突发事件机理体系与现代应急管理体制设计

陈 安 周 丹

（1.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国科学院大学，北京 100049）

0 引言

中国步入新时期，社会环境变化和制度变迁明显且深刻，治国理政的任务愈加艰巨，同时，也对应急管理提出了更高的新要求。频发的突发事件使得应急管理的发展有了更多的必要性和必然性[1]。面对繁多的潜在威胁和各种不确定，需要对突发事件和应急管理的内在机理进行剖析，理清二者之间的内在关联逻辑，并将其分阶段、划层次地整合划归为统一体系，这对于提高突发事件的应急管理能力十分必要。此外，党和国家一直高度重视防灾减灾和应急管理工作，建立了相应的管理机构和工作机制[2]。应急管理部的成立更加表明了我国应急管理在体制上需要进一步地规范化。因此，对现代应急管理体制加以总体设计尤为重要。

针对突发事件的全过程划分阶段，找出各阶段节点，是突发事件机理分析的重要内容。而机理分析对于梳理管理逻辑大有助益。目前，对于机理的研究可分为阶段型、扩散型、因果型、情景型等研究类型[3]。阶段型以演化机理的研究为主，目前最为成熟并且形成了丰富的研究成果。核心思想是遵循时间序列和突发事件各自特定的生命周期，来对突发事件进行阶段性划分。这类研究早在1976年就已出现。Turner依据灾害影响后果，对其发展运用模型进行描述。灾害的演化过程被划分为：开始、孵化、急增、爆发、救援、救助、社会调整，共有7个阶段[4]。到1986年，Steven Fink在Crisis Management：Planning for the invisible一书中首次提出了危机生命周期理论[5]，将危机的发展划分为激发阶段、急性阶段、延缓阶段和解决阶段。1995年，Burkholder提出了紧急事件的3阶段模型[6]，依照时间的先后顺序，将突发事件以事前、事中和事后加以划分，并在各阶段分别采取相应的应急管理。祝江斌也认为突发事件的产生到消释应该被视为完整的生命周期，包括潜伏生成期、显现与爆发期、持续演进期、消解减缓期、解除消失期5个阶段[7]。不管是3阶段、5阶段，还是7阶段，对于突发事件的划分没有形成统一的定论，但学者们都有着类似的逻辑线索，即以突发事件的全生命周期为依据，形成应急管理工作的逻辑脉络。

归纳描述各类突发事件的过程阶段，以此为基础进一步梳理构建完善的机理体系。比较分析现有研究成果，将突发事件扩展地划分为孕育期、传播期、扩散期、衰退期4个阶段，相较于3阶段划分，突出了阶段之间存在的过渡性以及阶段接续的不定性。强调了上一个阶段既可以平稳地过渡到下一个阶段，也可能演化到下一个失去稳定的阶段[8]。7阶段划分又使得过程描述冗余重合而失去概括性和管理工作的简洁化。对于危机管理的生命周期理论，仅从企业危机的视角具有局限性，无法实现突发事件内在规律性的全局探索。因此，需要在将突发事件全过程论述为一个自然形成、发展与消逝的生命周期的基础上，全面又恰当地划分突发事件全过程，并有针对性地将突发事件所对应的应急管理各方面囊括其中。

本文在国内外学者研究成果的基础上，依据主要突发事件演化周期中各个阶段的主要表现形式以及能够划分各个阶段的节点事件或标志性事件，将突发事件的演化过程分为孕育、发生、发展、演化和终结等5个阶段。更进一步地，以突发事件的机理特征为依据，构建应急管理的机理体系。对应突发事件各阶段，同时纵向划分应急管理机理层次。危机管理大师Robrt Heath在《危机管理》中率先提出了针对危机管理的4R模式，将危机管理分为Reduction、Readiness、Response、Recovery4部分[9]。4R模式被广泛应用于对各项应急管理活动的分析和评价。除此之外，将应急管理与突发事件进行机理融合，梳理、论述应急管理过程逻辑内涵的代表性研究鲜有所见。因此，突发事件机理分析体系的构建需要发展更为详实而具体的内涵，将突发事件同应急管理的关联逻辑对应，纳入体系之中。面对新时期多样且多变的潜在威胁和不确定性，通过分阶段、划层次，构建“4L-5S”机理分析模型，将其整合划归为统一体系，以理清二者之间的逻辑内涵。

