“一带一路”视角下的贸易调整援助：政策依据与法律构造

张 建

作为谋求互利共赢、共同发展的全球公共产品，“一带一路”建设遵循共商共建共享原则，遵循市场规律与国际通行规则，致力于实现全球范围内的高质量与可持续发展。在“一带一路”建设过程中，促进贸易畅通、推动贸易自由化、维护自由贸易秩序既是各方赖以合作的共同信条，也是推动全球化发展和打造人类命运共同体的重要保障。①参见蓝庆新：《以新型国际关系推动贸易自由化发展》，《人民论坛·学术前沿》2018年第20期。与此同时，也应注意到，在自由贸易的大背景下，各国都在竞相对部分产业采取不同程度、不同措施的贸易保护，由此引发各类贸易摩擦乃至贸易冲突。2019年5月10日，美国正式对中国价值2000亿美元的输美商品加征25%关税。与此同时，中国国务院关税税则委员会发布公告，自2019年6月1日起，对已实施加征关税的600亿美元清单美国商品中的部分，提高加征关税税率。由此，休战数月的中美贸易冲突再度重启。众所周知，关税措施本身如同一把“双刃剑”，削减关税被视为世界贸易组织的一般原则。②参见孔庆江：《国际经济法律规范的可移植性与国家经济安全的相关性研究——以WTO法为例》，武汉大学出版社2016年版，第47页。加征关税固然会阻碍出口国的出口畅通，但由于美国的加税清单中涉及大量的日用品和中间产品，关税升级必将通过价格上涨机制传导至美国企业与消费者当中，提升生产成本并造成贸易利益的损失。鉴此，在“一带一路”贸易自由化的背景下探讨公平贸易的合理性，并针对贸易保护主义措辞给企业造成的损失探讨救济方案，甚为必要。师夷长技以制夷，缘起于美国对外贸易立法中的贸易调整援助制度，为此提供了有效的解决途径。本文试图对其政策定位、法律内涵与制度构造进行阐述。

一、贸易调整援助的政策定位

（一）贸易自由化的补偿机制

自20世纪80年代后期开始，国际社会逐渐达成越来越广泛的共识：在封闭的国家或区域中，经济自由化（Economic Liberalization）比保护主义更能带动经济增长与创新，这种共识能够通过国别经济发展状况的比较显现出来。20世纪80年代曾被称为拉丁美洲国家“失落的十年”，在这段期间内，拉美国家普遍存在过度贫困、经济停滞、金融失调等经济下滑态势，原因主要是闭关锁国、非竞争的经济政策、缺乏国内改革等。而相比之下，亚洲国家的开放型发展模式则提供了相反的镜鉴：1951年之后的22年间，日本年均经济增长率8.8%，创造了“日本奇迹”；随后32年间，韩国、马来西亚经济年均增速分别为7.06%和6.53%，创下“亚洲奇迹”。中国自1978年开始改革开放，到2017年的39年间，经济年均增长率为9.5%，中国经济的世界排名从第11名上升为全球第二大经济体，创下“世界奇迹”。

就其内涵而言，经济自由化包括了贸易自由化、投资自由化、金融自由化等方方面面，对外开放所带来的红利不容置疑。然而，经济自由化在各国的发展程度却并不统一，即使是美国这样的自由化国度，出于国情考虑，其也并未完全开放本国经济。从宏观经济发展的角度考虑，多数国家之所以反对完全的自由化、对自由化持有谨慎的态度，理由主要有如下几方面：担心弱小的国内产业竞争力不足而遭遇排挤；快速且剧烈的经济转变可能带来不良的社会后果；关于道德、健康、环境方面的隐忧及对国家安全的顾虑等。①参见[德]鲁道夫·多尔查、[奥]克里斯托弗·朔伊尔：《国际投资法原则》，祁欢、施进译，中国政法大学出版社2014年版，第90页。

