干部人事档案“防假保真”制度机制建设思考

方德生

选人用人历来是关乎国家兴衰、社稷存亡的国之大事，“铨选之司，国家重务。”“为治之要，莫先于用人。”档案是选人用人的重要依据，在选人用人中起着根本性、关键性作用，“根本所系，在于簿书。”档案真实性是直接影响选人用人公平公正，关乎事业兴衰成败的根本性、关键性问题。档案在选人用人中具有的这种特殊地位和独特作用，决定了档案历来是贪腐官员谋取私利的重要手段。唐朝中后期出现的掌管甲库的胥吏与选人勾结，涂改伪造甲历，操控铨选，造成补授失序，铨选混乱，官场败腐的胥吏之害，最终导致了唐王朝的没落衰败。“如意元年九月，…时有选人姓刁，又有王元忠，并被放。乃密与令史相知，减其点画，刁改为丁，王改为士。拟授官后，即添成文字。”近年来，干部人事档案领域造假案件频发，造假的范围、手段和程度瞩目惊心，干部人事档案的真实性、选人用人的严肃性和公信力受到严重影响。防止档案造假，确保干部人事档案真实，维护选人用人的良好政治生态和从政环境是新时代必须正确回答和认真解决的理论与实践课题。

一、干部人事档案的本质属性决定干部人事档案的真实性

档案本质上就是在人类从事某种活动中直接形成的反映该种活动真实情况的具有保存价值的历史纪录。原始记录性、记录真实性是档案这种历史记录固有的两种属性。

干部人事档案是组织或个人在过去某个时期或某个阶段从事某项人事活动（某项人事工作或某个人事事项）的过程中形成的反映个人政治思想、品德诚信、成长经历、业务能力、工作实绩、勤政廉政等真实情况信息的原始记录。干部人事档案记录的是组织或个人从事的某项人事活动，反映的是组织或个人从事某项人事活动的真实情况。干部人事档案真实性不仅要求干部人事档案材料必须是在组织或个人从事某项人事活动中直接形成的具有原始记录性的原始材料，档案形式具有真实性，而且要求档案材料记录的内容与组织或个人从事的某项人事活动的内容基本一致，反映的是与档案材料记录的内容相关的组织和个人从事的某项人事活动的真实情况，档案内容具有真实性。干部人事档案真实性是档案形式真实性与档案内容真实性的有机统一。干部人事档案“防假保真”的基本内涵和核心要义是既要确保干部人事档案材料必须是直接形成于组织或个人从事的某项人事活动的原始材料，防止档案形式造假，更要确保档案材料记录的内容与组织或个人从事的某项人事活动的内容基本一致，与档案内容相关的组织或个人从事的某项人事活动真实，防止档案内容造假。为此，干部人事档案形成参与者--组织或个人必须做到以下几个方面：一是组织或个人从事的某项人事活动必须真实，确保档案内容真实。二是档案材料必须是在组织或个人从事的某项人事活动中直接形成，确保材料原始真实。三是记录组织或个人从事的某项人事活动的过程的材料必须齐全，确保档案内容完整真实。四是干部个人的重要数据如“三龄两历一身份” 记录必须真实，确保信息准确真实。材料不齐全不完整，信息不准确的档案，虽然不属于假档案，但在一定程度上影响档案内容真实。五是记录组织或个人从事某项人事活动所采用的内容格式、载体格式必须是当时使用的载体格式，确保档案格式真实。在不同时期，档案材料的内容格式和载体格式不尽相同，档案材料内容格式和载体格式不同，在一定程度上能反映档案材料是否直接形成于与档案材料内容相关的人事活动中，进而反映档案形式、内容是否真实。如干部履历表就有1988年版、1999年版、2015年版等。2016年3月中央第六巡视组根据原司法部党组成员、政治部主任卢恩光在其1990年填写的入党申请书上出现了1992年“在邓小平同志南巡讲话指引下”的内容线索，查获“五假副部”卢恩光档案全面造假案。20多年来，卢恩光通过年龄、入党材料、工作经历、学历、家庭情况等全面造假，从一名私营企业主一步步变身为副部级干部。卢恩光档案全面造假案是“改革开放以来一起罕见的个人情况全面造假，金钱开道、投机钻营、跑官买官的典型案件。”

