京沪深杭四地急救立法对比研究

张莉 袁海燕 张桂霞

我国院前医疗急救事业经过30多年的快速发展，已经初步形成了主要由“120”电话呼叫号码为核心的急救体系，建立了一定规模的急救队伍，成为社会发展不可或缺的重要力量，为保障人民生命安全做出了积极贡献。但在急救事业发展过程中，各地院前急救仍面临着种种困难，需要通过各种政策和法规加以完善与规范。我国第一个地方急救条例是《广州市社会急救医疗管理条例》，于1995年11月29日由广州市第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过[1]。随后贵阳（2002）、西安（2003）、南宁（2008）、杭州（2014）、上海（2016）、北京（2017）、深圳（2018）等20余个省级城市相继出台急救条例。国家卫生健康委员会（原国家卫生和计划生育委员会）于2014年2月颁布了《院前医疗急救管理办法》[2]。本研究通过对比北京、上海、深圳和杭州四地的急救条例，分析各地急救立法的侧重，为国家卫生健康委员会急救立法和各地有关急救政策制定提供借鉴与参考。

1 资料与方法

1.1 研究对象

本研究查阅分析《北京市院前医疗急救服务条例》[3]、《上海市急救医疗服务条例》[4]、《深圳经济特区医疗急救条例》[5]和《杭州市院前医疗急救管理条例》[6]，其中重点关注《北京市院前医疗急救服务条例》。

1.2 研究方法

通过各地人民代表大会常务委员会官方网站，收集急救条例及相关条例解读和配套政策。利用中国知网、万方数据库检索国内相关城市急救条例有关文献，对比分析了四地急救条例结构、内涵定性、服务对象、服务机构、管理体制、规划建设、急救从业人员、服务规范、服务保障和法律责任等。对比分析四地急救条例高频词，并利用高频词云图WordArt软件在线制作高频词云图。

2 结果

2.1 四地急救条例基本情况

《北京市院前医疗急救服务条例》于2016年7月22日由北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2017年3月1日起施行；《上海市急救医疗服务条例》于2016年7月29日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，2016年11月1日起施行；《深圳经济特区医疗急救条例》于2018年6月27日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，2018年10月1日起施行；《杭州市院前医疗急救管理条例》于2014年9月26日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，2015年1月1日起施行。北京、上海、深圳和杭州四地的急救条例是近年国内较有影响力和代表性的地方急救法规，对全国各地急救立法具有引领和示范作用，详见表1。

2.2 四地急救条例主要内容

《北京市院前医疗急救服务条例》分总则、服务机构、服务规范、服务保障、社会急救能力建设、法律责任、附则7章63条；《上海市急救医疗服务条例》分总则、院前急救医疗服务、院内急救医疗服务、社会急救、保障措施、法律责任、附则7章66条；《深圳经济特区医疗急救条例》分总则、医疗急救网络、医疗急救人员、医疗急救秩序、院前医疗急救、院内医疗急救、社会急救、保障与评估、法律责任、附则7章79条；《杭州市院前医疗急救管理条例》分总则、网络建设、服务管理、保障、法律责任、附则6章38条。四地急救条例基本结构和主要内容见表2。

2.3 四地急救条例高频词

北京市院前医疗急救服务条例中前五位的高频词分别为急救214次、医疗195次、医疗急救177次、院前129次和院前急救机构111次；上海市急救医疗服务条例中前五位的高频词分别为急救214次、医疗79次、机构79次、院前69次和院前急救66次；深圳经济特区医疗急救条例中前五位的高频词分别为医疗261次、急救255次、医疗急救167次、机构77次和医疗机构73次；杭州市院前医疗急救管理条例中前五位的高频词分别为急救170次、医疗103次、医疗急救78次、院前75次和院前医疗急救72次。四地急救条例高频词云图见图1。