作为贸易自由化的补偿机制，美国的贸易政策制定机构率先引入相应的制度设计，在这种背景下，保障措施（Safeguards）和贸易调整援助（Trade Adjustment Assistance，以下简称“TAA”）制度应运而生。就其历史演变来看，美国的贸易自由化补偿制度经历了从双边向多边发展的进程。保障措施初现于美国与墨西哥1942年签订的《互惠贸易协定》中，鉴于条款的内容是关于缔约国如因承担协定义务而对己不利时，可以全部或部分地免除义务，因此，又被称为“逃避条款”。第二次世界大战后，美国一方面积极推动世界范围内的贸易自由化，另一方面又担心本国的民族产业会因自由化而受到进口产品激增的损害，因此，在与许多国家签署贸易协定时都订立了此类条款，由于美国《1974年贸易法》第201节专门规定了“逃避条款”，因此也被称为201条款。②参见张丽英：《世界贸易组织法律制度与实践》，高等教育出版社2012年版，第341页。与此同时，自20世纪60年代开始，美国为了对抗日益兴起的欧共体，在国内劳工组织与进口竞争产业的推动下，率先于《1962年贸易拓展法》中确立了贸易调整援助制度。从美国式的贸易政治逻辑来看，TAA立法的动因是为了减少对日益拓展的自由贸易的反对，继续为自由贸易提供政治支持，即援助的目的是为了救济贸易受损者而不是为了抵制贸易自由，因此，TAA被视为对逃避条款的替代物。③参见陈利强、屠新泉：《WTO体制下美国贸易调整援助制度合法性探》，《国际经贸探索》2011年第2期。

（二）贸易救济措施的理性选择

作为一项公共政策工具，贸易调整援助特指在经济全球化和贸易自由化的背景下，由一国政府对因贸易竞争或产业转移而遭受利益损失的本国产业、企业或劳工实施相关援助的各类措施。①参见沈四宝、刘俊敏：《经济全球化下的中国贸易调整援助制度》，http://chinawto.mofcom.gov.cn/article/dh/cyjieshao/201008/20100807092096.shtml，中国WTO/FTA咨询网，2019年4月30日访问。该制度运行的基本原理是：通过对因市场开放而遭受进口竞争损害的产业、企业和工人提供资金、技术、咨询服务等政策援助，促进国内产业和工人进行自我调整，以适应激烈的国际竞争，促进国内产业和企业开展结构调整，保障因产业受损而失业的工人重获再就业的机会。

TAA与反倾销、反补贴、保障措施同属于贸易救济制度，但与“两反一保”等贸易救济措施相比，TAA具有独特的制度优势。首先，TAA的启动源于国内企业或工人受到了进口产品或服务的竞争损害，它既可以针对国际贸易中的不公平竞争行为，也可以针对公平竞争行为，启动门槛比“两反一保”措施更为宽松，申请救济的企业或工人只需满足国内法中的援助要求、向有关部门提交TAA申请书并提供相关佐证即可。其次，TAA是一种带有福利政策性质的国内救济与贸易补偿机制，获得TAA的企业可以借助政府援助而调整自身的发展方向，在恢复竞争力后重新进入国际市场，而“两反一保”则通过征收反倾销税、反补贴税、限制进口数量、要求出口商做出价格承诺等手段加以实施，这对外国产品的进口构成抑制效果，如运用不当将构成非关税壁垒，对国际贸易形成扭曲后果。②参见张建：《中国贸易调整援助立法：路径选择与方案设计》，《深圳社会科学》2019年第3期。再次，TAA制度的逻辑起点是旨在实现国内产业的自立自强和长远发展，政府通过技术援助、现金支持、教育培训等多种措施，对受影响的企业及工人进行激励，激发其竞争的内在动力以获得长远的竞争优势，而“两反一保”则着眼于短期的进口限制效果，侧重于对国内产业提供当下救济、维护经济安全。③参见高维新：《WTO贸易救济权研究》，对外经济贸易大学出版社2012年版，第67页。最后，TAA措施比“两反一保”制度更具弹性和灵活性，由于TAA的适用对象主要是政府对本国的产业、企业、工人开展援助，不涉及对他国主体的利益损抑及补偿，故此通常不会触动WTO争端解决机制或招致贸易报复，而“两反一保”则具有更为宽泛的“打击面”，通过进口设限或提高税费的方式制裁进口产品、遏制竞争，其对外国主体具有直接的影响，更容易引发贸易摩擦。