二、干部人事档案价值功能要求维护干部人事档案的真实性

真实性是档案的生命。真实性既是档案赖以存在的前提，也是档案能否正确发挥作用的基础。人们之所以要将在人类从事某种活动中直接形成的原始记录材料作为档案保存下来，就在于这些材料具有保存价值;原始记录材料之所以具有保存价值，就在于这些原始材料记录和反映了人类从事某种活动的真实情况。人们可以根据这些材料了解当时人类从事某种活动的真实情况以及处理与人类从事这种活动相关的问题。因此，凭证价值和参考价值是档案的基本价值。

干部人事档案形成于组织或个人从事的某项人事活动，是组织或个人过去从事某项人事活动的产物，同时又服务于组织或个人现在和将来从事的某项人事活动。凭证价值和依据价值仍然是干部人事档案的两项基本价值，服务和服从于干部人事工作是干部人事档案的终极价值。干部人事档案是专门用来记载干部个人经历、政治思想、品德作风、业务能力、工作表现、工作实绩等信息的历史纪录，组织人事部门通过这些材料能够了解干部个人德、能、勤、绩、廉等方面的全面情况。因此，干部人事档案是组织人事部门历史地、全面地考察了解和正确选拔使用干部的重要依据，也是处理与干部人事档案相关的其它问题如解决干部个人工资福利待遇等问题的重要凭证。干部人事档案工作的根本目的和根本任务就是收集干部人事档案的真实材料，充实干部人事档案内容，为组织上历史地、全面地考察了解和正确选拔使用干部提供重要依据。而干部人事档案发挥凭证和依据价值作用，实现服务干部人事档案终极价值目标的基本前提是干部人事档案材料必须完整规范，记录的信息必须真实准确。如若档案材料造假或档案材料记录的信息不准确，组织人事部门了解不到干部本人的真实情况，选拔任用干部以及解决干部福利待遇等问题就会出现偏差，既影响干部人事档案的严肃性，也损害干部人事工作的公信力，进而影响党在人民群众中的威信。

三、干部人事档案工作实践需要确保干部人事档案的真实性

干部人事档案起源于古代官员人事档案，初创于中国共产党早期的组织发展，形成于革命战争时期根据地政权建设，发展于中华人民共和国建立之后的繁荣进步。中华人民共和国建立以来，在各级组织人事部门的领导与指导下，通过“达标升级”目标管理工作的深入开展、全国性的干部人事档案集中整理与专项审核，经过全国成千上万干部人事档案工作者的艰苦努力，干部人事档案工作基本制度和工作体系基本形成，干部人事档案质量及管理水平得到极大提升，基本上满足了不同时期干部人事工作和社会主义现代化建设的需要。但存在的问题也十分突出。一是档案造假问题突出。近些年来，干部人事档案成了极少数干部特别是领导干部谋取私利的工具，档案造假成了他们“挣面子、占位子、图帽子、捞票子”，谋取个人私利的重要途径和手段。造假内容以“三龄两历一身份”为重点，遍及档案内容的方方面面;造假手段无奇不有、形式五花八门;出现了“年龄越填越小，工龄越填越早，学历越填越高，身份越造越假”“除性别是真，其余全是假”的奇特现象。二是档案材料不齐全不完整、制作不规范、信息不准确等问题普遍。按照档案真实性要求，反映组织或个人从事某种人事活动过程及内容的材料应齐全完整，但在一些地方、部门和单位，材料形成人员的工作规范意识不强，工作马虎粗心，在从事某项人事活动时，该形成的材料没有形成，已经形成了的材料不按规定送交干部人事档案管理部门归档，造成部分干部的人事档案中如职务任免、考察考核、职称评审、学历学位、参工经历等方面的材料缺失问题严重;在已经形成或装入档案中的材料中，该签字的没签字，该盖章的没盖章，该注明时间的没注明，手续不齐全、制作格式不规范、“三龄两历一身份”等重要信息记载不准确等问题仍然普遍存在。上述突出问题特别是干部人事档案造假问题的严重存在，极大地损害了干部人事档案的真实性，影响了干部人事工作的严肃性和公信力，败坏了社会政治生态。为深入贯彻落实中央全面從严治党、从严管理监督干部精神，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》等有关规定，进一步从严管理干部人事档案，深入整治选人用人不正之风，中组部2014 年 10 月至 2016 年 6 月分三批部署开展了历时一年九个月的全国干部人事档案专项审核工作。各级组织人事部门对公务员和参照公务员法管理的机关（单位）工作人员、中央企事业单位中层以上管理人员和地方各级国有企事业单位领导班子成员的档案进行审核整治，集中解决档案中存在的突出问题。