党的十八大以来，中国特色应急管理体制进入了新时代[10]。滕五晓认为需要从总体国家安全观的战略高度、国家经济社会发展规划的系统维度、风险管理理论的专业深度和智慧科学的技术精度创新发展国家应急管理体制[2]。张海波提出，新时代应急管理创新发展的关键是建立和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络[11]。周冉曌等也提到在新型“大应急”体制的顶层设计阶段，需要合理借鉴国外有益经验[12]。新时期,中国应急管理迎来战略发展机遇的同时，仍然面临严峻挑战。比如说，我国应急预算管理体制亟待破题[13]，应急救援也应凸显中国现代应急管理体制的优势[14]等等。

在以往研究的基础上，划阶段、分层次地构建突发事件机理体系，配合设计符合我国新时期发展特征和国情实际的现代应急管理体制，这对于适应社会矛盾的变化，沉着应对突发事件的挑战，完善国家应急管理的职能，最终达成治国理政的任务要求，独具理论及现实意义。

1 基于“4L-5S”模型的突发事件机理分析体系

基于危机生命周期的核心观点，我们拓展地将突发事件全生命周期概括为孕育、发生、发展、衰退和终结5个阶段。进而在已有的突发事件机理分析方法[15]的基础上，分4个层次论述突发事件和应急管理的原则性、原理性、流程性、操作性机理特征。最终构建“4L-5S”机理分析模型，并设计较为完善的突发事件机理分析体系。

图1 对应突发事件的应急管理“四层次”机理分析框架Fig.1 The analysis framework of ‘4-hierarchy’mechanism of emergency management

1.1 应急管理“四层次”机理分析理论

机理分析是开展应急管理的基础，来源于对各突发事件全生命周期管理过程的观察、总结和抽象。分析突发事件的机理，可以找到促成事件发生的风险因素，指导人们在应急管理工作过程中快速掌握有效信息，采取合理的应对策略。同样，分层次分析应急管理的机理，可以获知合理的应急管理工作所应具有的一般步骤，抓住应急工作的重点，在时间紧急、资源有限、技术不足的条件下决策实施相对最优的策略，具有很强的实践意义。

管理理论从产生到应用的过程大致可概括为：管理问题的发现—管理目标的确定—问题机制的探寻—实施方案的完善—管理举措的落实。经过识别、分类、逻辑梳理、实际验证，最终形成机理分析理论。将突发事件机理模型对应于应急管理机理分析的需要，构成包含前后相连、互为补充的4个层次：“原则性机理—原理性机理—流程性机理—操作性机理”，如图1。

（1）原则层。

原则层所描述的是突发事件的特征及属性。突发事件的原则性机理分析，是确定应急管理工作原则的前提。确定应急管理的原则性机理，使处置工作有序进行，在突发情况下采取合理措施，以提高管理效率，减少灾害损失。

一般地，突发事件的原则性机理包括时间上的突发性、态势发展的茫然性、危机损失的必然性以及发展演化的不确定性；对应于此，应急管理的原则性机理则包括：快速启动性、实践探索性、有效阻断性以及动态博弈性。

（2）原理层。

原理层刻画了突发事件和应急管理过程的规律性，囊括了突发事件的5个阶段。其中发生、发展和演化3个阶段的内容是原理层所着重强调的。事件的演化是发展阶段最为特殊、最不可控的部分，也是突发事件机理研究的重中之重。根据演化过程的不同，将其细分为“转化”、“蔓延”、“衍生”、“耦合”4个不同的机理模式。同样地，突发事件的原理性机理，对应着所要采取的应急管理的策略，分别为：对发生机理的过程阻断、与发展机理的中止隔断，同演化机理相对应的路径控制、弃子、择优、解耦等。