二、贸易调整援助的内涵与理据

（一）贸易调整援助的制度内涵

自中国共产党第十八届三中全会以来，我国将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这意味着，应以法治为基础建立规范权力运行的机制和体系。④参见王利明：《法治：良法与善治》，北京大学出版社2015年版，第23页。从法律体系迈向法治体系，须具备必要的权力机构作为支撑，还须充分的法制体系作为保障，贸易调整援助制度的法律构造亦不例外，只有明晰其制度运行的理据与内涵，才能廓清其法律基础、了解其规则涵义、指导其发展方向。

综观各国的TAA立法，除了美国外，欧盟、韩国、日本、加拿大、墨西哥、印度、阿根廷、南非、墨西哥等也建立了此类制度。⑤同注①。由于各国的TAA立法存在明显的差异，关于该项制度的内涵，理论上存在不同的见解。有的学者将其界定为对本国部分衰退产业（如传统的资源密集型产业）进行政策性扶持，从而促使其重生、促进其发展的制度，并将其区别于对所有落后产业盲目进行地方保护的政策。①参见韩立华、刘幸：《建立健全衰退产业调整援助政策探析》，《学术交流》2005年第11期。有的学者将其理解为对本国的幼稚产业给予合理扶持和适度保护的倾斜性制度，在开展企业保护的同时又要保持一定的竞争活力，使自由贸易兼顾效率与公正，保障企业摆脱幼稚、顺利成长、走向成熟，并逐步提升其国际竞争力。②参见邱亦维：《WTO下我国幼稚产业适度保护的思考》，《商业时代》2009年第28期。有的学者将其限定为遭遇全球金融危机或外贸侵害的中小企业，从产业、人事、技能、市场、管理等方面提供非财政援助，促使其积极调整以提升国际竞争力。③参见陈业宏、黄媛媛：《中小企业贸易调整援助制度的构建》，《现代经济探讨》2012年第11期。有的研究，更注重于对国有企业的援助和调整，以发挥政府在市场运行中的“守门人”角色。④参见张锐：《试论国企扭亏中政府的产业调整援助作用》，《管理现代化》1995年第4期。还有的研究，将受助对象界定为困难行业，即使该行业非属衰退行业或中小企业，而只是遭遇暂时的经营困难，也应受到TAA的调整与援助，由此便将部分中国的传统行业或民族工业纳入援助对象的范畴之内。⑤参见陈金松、张文波、田苗：《应对困难行业实施产业调整援助政策》，《中国经贸导刊》1999年第19期。可见，现有的研究对于贸易调整援助的适用对象尚未达成一致意见。笔者认为，对TAA内涵及其适用对象的探讨，应回归制度原本的初衷，以申请企业是否因进口产品带来的竞争而遭受损失作为判定中心，而不应以申请者是国有企业抑或中小企业、是困难产业、衰退产业抑或幼稚产业作为判定标准。换言之，TAA制度是在国际贸易自由化进程中应运而生的制度，其适用具有普惠性特征，这与国内法层面的社会救助制度（如社会保险、失业保险）不同。具言之，前者旨在帮助企业重获竞争力，回归市场参与自由竞争，使工人恢复就业，而社会救助制度主要是为了保障失业者等社会困难群体最低的基本生活保障，两者的侧重点不同，这决定了其制度内核迥然各异。