通过档案造假典型案件的有效查处和公开通报，震慑遏制了档案造假歪风，教育了广大干部，净化了干部队伍风气，选人用人不正之风得到有效整治;通过档案材料的补充完善、不准确档案信息的更正，干部人事档案的质量得到有效提升，强化了干部人事档案管理，确保了干部人事档案真实性和准确性，维护了干部人事档案工作的严肃性和公信力。特别是随着《中国共产党纪律处分条例》中关于对不如实填报及篡改、伪造个人档案资料行为的处分规定以及《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》等法规性文件的实施和“凡提必审、凡转必审、凡进必审”的干部人事档案任前审核制度的完善和健全，“不敢造假、不能造假、不想造假”的制度机制和社会氛围正在形成。但是，全国干部人事档案专项审核工作基本结束，并不意味着干部人事档案领域存在的档案造假、材料不全、信息不准等问题已经彻底解决，干部人事档案“防假保真”任务已经完成。在某些地区、某些部门、某些单位仍然存在档案意识不强，重视不够、制度不健全，管理不到位，审核走过场等问题，旧的问题没得到彻底解决，新的问题会不断滋生。因此，在某些地区、某些部门、某些单位，干部人事档案“防假保真”的形势仍然严峻，任务仍然十分艰巨。

四、完善和健全确保干部人事档案真实性的长效机制

1.宣传教育预防机制

档案造假现象的滋生以及档案材料不齐全、制作不规范、信息不准确等问题的普遍存在，除了法规不完善、制度不健全、管理不规范等客观因素外，很大程度上与档案参与人尤其是干部人事档案本人、档案材料形成部门、档案管理部门、档案使用部门的相关干部包括相关职能部门的领导干部档案意识不强，政治意识、规矩意识、诚信意识、底线意识、规范意识、法纪意识淡薄，重视程度不够，审核把关不严等主观因素造成。而这些主观因素的形成又与干部人事档案工作中存在的宣传教育不到位，预防机制薄弱密切相关。过去由于受“干部档案工作纳入全国档案工作管理体系”，“干部档案的具体管理和干部档案工作的领导与指导，仍以各级党委组织部门为主”的体制因素影响，全国已有的近10万个干部人事档案管档单位中多数是组织人事部门的附属机构而非独立或相对独立地管档单位，10多万管档人员中相当数量的管档人员属于兼职管理人员而非专职管理干部。干部人事档案工作既没有形成象综合档案工作那样拥有独立或相对独立地宣传媒体网络、报刊杂志、研究机构、学术团体等宣传教育平台和宣传教育场所，也没有形成系统完整地宣传教育发展战略规划、发展战略目标等等。中央办公室厅印发的《干部人事档案工作条例》在管理体制上作出了重大调整，全国干部人事档案工作实行“在党中央领导下，由中央组织部主管，各地区各部门各单位按照干部管理权限分级负责、集中管理。”的管理体制。“中央组织部负责全国干部人事档案工作的宏观指导、政策研究、制度建设、协调服务和监督检查。”各级党委（党组）负责“领导本地区本部门本单位干部人事档案工作”，“各级组织人事部门负责本地区本部门本单位干部人事档案工作。”因此，要补齐干部人事档案工作缺少宣传教育预防机制这块短板，既需要主管部门做好顶层设计、总体规划和总体战略，也需要各级党委（党组）、各级组织人事部门精心设计，周密部署，创新发展，调整和改革现行的干部人事档案管理体制，建立和完善全国上下统一、完整系统地干部人事档案宣传教育预防体系。