（3）流程层。

流程层着眼于应急处置过程，探讨对充满不确定性的突发事件，回答的是如何做出详细的部署和规划加以处置的问题，是最优化处理标准的问题。流程层为应急指挥决策、应急处置流程提供标准性参考，从理论上做出指导实践的科学说明，凸显着应急管理规划指南的作用。

（4）操作层。

操作层是以现实环境为依据，对应急管理的实践路径进行的描述。操作层在流程层理论指导的基础之上，加入了现实情境的规制。将突发事件的内在规律抽象为理性判断的思维主体，认为事件的发展会与客观规制产生互动影响，进而选择相对最优的发展路径。前文已经讨论，应急处置的流程性机理是最优化的处理标准。因此，在操作性机理分析主要包含2个层面：一是现实环境所存在的现实规制；二是探讨理论化如何结合现实规制，落实相对优化的操作路径。

1.2 突发事件“五阶段”机理分析模型

生命周期理论应用于对各类突发事件的过程分析的研究已经十分广泛。比如，尚鸿雁将突发事件视为一个动态发展过程，抽象出突发事件的变化规律，并针对“危险货物运输突发事件机理”这一问题，从发生、发展和演化等角度展开系统地研究和论证[16-17]。方付建对突发事件网络舆情的演变进行了细致研究[18]；赵金楼基于生命周期着重研究了突发性事件应急物流平台[19]；张自立面向非常规突发事件的生产能力构建了储备模型[20]；王伟则对我国旅游突发事件的应急管理模型进行了构建[21]；而廖洁明还应用在了突发事件应急管理绩效评估研究之中[22]。

以生命周期理论为基础，首先横向地分阶段构建突发事件机理体系。将突发事件按阶段划分为孕育期、爆发期、发展期、衰退期和终结期5个阶段，构建突发事件机理分析模型，如图2。

图2 突发事件“五阶段”机理分析Fig.2 The diagram of ‘5-phase’mechanism analysis of emergency

以横轴代表突发事件全生命周期的时间阶段，纵轴代表每一阶段的相应风险招致的损失情况。按照在不同阶段造成损失状况和风险程度的差异，将突发事件的全生命周期划分为以下5个阶段：

（1）孕育阶段。

该阶段为全生命周期的第一阶段，包括能量的潜伏和扩散。在潜伏阶段，能量开始聚集，且出现少量溢出。前期损失不被有效观测，后期测得少量损失数值。虽然损失呈上升态，但由于能量溢出有限，因此危机状态并不显著。随时间推移，灾害能量开始扩散，损失波动增加并逼近发生点。相较潜伏期，该阶段损失状况显著，但上升趋势较为缓慢且出现次数不等的波动，原因不外乎承灾体的承受能力与灾害能量对抗，使得双方势力此消彼长。

（2）爆发阶段。

灾害能量超出承载体的承受能力，则灾害能量突破事件发生阈值，事件进入爆发阶段，且承灾体受灾状况开始急剧恶化。表现在坐标系中为曲线于发生点之后斜率增加、曲线变陡，爆发期一般持续较短，通常不会出现大幅波动。

（3）发展阶段。

灾害能量爆发至一定程度后，整个危机状态确定，损失结果形成。此时，如果突发事件没有进一步造成大额损失，则危机状态趋于平稳，但损失状态仍处高位（表示为路径①）。发展阶段存在很大的演化可能，若出现衍生、耦合等多类型演化子事件，则子事件所造成危机态势会进一步恶化，那么就表现为图中原稳定期内曲线的虚线状态（路径②）。此时，爆发期延长，灾害能量继续加剧，危机状态不确定，损失进一步增加。如不出现大规模演化，则该阶段曲线虽存在小幅波动，但整体趋势平稳。发展阶段所存在的转化、蔓延、演化和耦合成为应急管理的重难点，也是构成突发事件发展机理的关键部分。

（4）衰退阶段。

衰退阶段不管是灾害能量的自然衰减还是人为能动作用的影响，本质上是灾害能量释放过程的减缓或转移。随着应急管理工作的全面开展，事件进入衰退阶段，对应了应急管理的响应阶段。通过事件信息的高效获取、救援队伍的科学反应、应急指挥的重点应对和关键设施的快速恢复等相应过程，灾区受损情况极大缓解，直至又一次经过危机阈值，衰退期结束。