（二）贸易调整援助立法的法律依据

在“一带一路”背景下探讨贸易调整援助制度的构建与完善，既有其国际法依据，又有其国内法依据。就国际法而言，主要涉及TAA与WTO法律体系的相容性分析。早在1980年，GATT曾成立工作组专门讨论国内的产业结构调整与贸易政策的关系，但迄今为止，GATT/WTO从未发布过任何涉及TAA的统一规则，而是采用过渡期以及“两反一保”措施加以替代。一方面，在《保障措施协定》中，序言部分明确提及结构调整的必要性，且第7条第2款和第7条第4款允许对产业进行结构调整时可以延长有关措施，为实施TAA创造了环境。但另一方面，TAA措施是否涉嫌构成《反补贴协定》中的“补贴”，常引发争议。以美国为例，对国内企业实施的TAA包括税收援助、财政援助，技术援助。其中，前两者涉及财政、金融、税收等产业政策措施，从理论上讲，这两种形式的TAA属于可诉的补贴范畴，但由于国会早在1986年已将其取消，因此，在《反补贴协定》体系下探讨其合规性已无现实意义。

就技术TAA而言，由于研发补贴已经成为可诉性补贴，技术援助可能面临合法性挑战，但仍然可以针对补贴是否满足“专项性”进行辩论。⑥参见陈利强、屠新泉：《WTO体制下美国贸易调整援助制度合法性探析》，《国际经贸探索》2011年第2期。自2004年以来，WTO对美国的贸易政策审议报告中将TAA视为“政府补贴及其他支持措施”，在以后的每次审议中均对其进行重点审议。在2016年针对美国的第13次审议报告中，WTO秘书处明确指出：美国联邦和各州均没有调整政府补贴的统一法律框架，传统上，联邦补贴是以补助金、税收减免、贷款担保、财政直接支付等方式进行的。美国的TAA不仅适用于公司，也适用于工人和农民，为了避免构成补贴，美国取消了针对企业的财政援助，而主要采取专业指导或技术援助的方式，用于研发有关项目或提供外部咨询。①WTO,Trade Policy Review Report by Secretariat,WT/TPR/G/350,p.79.在2018年12月针对美国发布的第14次审议过程中，美国政府再次对其TAA项目进行了报告，其指出：作为美国贸易日程的重要组成部分，TAA项目针对在全球竞争中遭受不利影响的美国工人提供援助。随着2015年《贸易调整援助再批准法案》的生效，TAA项目的有效期得以延续，保障受到外贸损害的工人有机会获得可持续就业的技能培训。②WTO,Trade Policy Review Reportby United States,WT/TPR/G/382,p.28.

就国内法而言，自改革开放以来，我国逐步构建了完善的贸易救济法律体系，该体系充分涵盖了不同位阶、不同层级的法律规范。其中，《对外贸易法》作为基本依据，设专章规定了“对外贸易调查”和“对外贸易救济”两方面内容；此外，我国制定了3部专门的贸易救济行政法规，即《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》；为了贯彻落实前述法律法规，商务部先后颁行了若干部门规章，内容涉及“两反一补”调查的立案规则、听证规则等。③参见宋和平：《自贸区建设的重要法律保障——贸易救济法律与贸易调整援助》，《智慧中国》2018年第12期。整体上，我国的贸易救济立法呈现出结构完备、内容丰富、规则适用性较强的特征。然而，与此立法现状极不相称的是，贸易调整援助的立法进程却相对迟滞，迄今没有出台专门的TAA规章或条例。尽管如此，在我国开展贸易调整援助，并非没有法律依据。学界通常认为，《对外贸易法》第44条为我国开展贸易调整援助工作确立了国内法律依据。具言之，该条在规定保障措施的同时，还允许国家对因进口大量增加而遭受严重损害威胁的国内产业提供“必要的支持”，此种支持包括由政府对受损企业提供资金或技术方面的TAA援助提供了空间。④参见韩秀丽：《保障措施、贸易保护与产业调整援助立法》，《河北法学》2005年第1期。