图1 四地急救条例高频词云图

3 讨论

随着我国社会经济的快速发展，百姓对院前医疗急救服务的需求急剧增加，与之相关的问题也日益突出，已经影响到人民的生命安全，制约急救事业的健康发展[7]。为此，近年来各地陆续通过立法的方式，以规范急救服务行为，保障人民身体健康和生命安全。立法通常均以“问题引导立法、立法解决问题”为原则，需要按照《中华人民共和国立法法》的有关规定和地方性法规的构成规范，以及国内已有相关立法法例来立法，条例基本结构一般至少分为四个部分，包括总则、权利与义务、罚则和附则，并以章节规定[8]。本研究四个城市急救条例中，除杭州为6章外，北京、上海和深圳急救条例均为7章。

表1 四地急救条例基本情况

表2 四地急救条例主要内容

3.1 服务对象

北京市院前医疗急救服务条例第二条第二款规定，本条例所称院前医疗急救服务，是指院前医疗急救机构按照调度机构的调度，在将急、危、重患者送达院内医疗急救机构救治前开展的以现场抢救、转运途中紧急救治和监护为主的医疗活动以及与院内医疗急救机构的交接活动；条例第二十条第二款规定，对非急、危、重患者，告知其可以通过其他方式解决。上海市急救医疗服务条例第九条规定，院前急救服务和非急救转运服务实行分类管理。院前急救服务由院前急救机构通过救护车提供。非急救转运服务可以由社会力量通过专门的转运车辆提供，具体管理规范由市人民政府制定。由此可以看出，北京急救条例是以为急、危、重患者提供院前急救服务为主要对象；上海为患者，深圳为突发急症或者意外伤害等患者，杭州为急、危、重伤病员。但北京和上海对急救呼叫需求进行了分类管理；深圳和杭州则受理范围更广。

3.2 内涵定性

北京市院前医疗急救服务条例第三条规定，院前医疗急救服务是政府举办的公益性事业，是基本公共服务和城市安全运行保障的重要内容。杭州市院前医疗急救管理条例第三条规定，院前医疗急救是政府举办的公益事业，是卫生服务体系的重要组成部分。上海和深圳未界定是政府举办的公益性事业。院前医疗急救属于卫生事业，具有卫生事业的一般性质，但同时也具有公共卫生和社会保障的基本职能。在立法时关于院前急救的定性应予明确，这事关明确院前急救事业的公益性质，事关明确院前急救机构的公共卫生和社会保障职能，事关明确政府对院前急救所承担的责任。北京和杭州急救条例更强调公益性。

3.3 服务机构与呼叫号码

北京市院前医疗急救服务条例第二条规定，院前急救服务机构分为调度机构、院前医疗急救机构和院内医疗急救机构；第十九条规定，本市院前医疗急救服务的专用呼叫号码为“120”；“999”为北京市红十字会履行“救护、救助、救灾”职责的呼叫号码，市红十字会可以协助政府提供部分院前医疗急救服务。上海、深圳和杭州均规定“120”为唯一的急救呼叫专用号码，服务机构也仅分为院前和院内机构。

急救呼叫号码的唯一性是全世界公认的，是院前急救发展至今积累的宝贵经验。两个或多个急救呼叫号码的存在，对建立有效的急救网络、统一指挥、统一管理等方面造成急救资源的浪费，唯一性是院前医疗急救呼叫号码的重要特性，是院前医疗急救服务长期的历史发展中总结出来的一条宝贵经验。因此，无论是按照国际经验、国家政策，还是国内其他城市的急救法规，均建议统一规定唯一的院前医疗急救呼叫电话号码[9]，可以在急救系统内部适当引入竞争机制，统一规划和调度，确保科学高效。