（5）终结阶段。

一般地，衰退阶段不代表事件的彻底终结，由于事件损失依然存在，因此还需经历终结期的长尾效应，不过也存在瞬时终结的情况。在这一阶段要力求全面恢复，主要工作是在前期止损的基础上将承灾体恢复至突发事件出现前的状态，因此恢复重建工作使得曲线下降趋缓。

1.3 突发事件机理体系设计

突发事件是应急管理活动开展的基础，使得应急管理成为必要。所以，需要将应急管理的机理逻辑纳入突发事件的机理分析框架加以整合。在对突发事件横向划阶段，对应急管理纵向分层次的机理分析的基础上，进一步地应该实现“五阶段”和“四层次”的内在逻辑的有机统一，进而构成突发事件机理体系，如图3。

图3 构成突发事件机理体系的 “4L-5S”分析模型Fig.3 The ‘4L-5S’ analysis model of emergency mechanism system

通过构建“4L-5S”机理分析模型，实现突发事件机理与应急管理机理的有机统一。即对“五阶段四层次”进行剖析，说明突发事件机理体系的内涵。在此基础上再进行整合，构成突发事件机理体系的内在关联逻辑。

横向来看，突发事件从阶段1到阶段5是在时间进程上前后相继的发展过程。特别地，从阶段3向阶段4的过渡往往会出现反复。因为发展期存在一系列演化的可能性，会拖延灾难能量的衰减。演化阶段归于发展阶段之中，是衰退阶段到来之前的另一条可能路径。结合纵向的4个层次，对突发事件机理体系依层次展开论述。

层次1是认识突发事件的开端，也就是由事件的外在表象、特征、属性等构成的基础层。在原则层上，关注的是突发事件各阶段灾害能量的变化特征。孕育阶段是灾难能量萌生并聚集的时期。当灾难能量与环境产生交互作用，随机孕育致灾因子，进而产生灾害风险。灾害风险在一定条件下引发，突破阈值之后，导致突发事件的爆发。阈值前后，灾害影响的速度是发生阶段原则判定的依据，分为突发和渐发。发展体现在空间上的扩展和烈度上的增强。衰退阶段表现在灾难能量减缓，事态的稳定。终结也存在长尾或瞬时2种情况。

层次2是体系的核心层，由突发事件的机理内涵构成。在原理层会对突发事件五阶段展开机理分析，包括孕育机理、发生机理、发展机理及当中的演化机理、衰退机理、终结机理。灾难的不可抗力和难以预测，孕育机理分析是合理归因的关键。管理活动往往具有滞后性，未能在事件发生之前对其加以阻隔和规避，是危害损失的根源所在，也是应急管理面临的最大挑战。因此，应该从灾难能量的大小、方向和传递规律着眼，在原理层着重探寻突发事件的发生机理和发展机理。

层次3是从理论研究着眼的流程层。该层次的机理分析以形成针对各阶段，标准化、科学化、具有实践指导意义的操作流程为目标。流程层是操作层的理论基础，用以指导操作层的具体管理实施，而操作层在实践中又反过来促进流程层的调整更新。

层次4是突发事件机理体系的最高层，也是应急管理的实现层。将原则层、原理层、流程层的分析成果汇总应用，在现实规制下进行风险评估及防控、灾害预测及预警、应急处置及救援、善后处置及恢复重建的全生命周期应急管理。

在突发事件机理体系的基础上，将突发事件五阶段，在四层次上的内涵逻辑梳理通顺，实现应急管理工作的有条不紊。更进一步地，需要设计健全的现代应急管理体制机制加以配合运行，并合理规划中国应急管理政策发展方向。

2 现代应急管理体制设计的结构化问题探讨

管理体制是管理系统的结构和组成方式。换句话说，管理体制是一种准则，其规定了中央、地方、部门以及相关企业的管理范围、职责权限、相互关联与利益关系。各管理机构相关职权分配及设置与机构间的相互协调构成了体制的核心。主要对应急管理的效率和效能产生直接影响。从顶层设计的角度，现代应急管理体制有3个重要问题亟需理顺：

