城市更新“划底线”

郑智维

北京东五环外一处城市空地。图/赵慧

旧厂房华丽转身，老旧街巷基础设施迎来改造，闲置场地被改造为公共空间……

近年来，我国城镇化进程不断加快，截至2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%。与此同时，城市更新也在加快推进。

然而，在城市更新过程中，有些地方存在大拆大建现象，侧重房地产开发，打造中看不中用的地标，甚至贪大媚洋求怪，破坏了城市的历史记忆和具有历史价值的建筑。

8月30日，住房和城乡建设部正式印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。

“旧改终于告别了急风暴雨般的大拆大建，走向和风细雨般的城市更新。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说。

城镇化中后期

步入城镇化中后期阶段，城市发展开始面临新的问题和形势。例如，城市也面临开发渐趋饱和、土地资源日益稀缺的现状。

“十四五”规划明确提出，实施城市更新行动。今年3月，“城市更新”，首次写入政府工作报告。

目前，北京、上海、深圳、广州、厦门、天津等多地在城市层面的“十四五”规划纲要中提出，要实施城市更新行动。

所谓城市更新，是指为改善城市人居环境、传承城市历史文脉、优化城市产业结构、提高城市土地效率、促进城市功能发挥和保障城市公共利益等，对城市破旧、低效、危险的存量建设进行整治改善、盘活利用和活化提升的活动。

实施城市更新行动，对全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需求、促进城市经济社会持续健康发展意义巨大。

然而，一些地方在推进城市更新过程中出现计划大规模拆除旧城旧区、大规模砍老树等有悖初衷的倾向。

值得注意的是，城市更新不是浅层次的建筑物更新迭代，更包含着全人群多元需求，兼顾居住条件改善、历史风貌保护、城市功能提升、产业转型升级等复合性功能。

“过去，经济建设、大项目上马对空间的诉求太强烈。”李宇嘉说，城市外延扩张受约束时，就想到对老城区大拆大建，这样就可以给大项目、房地产、城市地标腾出空间。“背后往往是地产发展、固定资产投资，经济增长和城市政绩。”

房企的必争之地

从土地供应方面看，主城将以城市更新为主，原则上以修缮保护为主，控制主城城市天际线，控制容积率，非必要不得新建，新建需要报批。

住房和城乡建设部副部长黄艳表示，实施城市更新行动，要由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重。

对于房企而言，城市更新不仅是土地来源之一，也是重要的利润增长点。将城市更新作为企业发展的重要战略布局已成为多数企业的共识。

对房地产业而言，行业已从增量市场逐步向存量市场转变，城市更新既能降低拿地成本，又能拓宽获地渠道，已然成为房企的必争之地。

克而瑞统计数据显示，百强房企中已有约47%的企业涉足城市更新领域，其中排名前五十的房企涉足占比超六成。

在拿地方面，由于2021年上半年全国重点22城实施“双集中”土地供应新政，激烈的竞争导致企业利润空间过低。排名前十的房企纷纷调整拿地策略，放缓了在公开市场的拿地节奏。

然而，地产导向的城市更新推动城市空间重构的同时，也产生了公共利益受损等一系列问题。如何平衡历史风貌保护、经济效益和民生改善，是城市更新过程中需要面对的问题。

“城市更新的工作刚刚起步。”黄艳表示，下一步将推进城市更新试点，探索城市更新的方法路径，推出一批示范项目，积极、妥善、有序地实施城市更新行动。

划出“底线”

“要控制大规模拆除。在老城区中，除违法建筑和经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑。”

这条规定也规范了很多企业参与城市更新的行为，至少乱拆除的行为面临约束。这一点在近期住建部的城市更新政策中有所体现。

事实上，有些国家的旧城区格局和城市特色风貌可保持几十年甚至数百年不变。需要更新时，对一小块局部区域进行修补、织补。

8月31日，国新办召开新闻发布会，住建部在答记者问时划定了城市更新的4條底线。

除了控制大规模拆除外，还控制大规模增减。该内容对房企等项目开发形成了约束，也和大拆的红线形成了呼应，没有大建的空间，势必也会抑制房企大拆的冲动。

通过立法方式，有助于保障多方主体权益。本次划出的底线强调，在城市更新中要尊重居民意愿。这意味着，城市更新要以人为本，要多推广就地就近安置的模式，真正促进城市更新深入人心。

此外，城市更新和租赁市场有关联。易居研究院智库中心研究总监严跃进认为：“本次提出要在城市更新中也注意租金的稳定，有利于防范在城市更新中因为不正确的工作方式导致租房成本增加。”