3.4 规划建设

北京市院前医疗急救服务条例第十二条规定，市卫生计生行政部门和市规划、国土部门应当根据本市医疗机构设置规划，综合考虑城乡布局、区域人口数量、服务半径、交通状况和院内医疗急救机构分布情况、接诊能力等因素，编制本市院前医疗急救机构设置规划，统筹院前医疗急救机构及其急救工作站的布局，并向社会公布。上海市急救医疗服务条例第十条规定，市卫生计生行政部门会同市规划国土资源部门组织编制院前急救设施建设专项规划，合理确定急救站点的数量和布局，经市人民政府批准后，纳入相应的城乡规划；市规划国土资源部门和区人民政府应当为院前急救设施建设预留建设用地；区人民政府应当按照本市院前急救设施建设专项规划，建设院前急救机构的相关设施。深圳和杭州急救站点规划建设依托于医疗机构，没有单独规划建设。

向全市所有居民提供急救医疗救护是各级政府的责任，是社会经济发展的重要内容，应作为政府保障人民健康权利，构建和谐社会的重要内容，应当纳入国民经济与社会发展计划。政府有责任保证急救系统的体系建设、正常运转和发展所需经费。京沪深杭四地急救条例均将急救或院前急救事业纳入国民经济和社会发展规划，卫生行政部门主管全市急救医疗服务工作，实现市区两级管理。仅从条例内容和释义方面来讲，在急救规划建设方面，上海目前更完善。北京市卫生健康委员会为落实北京市院前医疗急救服务条例，于2018年7月2日发布了《北京市院前医疗急救机构设置规划指导意见》[10]，规划建设至少288个急救工作站，主要以依托医疗机构建站为主。上海急救站点独立规划建设，并以地方法规的形式要求市规划国土资源部门和区人民政府预留急救站建设用地，要求区人民政府负责落实，这对北京急救站点的规划建设是很好的借鉴。

3.5 从业人员

北京市院前医疗急救服务条例第三十条规定，每辆院前救护车应当配齐包括驾驶员、医师、护士、担架员等急救人员，具备为有需要的患者提供搬抬服务的能力。北京每辆救护车至少需要配备医师等4人。上海市急救医疗服务条例第十五条规定，每辆救护车应当至少配备急救医师一名，驾驶员、担架员等急救辅助人员两名。上海每辆救护车至少需要配备医师等3人。深圳经济特区医疗急救条例第十八条规定，执行院前医疗急救任务的急救车辆应当每辆配备3名以上医疗急救人员，其中至少包括一名医师或者护士、医疗救护员。深圳每辆救护车至少需要配备医生等3人。杭州市院前医疗急救管理条例第十五条规定，执行急救任务的救护车应当配备医师、驾驶员等。有条件的可以配备护士和医疗救护员等辅助人员参与院前急救医疗服务工作。杭州每辆救护车至少需要配备医生等2人。

在急救从业人员方面，四地急救条例从急救从业人员类别、资质和数量等方面均做了规范。北京和杭州的急救条例中规定在国家《院前医疗急救管理办法》规定的范围内允许医疗救护员从事辅助性医疗救护工作，均未有所突破；但深圳经济特区医疗急救条例第二十一条规定，医疗救护员具有医学及相关专业大专以上学历，且从事院前医疗急救工作两年以上，经市急救中心组织的相应课程培训并考核合格的，可以在执业医师现场或者远程指导下，按照院前医疗急救技术目录和操作规范开展侵入性救护操作和使用急救药物，这是全国地方急救立法在医疗救护员使用方面最有突破的地方性法规，值得国家层面和其他地方急救立法时借鉴。另外，北京救护车从业人员数量最多、资质和培训要求条款也最多；杭州救护车从业人员数量最少。就条例规定而言，上海、深圳和杭州三地救护车上都可以不配或选配护士。