2.审核监督监管机制

一是要建立以干部档案任前审核制度为核心的审核机制。组织人事部门要将干部人事档案审核融入干部人事档案工作各个环节，“在干部动议、考察、任职前公示、录用、聘用、遴选、选调、交流，人才引进，军队转业（复员）安置，档案转递、接收等环节，严格按照有关政策和标准，及时做好干部人事档案审核工作。”并使之常态化，制度化，形成一套比较完备的干部人事档案审核机制。干部本人要坚守忠诚底线，讲诚信、懂规矩、守纪律，严肃认真如实填写有关材料，确保干部本人填写的档案材料信息真实准确;材料形成部门必须清楚某项工作或某个事项应该形成哪些材料，哪些材料应按规定及时送交档案管理部门归档;严格按规范化要求制作材料，认真审核查实相关信息，确保形成的档案材料真实准确、规范完整，杜绝制造或参与制造假材料;档案管理部门要严格执行制度规定，及时催收催办不齐全档案材料，严加保管保护，严禁违规查阅、借用、转递档案，尤其是要严格审核查借阅后退回的档案，严格审核接收到的档案及档案材料，拒绝接收制作不齐全、不完整、不规范、信息不准确的档案材料，确保档案管理使用过程安全，确保归档材料齐全完整、真实准确;档案使用部门在使用档案时不得涂改、抽取、撤换、添加档案材料以及擅自将档案转借他人等;坚持“凡提必审、凡转必审、凡进必审”的干部档案任前审核制度和“谁管理、谁把关，谁考察、谁审核，谁簽字、谁负责”的原则，严格执行干部档案任前审核制度，使用的干部信息特别是干部的“三龄两历一身份”等重要信息，必须是经过综合分析、研判、审核认定了的信息，确保使用的干部信息真实准确。

二是要建立以干部任前公示制度为基础的公开监督机制。根据《干部人事档案工作条例》相关规定，各级党委（党组）及其组织人事部门在干部人事档案工作中要“自觉接受组织监督和党员、干部、群众监督。”“下级机关（单位）和党员、干部、群众对干部人事档案工作中的违纪违规行为，有权向上级党委（党组）及其组织人事部门、纪检监察机关举报、申诉，受理部门和机关应当按照有关规定查核处理。” 因此，各级党委（党组）及其组织人事部门要认真落实干部任前公示制度，干部的“三龄两历一身份”等基本信息应通过网络、媒体在一定范围内适度公开公示，公开接受社会监督和群众监督，防止干部因档案问题“带病提拔”“带病上岗”。

三是要建立主管部门定期或不定期巡视督查制度。根据《干部人事档案工作条例》相关规定，各级党委（党组）及其组织人事部门对同级和下级的干部人事档案工作，负有监督检查和指导的责任。“党委（党组）及其组织人事部门对干部人事档案工作和本条例实施情况进行监督检查。纪检监察机关、巡视巡察机构按照有关规定，对干部人事档案工作进行监督检查。”党委（党组）及其组织人事部门纪检监察机关、巡视巡察机构的定期或不定期进行监督检查，既能及时发现和处理下级组织人事部门干部人事档案工作中存在的突出问题，又能对下级组织人事部门的干部人事档案工作起到很大的监督、促进和推动作用。在12轮中央巡视中，抽查干部档案2.5万多份，查处存在档案造假问题的干部499名。

3.纠错查处问责机制

干部人事档案审核监督、巡视督查中发现的干部人事档案问题除极少数属造假问题处，绝大多数都属于档案材料不齐全、制作不规范、信息不准确等问题。档案造假现象的滋生以及档案材料不完整、制作不规范、信息不真实准确等问题的普遍存在，既与干部人事档案材料形成部门、干部人事档案使用部门和干部人事档案管理部门的工作不规范、审核把关不严、管理不到位等因素密切相关，也与相关职能部门纠错查处问责机制不健全、管理松懈、查处问责力度不够等密切相关。因此，防止档案造假，确保干部人事档案真实，就必须解决好干部人事档案两大突出问题即干部人事档案造假问题和干部人事档案材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题。要解决好干部人事档案这两大突出问题，除了要加大宣传教育、审核监督力度，构建完善宣传教育、审核监督监管机制外，还迫切需要加强纠错查处问责力度，构建完善的纠错查处问责机制。