自2008年起，商务部开展了以《国外贸易调整援助制度及其对我国的启示》为题的课题研究，并初步拟定了《贸易调整援助暂行办法（草案）》。此后，有关建议逐步受到党中央、国务院的高度重视。2015年12月，国务院发布了《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（国发〔2015〕69号），其中第19条明确指出研究建立贸易调整援助机制，以保障自贸区建设。2017年，上海自贸试验区与上海市商务委联合发布了《中国（上海）自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》（沪商公贸〔2017〕147号，以下简称“《试点办法》”），在上海自贸区内部率先试点TAA制度。根据《试点办法》，对企业的TAA措施以技术援助为主、以资金援助为辅，具体表现为实施机关通过购买公共服务的方式向企业提供，并在2年的实施期内针对受援助企业的经营调整效果进行评估和监督，以增强制度运行的实效。不过，该《试点办法》在具体规则的设计和立法技术方面仍显粗糙，在机构设置、资金管理、服务机构准入、评价机制细化等方面仍待不断完善。⑤参见胡语宸：《贸易调整援助制度的实施路径探析——兼评上海自贸试验区试点办法简评》，《海关与经贸研究》2019年第2期。（见表1）

表1 《中国（上海）自由贸易试验区贸易调查援助试点办法》相关内容

TAA制度的主要内容《试点办法》的相关条款 《试点办法》的具体规定实施部门 第6条由市商务委会同市发改委、市经济信息化委、市财政局、市人社局作为总体指导机构；由上海自贸区管委会作为具体工作部门，管委会可委托第三方中介机构开展服务工作申请与审核 第10条第11条企业向管委会提出援助申请并提交经营调整计划；管委会组织专家评审，重点审核企业产品是否与进口产品属于同类产品或存在直接竞争关系或构成贸易摩擦涉案产品、进口数量增长或出口数量下降的情况、企业受损情况、因果关系分析援助方式 第12条 对企业在市场推广、检测认证、国际营销、产品设计研发、信息化提升、风险及供应链管理、出口信用保险、人员培训及融资方面予以协助援助期限 第14条 受援助企业实施经营调整计划的时间为2年效果评估 第15条 自贸区管委会跟踪报告受援助企业竞争力的恢复进展，逐年评估推进效果

三、中国贸易调整援助的制度构造

（一）援助的负责机构与援助对象

在探讨中国贸易调整援助立法时，首先应明确援助的负责机构与援助对象的主体资格。以美国的贸易立法为参照，其已构建了完备的TAA体系，充分涵盖了工人、农民、企业、社区等各个方面，其中企业TAA的援助措施由美国商务部负责，商务部下设的经济发展局专门负责对申请主体的资格予以认定，并对申请人制定的援助调整方案进行审批。为了保障TAA的运行效率，美国商务部在全国范围内设立了11个TAA中心，这些中心的核心职能即协助企业起草援助调整计划，并据此向经济发展局申请援助资格。借鉴美国的经验，结合我国国家机关的职责分工，可考虑由我国商务部下设的贸易救济调查局牵头负责TAA制度的构建与实施。根据公开资料显示，我国商务部贸易救济调查局组建于2014年4月，其在原公平贸易局与原产业损害调查局的基础上合并而成。①参见商务部贸易救济调查局：《领导致辞》，http://trb.mofcom.gov.cn/article/gywm/200612/20061204007073.s html，商务部贸易救济调查局网，2019年5月16日访问。就职能而言，贸易救济调查局不仅专门负责拟定和实施进出口公平贸易相关的部门规章，而且组织实施与“两反一保”及其他贸易救济措施相关的部门规章，承担着贸易救济措施原审、复审的调查与裁决，对产业损害预警、进出口公平贸易预警、倾销、补贴、进口数量增长及相关损害、因果关系的认定方面具有成熟的工作经验。②参见商务部贸易救济调查局：《贸易救济调查局主要职能》，http://trb.mofcom.gov.cn/article/gywm/200203/20020300004002.shtml，商务部贸易救济调查局网，2019年5月16日访问。