3.6 服务规范

京沪深杭四地急救立法的目的都是规范医疗急救服务行为，保障人民生命安全，因此，服务规范是四地急救条例的重点内容。北京市院前医疗急救服务条例主要围绕统一服务规范、统一监督管理和统一急救标识，即“三个统一”，以及院前院内急救衔接进行了规范，重点解决了院前急救患者搬抬的问题，条例第二十九条规定，院前医疗急救机构应当为有需要的急、危、重患者提供搬抬服务，患者家属和现场相关人员应当予以配合；条例实施后，由北京市财政拨款，专门为“120”呼叫网络每辆救护车配备2名专职担架员，负责患者的搬抬。上海、深圳和杭州则主要围绕统一指挥调度、统一规划建设，以及统一服务规范、统一急救标识和统一监督管理，即“五个统一”，侧重在统一指挥调度。北京急救条例主要高频词集中在院前急救，院内医疗机构条款内容明显少于上海和深圳。北京和上海的条例中均明确提出院前和院内医疗急救机构要建立有效衔接机制，深圳和杭州则对急救网络医院应履行的义务进行了明确。在日常工作中，院前和院内急救医疗机构的衔接存在急救信息不畅通、诊疗技术衔接不够、网络医院急诊供求不平衡等实际问题，现代社会可以利用信息技术，建立急救、急诊一体化信息平台，形成急、危、重患者急救医疗服务联合体系，建议国家层面建立统一规范的院外急救与院内救治的“无缝隙链接”和绿色通道机制[11-12]。

在急救服务规范原则方面，北京市院前医疗急救服务条例第二十二条规定，院前医疗急救机构应当根据患者情况，遵循就近、就急、满足专业需要、兼顾患者及其家属意愿的原则，将患者及时转运至具有相应急诊抢救能力的院内医疗急救机构。上海市急救医疗服务条例第二十二条规定，院前急救机构应当按照就近、就急以及满足专业治疗需要的原则，决定将患者送往相应的院内急救机构进行救治。深圳则与上海一样；杭州则与北京相同，增加了兼顾患者及其家属的意愿。

在急救服务规范的时效性方面，四地急救条例中只有深圳经济特区医疗急救条例在出车时间和院前院内交接时间方面做了硬性规定，而且配有最为严厉的法律责任与处罚。深圳经济特区医疗急救条例第二十八条规定，急救网络医疗机构接到市急救中心的调度指令后，应当在三分钟内按照调度指令派出院前急救车辆和医疗急救人员执行医疗急救任务。条例第四十一条规定，医疗急救人员将患者送达医疗机构后，医疗机构应当在15分钟内完成与医疗急救人员的交接手续，不得拒绝、推诿或者拖延，不得留滞院前急救车辆以及车载设备、设施。违反本条例第二十八条规定，由卫生行政部门处5万元以上10万元以下罚款。违反条例第四十一条规定，由卫生行政部门责令改正，处3万元罚款；医疗机构拒绝、推诿或者拖延救治患者的，由卫生行政部门责令改正，处10万元罚款。杭州仅对接收完呼救信息后1分钟内发出调度指令的时间明确规定；北京和上海两地未对具体时间明确规定。

3.7 服务保障

在服务保障与保障措施方面，京沪深杭四地急救条例围绕人才队伍建设、救护车优先通行、确无能力支付医疗急救费用患者的救治、社会力量参与等方面均做了不同程度的要求，都重点对救护车优先通行权做了明确的保障，对确无能力支付费用患者的急救问题也进行了规范。除此之外，深圳和杭州急救条例要求政府对急救工作的经费保障内容做了进一步的细化，明确了具体要求，对于院前急救事业的可持续发展有了法律层面的保障。而北京和上海急救条例仅在总则笼统阐述，没有进一步明确法律条款。

3.8 法律责任

在法律责任方面，京沪深杭四地急救条例条款均做了明确要求，北京、上海和杭州急救立法责任的重点在院前急救机构和急救人员，对院内医疗机构接诊有要求，但处罚力度要明显小于深圳。深圳经济特区医疗急救条例第七十二条规定，医疗机构未按照规定完成交接手续或者留滞院前急救车辆、车载设备、设施的，由卫生行政部门责令改正，处3万元罚款；医疗机构拒绝、推诿或者拖延救治患者的，由卫生行政部门责令改正，处10万元罚款。深圳急救立法责任在处罚院前急救机构和急救人员的同时，也重点兼顾院内医疗机构的责任，是四个城市急救条例中处罚力度最大的，督促解决常因“急诊无床”而押救护车担架与设备的问题。