任相辅相成，以生成行政责任机制构建。

（一）内部责任。内部责任对行政人员个体道德品质和个人利益需求期望的因素。

1.行政个体道德品质。德性或道德品性特征这一引导我们道德行为的因素成为一种越来越重要的个人品质〔12〕。道德品质包括忠诚、廉洁、敬业奉献、责任的德性。行政人员在主观思维上认识到公共行政实践除了外部规制的事务要求及压力责任外，要从自我内心理解人生意义与工作意义—即自己通过对行政工作忠于职守、诚实履事尽责之念，为政清清白白、干干净净、两袖清风的廉洁之节，为民谋事尽心奉献、敬业执事之责，安民解忧难不惧困苦、敢担当、滚石上山的毅力之心，修为自己、戒勉自己、实现自我价值。此外，这些内心品质为公共行政自由裁量权的实践提供了认知性的思想认同。外部的法律、组织政策、上级监督范围、公众参与行政所有细节都是有限的，所以行政个体道德品质变得更有需要性。只有被内化的一系列个人道德品质才能够保证既与组织目标保持和谐，又能与民主社会中的公民义务保持一致。〔13〕“放管服”改革中行政人员恪守德性品质，提升行政伦理原则认同和与此相一致的伦理决策能力，培养行政人员的德性品质，使其按政策和德性品质原则处理事务，也是“放管服”行政人员“品质化”服务的必备点。

2.个人期望。时下，商品经济主流发展，人民美好需求期望增加，行政人员在为公为民谋利时，克制“私念、损公肥私”行为，但个人适当的利益期望应当重视并满足。行政人员“适利”的期望可以从两个期望营建：一是“保稳”期望。“保稳”就是行政人员基本的物质条件和安全需要的期望，适当提高公职人员对生活所需的必需品、营造人际工作环境和谐上的期望，增强其物质和精神的获得感，减少其基本的物质不安全感，安于踏实工作。物质期望是行政人员生存、安全的最基本的“适利”需求应当注重并兑现，以消减行政人员“不满意”之气。二是“激励期望”。“激励”主要是行政人员从组织及其他成员那获得的晋升、尊重、认可、成就感、参与性重视、责任性授权。“激励性期望”属于高级层次的需求，激励的内在驱动力根治于个人内心使行政人员对自己的价值观、需求和偏好的深刻意识，以及这些意识与他人之间的价值观、需求和偏好之间关系的深刻意识;“激励期望”寻求的是一种个人期望、与他人关系、组织需求之间三者有机统一下的个人身份认同感、尊重感、成就感。“放管服”改革中的行政人员“保稳期望”的实现可以稳其心以专工作职责，“激励期望”的实现可以激其志以服为民成就感。

（二）外部责任。从外部来看，规制行政人员责任可以包括行政组织制度、社会期望三种因素。

1.行政组织制度。该制度包括法律政策和工作职责、任务与治理机制安排、参与渠道与程序、问责惩处机制的正式权威性规定。组织制度对行政人员责任产生影响，通过明确的政策、责任规定来压实每一行政层级的纪律与责任，对工作任务执行、治理机制进行安排，并且做好组织有关成员或代表依法参与政策制定、治理的科学性与公意性上的主人翁责任感，重视执行结果问责机制。一个运转良好的行政制度能够激励行政个体选择符合道德性的责任行为。〔14〕行政组织以合法的制度清晰地界定行政权力边界及相应的责任范围，那么责任在行政人员内心责任伦理操守和外现责任伦理操作表现上变得权威性的必要了，也限制了个人“谋私利而滥用组织资源”的行为。并且许多不负责任人员将时间和精力耗在不同的对抗性部門之间的“窝里斗现象”，都可以通过合法的制度予以揭露并得到公开处理。〔15〕行政管理者与被服务者或被服务者代表进行互动与协商、做出有公信力的承诺，用良性的权威制度的外生压力强化行政主体的责任担当。

2.社会期望。社会期望是人们在不同的方面对于那些工作在政府中的人员所寄予的希望;社会对从公务员那里获得服务和产品的需求，标志着社会对道德行为的期待水平。〔16〕社会对“放管服”中行政责任伦理的期望表现于两个方面：一是社会对行政人员具有的“公众意识”期望。公众是委托人，行政人员是代理人;行政人员治理公共事务中主动关心并为公众利益服务、积极地让公众参与献言献策，同时行政管理者具有代表公众心声解决民之所需、民之所望，又与公众互动，激发公众参与“放管服”改革热情的行政意识。二是社会对行政人员安排“公众参与机会”期望。在“放管服”行政制度的规范下行政人员系统地让公众或代表参与表达愿望之机，重视公众意愿与决策间的一致性，以使“放管服”政策的开始端与民意交流、公众对政策执行的满意度与否作为治理标尺，终使政策输出为民意需求所服务。公众参与保证了政府是人民的政府这一原则，也是行政人员的一个实施过程。〔17〕

〔参 考 文 献〕

〔1〕李克强.在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议〔N〕.人民日报，2018-07-13.

〔2〕〔美〕H·乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神（中文修订版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2013：107-156.

〔3〕〔4〕赵晖，朱紫祎.我国行政伦理研究二十年及热点问题分析〔J〕.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2016，（02）：62-66.

〔5〕李文良.西方国家行政伦理的内涵及其特点〔J〕.华北电力大学学报：社会科学版，2001，（02）：48-50.

〔6〕〔12〕〔13〕〔15〕〔16〕〔17〕〔美〕特里·L·库珀. 行政伦理学：实现行政责任的途径（第五版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2010，（03）：73，167，172，178，179，185，187，115.

〔7〕李芬芬，陈建斌.行政伦理与行政道德、行政责任及政治伦理的关系解读〔J〕.江西社会科学，2014，（03）：19-23.

〔8〕〔9〕〔美〕杰伊·M·沙夫里茨，E·W·拉塞尔，克里斯托弗·P·伯里克.公共行政导论（第六版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2011：343，344，08.

〔10〕李瑞昌.公共责任与“四风”治理〔J〕.中国行政管理，2018，（02）：11-14.

〔11〕〔美〕戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·克拉夫丘克.公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2002：476，553.

〔14〕刘凌旗.行政文化、行政伦理与行政责任〔J〕.重庆社会科学，2014，（01）：26-32.

〔责任编辑：张 港〕