鉴于此，由贸易救济调查局作为我国开展TAA工作的总体指导机构较为适宜。但与此同时，尽管贸易救济调查局的上述职能与TAA工作十分契合，但是，如果由企业直接向商务部提交TAA申请，则商务部很可能会面临大量不规范甚至无效的申请，引起不必要的时间和资源浪费。③参见孙叶平：《论我国企业贸易调整援助制度的构建——以美国贸易调整援助制度为借鉴》，中国政法大学2011年硕士学位论文，第34页。基于此，需要具体的实施机构来实际推行有关工作，可以考虑在商务部与援助申请人之间设置中间传导机构，譬如由各地方商会或者由地方贸促会分别负责不同区域的企业所提交的TAA申请，对申请人的请求进行初步筛查，由此既可大大减少政府部门的工作量，也可保证援助申请的准确性、调整方案的高效性及援助措施的针对性。

如前文所言，就援助对象而言，美国的TAA立法将工农商各界均纳入可援助的范围之内，但其并非“一步到位”，而是最初在直接从事进出口贸易的美国企业中进行实施。对于我国而言，亦有必要推行农业TAA和工业TAA，但在制度构造之初，先行在直接参与国际贸易竞争的企业中开展TAA试点，更具现实性。所谓企业（enterprise）一词，可用于泛指各类以营利为目的的组织。①参见薛波：《元照英美法词典》，北京大学出版社2013年版，第476页。根据美国《1974年贸易法》第2351条，可申请企业TAA的主体，既包括具有法人资格的实体，如公司，也包括非法人实体的任何事实上的个人联合，如合伙企业。在我国，企业的组织形式主要包括公司、合伙企业、其他组织。所谓合伙企业，是指自然人、法人或其他组织依法成立的，由两个以上的主体通过订立合伙协议，共同出资经营、共负盈亏、共担风险的组织形式。②参见马忠法：《法律、商业与社会》，上海人民出版社2017年版，第170页。由于从事国际进出口贸易的主体并不限于公司，因此，除公司以外的其他企业也可能遭受贸易自由化损害，应允许他们申请TAA援助。简言之，不应将TAA的援助对象狭隘地限定为公司，还应当包括各类其他形式的中小企业。

（二）援助的程序设计与实施方式

综观各国的贸易调整援助立法，在程序设计上通常区分两个步骤，即先对申请人的主体资格进行认定，而后再对其授予援助利益。在判定申请者是否符合援助标准时，需要综合认定企业是否经历大规模的工人失业、企业产量及销售额是否出现大幅减少、企业的经济损害是否与贸易自由化存在因果关系等。如果将申请人的主体资格要件定得过高，可能导致无人符合要求而使TAA制度被“架空”；如果将申请人的主体资格要件定得过低，又可能使TAA制度被企业所滥用，成为经营不善时骗取援助的“深口袋”。为了避免因主体资格要件定得不合理而影响制度初衷及运用实效，有必要综合纳入多元标准，全面考虑企业的经营状况是否受到国际贸易自由化的不利冲击。在我国的保障措施调查中，下述要素是重点关注的方面，这在TAA申请人的资格认定阶段也具有参考价值：其一，市场销售份额减少；其二，生产率和设备利用率下降；其三，利润下降或亏损扩大；其四，企业大幅裁员。③参见《中华人民共和国保障措施条例》第8条。当然，这些要素并不必然全面满足，而只要符合其中某项要件即可。

就贸易调整援助的实施方式而言，总体上包括2大类措施，即技术援助与现金援助。以美国《2009年贸易与全球化调整援助法》为例，其规定了4类技术援助手段：初步技术援助（产品生产与市场营销方面的信息提供）、加强技术援助（通过一系列课程或研讨会帮助企业增加生产与销售的竞争力）、初步经营调整计划、长期经营调整计划。相比之下，韩国主要运用现金援助来为受助对象提供财政支持。自2003年韩国与智利签订第一个自由贸易协定开始，韩国一方面修订《产业损害救济法》，另一方面出台《为履行自由贸易协定制定的对农民、渔民援助特别法》。根据这些国内法的相关规定，韩国政府可以采取的援助手段包括：为了提升产业国际竞争力而提供补贴和贷款（竞争力援助）；为稳定生产经营者而授予的直接收入补贴（生产稳定补贴）；对停业者发放补贴以促进其改善后重新开业（停业补贴）；对生产团体购买、储存、加工产品的支持（团体支持）；对农产品和水产品加工者的资金支持（农业加工支持）。①参见李星星：《论农业贸易调整援助法律制度》，中国政法大学2011年硕士学位论文，第17页。