（1）应急管理中党、政、军三大体系的结构定位问题。

我国应急救援队伍朝着综合化、集中化与职业化迈进的重大体现为森林与消防部队不再隶属于武警部队，其与安全生产相关救援应急队伍组成了应急救援中的核心队伍。重新定义党政军三大体系结构在应急管理部的结构定位，有利于进行资源的整合和优化配置。将先前隶属于不同领域与部门的力量进行高度结合增加了救援应急的力量。各部门各机构相互结合，并做到一致管理、共同应对各类应急事件，从而达成反应迅速、平战兼备。

（2）应急管理中政、企、社三大部门的结构定位问题。

集体协作为应急管理的本质。应急管理部由若干政府部门组成，使得各部门之间便于协作，应急管理绩效有所提升。与此同时，在社会力量不断发展及国家的支持下，应急管理主要由具有代表性的各类社会组织和志愿者组成。应急管理部的建成使得政府与社会相关组织能够更好地进行对接，以及双方的协作能够得以提升。此外，新时期的应急管理，需要政府在宏观上进行安全监控和应急管理，由企业在微观层面发挥企业安全管理的主体责任制机能。

（3）应急管理央、地、外的权责定位问题。

作为中央的代表，应急管理部对支援需求做出统一的响应，在特大灾害发生时，能够有效建立协作机制，帮助中央相关负责人有效开展应急处理工作，确保指挥工作切实可行。此外， 还要完成对相关灾情系统的构建，并且能够做到灾情的统一发布，应急能力和资源储备的统筹部署，进而担负起指挥部的重要工作。

3 基于总体国家安全观的现代应急管理体制

统观世界各国，美国将联邦应急事务管理总署的工作重点调整为国家应急准备和国土安全，逐渐建成了美国国土安全体系。英国根据风险等级和风险类别进行体制建设，并且进行完备的记录。日本以《灾害基本对策法》为基础组建三级政府应急管理体系，从预防应急到灾后的过程管理，以及包括组织和个人的灾害教育。中国在应对突发事件的迫切需求下，也开始了现代应急管理实践探索。2003年10月，党的十六届三中全会第一次对“要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”进行了强调。由此，中国开始全面进行国家层面的应急管理体制建设。《突发事件应对法》，《突发公共卫生事件应急条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》等从国家到地方的法律法规标志着我国已建成完整的应急管理法律体系。

2014年4月15日，中央国家安全委员会第一次会议上首次 对“总体国家安全观”的概念进行了提出。 对坚持总体国家安全观、准确把控国家安全在形势变化中存在的新特点与趋势，能够走出一条符合中国特色的国家安全道路进行了重点强调[23]。构建一套国家安全体系，该体系涵盖了政治安全、军事安全、国土安全、文化安全、经济安全、社会安全、信息安全、科技安全、生态安全、资源安全及核安全等。因此，在国家总体安全观的目标要求下，进行符合我国时代特征的现代应急管理体制设计。

3.1 国家总体安全观下的体制要求

在中国体制的研究方面，曹聪[24]分析了中国科技系统的治理结构和演化过程，论述了当前中国科技体制在宏观层面缺乏协调、中观层面科研资助系统失灵、微观层面评价和激励机制存在缺陷。他在科技创新体制方面的建议，对于应急管理体制的设计具有启示意义。类似地，在宏观层面，应急管理部没有完全地发挥协调国务院各部委、中央政府和地方政府的应急管理职能。在中观层面，不同政府部门的管理标准，也缺乏信息交流。在微观层面，中国的管理体制中的绩效评估文化薄弱，激励机制有待创新。

一个国家促进现代化路径有多种选择，总体而言，都会经历从粗放的投入刺激模式到精细的管理提升模式的转换。对于应急管理体制的现代化，应由被动应急的“功能体制”，发展为将应急主动纳入突发事件全过程的“管理体制”。

