上海中心城区“留改拆”背景下旧改工作面临的问题

摘要：2016年中央城市工作会议强调，在今后的城市发展中要以有机的、绿色的城市更新取代过去大拆大建式的生硬替换，走出一条中国特色城市发展道路。为此上海在城市旧改工作上由原来的“拆改留”为主变为“留改拆”为主，在此背景下，上海中心城区旧改工作也面临着一系列的新问题和矛盾。

关键词：城市更新;留改拆;旧改

2016年中央城市工作会议强调，城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。在今后的城市发展中要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的發展理念，以有机的、绿色的城市更新取代过去大拆大建式的生硬替换，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

按照中央的要求，上海的旧改工作也顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，决定在城市旧改工作上由原来的“拆改留”为主变为“留改拆”为主，强调上海历史建筑、历史风貌的保留保护。提出了微更新、渐进式的城市有机更新的模式，将“历史传承”“宜居宜业”“绿色健康”作为城市更新发展的落脚点。

一、 上海中心城区旧改工作的现状

（一） 旧改存量依然很大

近年来，近年来上海大力推进旧区改造，中心城区面貌得到较大改善，一大批居民群众的生活条件和居住质量得到显著提高。然而，在上海的中心城区旧区分布仍旧体量较大，且内部居住情况非常复杂。如成片旧里集聚的豫园地区、董家渡地区等区域中，既有密度极高的毛地，又有部分实施的停滞基地，还有大量受保留保护要求限制的未开发土地。这些旧改存量，如按现在的推进规模，大约还需3～4个“五年计划”才能完成。

（二） 保留保护建筑及街区数量大、种类多、级别高

上海中心城区里历史建筑、风貌保护区数量众多。据统计，整个上海中心城区现有12片风貌保护区，仅市政府所在的黄浦区就有优秀历史建筑289处。众多的保留保护建筑和街区不仅数量大，而且种类繁多，不仅有历史保留建筑，还有风貌保护道路、风貌保护街巷、风貌保护街坊等。许多的保留保护建筑的保护级别也较高。

（三） 老城厢“二元结构”突出

上海市的中心城区，“二元结构”非常明显，市容环境状况十分不均衡，既有很多风景作为城市“窗口”，拥有众多优秀的地标性建筑和设施完善品质一流的高档住宅小区;但同时也有着许多设施落后，与上海国际化大都市定位不相符的成片旧式里弄的存在，成为市容管理难题的“重灾区”。这种“二元结构”使得上海市中收城区建设的整体发展呈现出不平衡不充分的特点，居住在老城厢的居民生活质量与上海的发展不相协调。

二、 当前上海市中心城区旧改工作面临的突出问题

（一） 居民旧改需求强烈的问题

十九大报告指出，发展不平衡不充分，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。当前，老城厢“二元结构”突出，恶劣的居住环境也已成为制约老城厢居民追求美好生活的主要制约因素。在中心城区旧里狭小破旧的房屋中居住着不少生活困难的居民，这些人在房屋商品化、房价高企的今天根本无力买房，不得不几代人蜗居在十几平米甚至几平米的旧房中，居住条件极为困难，人口密度增高，居住环境恶化，安全隐患严重，百姓改善居住条件诉求十分突出，人民群众对旧区改造的期盼和呼声一直都十分强烈。

（二） 留改任务艰巨繁重的问题

根据上海市住建委介绍，历史建筑保留保护范围将扩大，全市里弄房屋除约一成左右80余万平方米的二级旧里房屋没有保留价值将考虑拆除外，其他约730万平方米的各类里弄房屋都需保护保留。上海中心城区老旧住宅集中存在，且房屋类型、身份多样，保留保护建筑和区域量大面广。与此相对，中心城区的各类风貌区，特别是老城厢地区，房屋基础结构差，在保护风貌的同时，对老旧房屋尤其是居住类老旧房屋如何进行功能提升、空间再造、设施完善，这是一项艰巨而繁重的任务。

（三） 房地产调控政策下的“时差”效应问题

1. 开发商缺少参与旧改工作的积极性

旧区改造与国家的房地产政策以及房地产市场行情密切相关，国家现在对房地产的调控政策日益趋紧，上海的房地产价格呈现稳中趋降的局面。与此同时，中心城区旧改成本却持续上升，这导致开发商当前参与中心城区旧区工作的积极性普遍不高，旧改资金的筹措遇到较大问题。

2. 旧改工作投入产出难以实现平衡

按照“修旧如旧”的保护性修缮方式，历史风貌保护区和历史建筑保护修缮的运作成本很高，再加上公房残值补偿费、土地出让金及其他费用（如市政配套费等），使得保护与利用的成本普遍高于同期新建高档商办楼宇的平均建设成本。

3. 相关法律法规急需完善

在“留改拆”以留为主的情况下，对旧改征收来的房屋如何处置，老城厢保留下来后如何修缮改造等一系列问题的解决目前还没有相应完备的法律规定，如上海黄浦区的“聚奎模式”虽然试点效果很好，但现有法律法规却难以支持此模式进行复制推广。

（四） 信访矛盾突出的问题

从90年代初至今20多年的动迁征收中，由于发展的不平衡、不充分，信访稳定面临巨大的挑战与压力。尤其是上海中心城区经过多次动拆迁，历史遗留矛盾数量也在不断增多。这些矛盾，时间跨度长，信访人利益诉求高，化解难度极大，给社会稳定带来巨大的压力，已成为影响社会稳定的主要因素。在“留改拆”的背景下，动拆迁信访矛盾还将贯穿于整个旧改过程，“不平衡、不充分”也将始终存在，已是制约城市更新发展的一大因素。

作者简介：

杨萍，上海市，上海市黄浦区委党校。