（三）援助的定期评审与信息反馈

如前文所言，TAA的受援助者获取的援助是一种临时性的救济措施，其重点在于借助于政府的援助而使企业积极调整以适应国际竞争，并非长期的财政资助或无条件的经济补偿。据此，在获得援助后，企业须按照申请TAA时所提交的经营调整计划及时开展自救措施，充分利用可用的各方面资源对自身的生产、经营能力进行改善，争取最大努力在规定的援助期限内重获竞争力。为了能够使TAA的实施机构对受助企业的调整情况进行实时监督，有必要确立企业的信息反馈机制、定期报告评审机制，保证TAA的援助资金能够物尽其用。根据TAA实施的定期评价结果，实施机关将开展针对性的调整措施，决定是否继续抑或终止援助。上海自贸区的《试点办法》分别从正反两个角度来考察援助效果：一方面，当某一企业所在的产业连续接收两次安全预警的，则该产业需要优先予以调整援助②参见《试点办法》第13条规定：当某一企业生产销售的产品所在产业已有相关行业组织或企业向商务部提出贸易救济申请并获立案的，也应当予以优先考虑调整援助。；另一方面，按年度组织开展全口径和重点产业的国际竞争力评估工作，根据评估指数确定试点的贸易结构和产业发展影响。③参见《试点办法》第16条规定：市商务委应结合贸易调整援助试点实施对本市贸易结构和产业发展的影响，按年度组织开展上海市全口径和重点产业国际竞争力评估，发布上海产业国际竞争力指数。2008年商务部《贸易调整援助暂行办法（草案）》则从援助措施实施效果的角度提出了过程性控制的具体要求。根据该办法，受助企业应按援助计划使用资金，接受商务部和省级商务主管部门对实施情况与调整效果的监督检查和评估，在援助计划获批之日起半年内提交履行报告，按期提交完成报告。事实上，这一制度设计参考并借鉴了域外立法的有益经验。以欧洲全球化调整基金（EuropeanUnion’s Globalization Adjustment Fund，EGF）为例，自援助措施执行之日起，成员国须在6个月内向欧盟委员会提交评估报告，就援助基金的使用效率和效果进行汇报和说明。④EGF最初只适用于至少有500名员工下岗的援助，2008年金融危机爆发后，经欧盟委员会批准，EGF也适用于因经济危机引发的大幅度裁员后的再就业援助。该基金的65%由欧盟委员会提供，剩余部分由成员国政府提供。不过，该基金只适用于工人下岗，而不适用于失业保险、退休后的养老金项目等社会救助制度。参见Tina Weber,Inga Pavlovaite,Richard Smith and Meagan Andrews,Ex-post Evaluation of the European Globalization Adjustment Fund(EGF),http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/empl/dv/empl-egf-expost_evaluation_report_/empl-egf-expost_evaluation_report_en.pdf,accessed November 2，2014.如果援助金未在规定期间内使用完毕，须要按期予以退还。据研究发现，部分援助案件中受助对象退还金额的比例高达基金拨付总额的80%，而导致基金利用率低、援助效果不理想的成因是多方面的，其中包括但不限于：援助措施的成本被高估、拟定的受助人数不准确、受助期短于预期、资格审查与资金拨付的时间延误等。⑤参见张斌：《欧洲全球化调整基金：制度演变与实施绩效》，《国际商务研究》2013年第1期。由此可见，及时就TAA项目的实施效果进行适当的考察，对于整体上提升援助措施的效率、督促项目及时予以完善和改进具有重要的提示意义。