构建完善纠错查处机制需要解决好三个方面的问题：建立完善法规制度，解决纠错查处依据问题;明确查处问责纠错主体，解决谁来查处问责纠错问题;落实查处问责纠错制度，解决查处问责纠错实务问题。干部人事档案造假问题的查处问责纠错机制基本形成。《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国刑法》《干部人事档案工作条例》构成了干部人事档案造假问题纠错查处机制的法规制度基础;在此基础上形成的《公职人员政务处分暂行规定》《档案管理违法违纪行为处分规定》《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》等行政法规，以及《中国共产党纪律处分条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等党内法规，则完善和健全了干部人事档案造假问题查处问责纠错机制的法规制度体系。在这些法规制度里面，明确规定了哪些行为属于档案造假行为，解决了档案造假行为如何查处纠错，谁来查处纠错怎样查查处纠错等问题。《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》明确规定：组织（人事）部门、纪检监察机关和司法机关对于涉及干部人事档案12种造假行为的当事人、直接责任人以及有关领导人员，应依据有关规定，视其情节轻重，分别给予组织处理、党纪政务处分和法律处罚;依據有关规定予以纠正、撤销或者取消通过干部人事档案造假获取的不正当利益;在干部选拔任用工作中，凡发现涉嫌干部人事档案造假的，一律暂停选任程序，问题未查清前不得提拔或者重用。《干部人事档案工作条例》规定：干部人事档案审核中发现的问题应当按照相关规定及时进行整改和处理。涉及干部个人信息重新认定的，应当及时通知干部所在单位和干部本人。凡发现档案材料或者信息涉嫌造假的，组织人事部门等应当立即查核，未核准前，一律暂缓考察或者暂停任职、录用、聘用、调动等程序。干部人事档案造假问题的查处问责纠错的制度性规定日趋完备，有章可循、有法可依，“不敢造假、不能造假、不想造假”的制度机制基本形成。

干部人事档案材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题的问责机制缺失，纠错机制不健全。中组部在其印发的干部人事档案工作文件中，对制作、归档的干部人事档案材料要齐全完整、规范准确均有明确规定和要求。1991年4月印发的《干部档案工作条例》《干部档案整理工作细则》中规定：“属于归档的材料应真实，完整齐全，文字清楚，对象明确，手续完备。”要求干部人事档案管理部门在归档前要 “审查材料是否齐全、完整……材料是否手续完备。”发现“需要查清而未查清的材料……应交有关组织处理”“档案中缺少的有关材料，要及时进行登记并收集补充。”2009年7月印发的《干部人事档案材料收集归档规定》中规定：“干部档案材料形成部门，必须按照有关规定规范制作干部人事档案材料，……干部人事档案管理部门必须严格审核归档材料，重点审核归档材料是否办理完毕，是否对象明确、齐全完整、文字清楚、内容真实、填写规范、手续完备。”2014年6月印发的《关于进一歩从严管理干部档案的通知》要求：“各级干部要自觉讲诚信、懂规矩、守纪律，严肃对待个人档案，如实填写有关材料，确保档案信息真实准确。”“干部档案材料形成部门要认真核对有关信息，确保归档材料真实准确、规范完整，……干部档案管理部门要坚持从严管档，逐份审核归档材料。”

但实际工作中，这些规定并没有得到很好的贯彻执行，全国性的干部人事档案整理审核虽已进行过多次，但在一些地方、部门和单位的干部人事档案中，材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题仍然十分严重。究其原因既有某些人事活动相关职能部门没有形成统一的规范格式;也有干部本人、材料形成部门工作人员等材料形成相关人员没有按内容填写、格式规范等要求填写制作档案材料;还有干部人事档案材料形成部门没有将已经形成的材料按要求及时送交干部人事档案材料管理部门归档，干部人事档案管理部门归档材料审核不严，将制作不规范、信息不准确的材料归进了档案等原因。解决这些问题，除了要严格执行《干部人事档案工作条例》，落实“中央组织部会同有关部门统一明确归档材料的内容填写、格式规范等要求。”“各级党政机关、国有企事业单位和其他组织应当按照要求制发材料。”“干部本人和材料形成部门必须如实、规范填写材料。”等相关规定外，还应研究完善对不按规范要求制发材料或工作粗心马虎造成材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题的相关人员的问责机制，补齐干部人事档案材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题的问责机制缺失的短板;要充分发挥和强化干部人事档案工作机构在归档材料审核把关以及材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题纠错方面的职能作用，完善和健全干部人事档案材料不齐全完整、制作不规范、信息不准确问题的纠错机制。

通过上述制度机制的建立和完善，逐步形成以审核纠错、公开监督、问责查处制度为主干的从严管档制度体系，堵住造假 “源头”，织密制度“铁笼”，推动干部人事档案“防假保真”长效机制的形成。

（作者单位：四川警察学院）