所谓功能体制就是单从突发事件的阶段性应急要求出发，割裂且浮于表象，以实现应对突发事件功能为目标的体制设置。在未能探知和掌握突发事件机理的初期，它会起到一定的功用，但随着应急管理需求规模的扩大以及层次的深化，体制的低效发展将影响管理能力和水平的提高。此时为了继续推动应急体制的步伐，就应该设定管理提升转型的方向。而现代应急管理体制应当在横纵交织的突发事件机理体系中加以设计。通过体制作用的发挥，引导应急管理主动纳入与突发事件内涵逻辑相契合的体系当中。从而达到合理配置资源的目的，以此实现系统状态与绩效的整体改善。使得我国应急管理与突发事件之间形成有机统一的发展模式。

遵循国家总体安全观，对于应急管理体制的设计必须满足3个基本原则：宏观层次上的公平原则，中观层次上的协调原则，以及微观层次上的效率原则。因此，中国现代应急管理体制运行的规则和程序需要审慎地设计，同时加强规则实施的监控，获得反馈并进行调整。变革的新时期，中国应急管理体制应抓住时机，突破惯性。切实做到顺应“形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”

3.2 现代应急管理体制设计

结合我国实际，遵循现代应急基本逻辑，对我国应急管理体制所面临的新挑战进行剖析。从实际出发，研究国内外先进经验，在原应急部门的组织架构和职能分配的基础上，按照“总体设计—博弈分工—动作布局—联动协作—支撑系统”的现代应急管理逻辑，开展现代应急管理体制建设。

应急管理部作为国务院组成部门之一，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合。其职能应包括承担自然灾害和事故灾难的直接救援工作，对各类重特大突发事件的预防、组织、协调、指导、救援、监督。

体制应设计构建包括专项职能部门、总办公厅和专业救援队伍的应急管理部组织结构。根据现代应急管理体系的逻辑及应急管理部的职能特点，应当突出应急联动与协作处置职能，构建应急管理部与其他部门之间的长效合作模式。在确定了应急管理部的职能及组织设定的基础上构建现代应急支撑系统，为应急管理部建立长效运行机制提供助力。

根据现代应急管理理论，我们认为当代应急管理体制系统所要具备完整性，就需包括四部分：社会、责任系统；事件预防及灾情控制系统（该系统包括风险管理子系统、应急预案子系统、防灾减灾规划子系统、宣教培训子系统）；事件反馈及恢复评估系统（主要有应急管理相关的信息采集、处理子系统，现场调度及预警子系统，灾情评判子系统，灾情恢复及重建子系统）；技术保障及资源支持系统（主要有资源支持子系统和技术保障子系统两大部分）。为保证四大职能系统的正常运转以及与其他机构协作共同完成各类突发事件的应急，还需要建设相应的应急联动与协作处置系统，构建多层次的协作模式，如图4。

图4 中国特色现代应急管理体制Fig.4 The modern emergency management system with Chinese characteristics

4 总结

人类步入风险社会，多发且多样的突发事件，使得应急管理工作愈加复杂，诸多不确定因素不断凸显着社会脆弱性。掌握突发事件的内在规律，对机理体系的构成进行深入研究，配合设计现代应急管理体制，是促进新时期应急管理稳步发展的必要一环。

对突发事件和应急管理的内在机理进行剖析。横向立足于时间线索，关注突发事件的全生命周期，将突发事件全生命周期概括为孕育、发生、发展、衰退和终结5个阶段。进而在已有的突发事件机理分析方法的基础上，纵向分4个层次论述突发事件和应急管理的原则性、原理性、流程性、操作性机理特征。最终依据“4L-5S”机理分析模型，设计完善的突发事件机理分析体系。

为顺应时代发展特征，满足应急管理的更高要求，实现应急管理工作从非常态协同应对转为常态化的职能管理，对现代应急管理体制加以总体设计。结合我国实际，在原应急部门的组织架构和职能分配的基础上，按照“总体设计-博弈分工-动作布局-联动协作-支撑系统”的现代应急管理逻辑，开展现代应急管理体制设计。

通过对突发事件机理体系和应急管理体系的设计和完善，使得突发事件机理研究从最初的杂乱无章逐渐过渡至具有阶段性和层次性；也使得我国应急管理从偶然性功能实现的非线性规律中，整合出具备现代思维理念的逻辑框架。