依附、竞争与共生

“随着社会福利机构不断健全，‘爱心村这类委托代养情况逐步减少是趋势。”中国公益研究院常务副院长高华俊认为，养育孤儿弃婴是政府的责任，官方福利机构是主要的力量，专业的民间慈善机构起到补充作用。

南方周末特约撰稿 吴采倩

2013年河南兰考“袁厉害”事件后，“爱心妈妈”与民间孤儿收养的新闻屡屡受到公众关注。

2019年7月24日，河北“爱心妈妈”李艳霞（又名李利娟）被公开审判，聚众扰乱社会秩序罪、伪造公司印章罪、敲诈勒索罪、诈骗罪4项罪名数罪并罚，判处有期徒刑20年，处罚金267万元。

这一时间成为舆论聚焦热点，“爱心妈妈”何以涉黑、诈骗，利用慈善之名为己谋利？相关部门如何监管民间收养机构？

北京师范大学中国公益研究院常务副院长高华俊告诉南方周末，实际上，近年来，与助养孤残儿童相关的政策规范都趋于严格。目前民间收养机构逐步减少，或转为家庭收养，或转型为儿童服务机构。随着相关福利政策的不断完善，它们的现状如何，又将走向何方？

自然形成的“爱心村”

1999年，娄宗全无意间发现几个孤儿，跟老伴商量后便决定收养这些孩子，“不过是多添几双筷子的事”。

收养的孩子越来越多，2000年，娄宗全筹办了盖州市慈爱孤儿村，这是辽宁省第一家经省民政厅批准、国家民政部备案、完全由个人投资兴建的民间助养机构。娄宗全是机构法人，人称“老娄”，妻子李桂凤被孩子们喊为“娄妈妈”。

慈爱孤儿村注册的法律身份是民办非营利企业，跟营口市民政部门签订代养协议。该协议根据1998年发布的《社会福利机构管理暂行办法》。办法规定“社会组织和个人兴办以孤儿、弃婴为服务对象的社会福利机构，必须与当地县级以上人民政府民政部门共同举办；社会福利机构收养孤儿或者弃婴时，应当经民政业务主管部门逐一审核批准，并签订代养协议书。”

“当时我们是辽宁省第一家（合法机构），编号是001号。”李桂凤回忆道。政府部门还给慈爱孤儿村送过锦旗，上面写着“上为党分忧，下为民解愁”。

这种类似“大家庭”般的收养是早期民间收养机构的基本模式，常被人称为“爱心村”。“爱心妈妈”袁厉害、邢台曹春生的东方希望儿童村和唐山溁县高淑珍开办的“爱心小院”等都是这类模式：由个人将孤残儿童、先天缺陷或生病的弃婴带回自己家中收养。“政府当时没有充分解决问题，爱心人士就去管了。”清华大学公共管理学院副教授贾西津评价。

高华俊也认为，“爱心村”的形成主要基于当时的地方儿童福利机构没有足够的能力或床位，政府则委托民间机构来帮忙托养或者代养这些孩子，代替政府承担养育的责任。

当时这些民间收养机构暂时解决了孤残儿童的收养问题，但很多机构没有获得合法身份。当时政府的管理比较宽松，但随着政策的完善，管理逐渐趋于严格。

2010年，国务院发布了《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》，强调“拓展安置渠道，妥善安置孤儿”。

“国家保障儿童权利的能力变强了。”高华俊告诉南方周末，过去县一级没有儿童福利机构，如今儿童福利机构的建设日益加强，2010年前地级市已经基本普及儿童福利院。

据《中国儿童福利与保护政策报告2019》，2009年至2014年，我国儿童福利机构数量和未成年人救助保护中心数量逐年增加，2014年达到了890家。

高华俊认为，当政府有足够能力养育这些孩子时，委托民间机构代养的意愿就会下降，“因为涉及孤残儿童的事情非常敏感，这些机构也不容易监管”。

2006年，慈爱孤儿村已收养了三十多个孩子，当年，民政局以孤儿村未进行年检为由撤销了其登记，娄宗全夫妇便不再收养孤儿。按规定，收养的孤儿都要由当地福利院收养，但孩子们不肯去，最后民政局决定将孤儿村变成家庭式收养，娄宗全夫妇变成了孩子们的监护人,迄今还有二十多个孩子由这对夫妇收养。

“当政府将相关设施完善后，这些孩子最终还是要回到官方福利机构。”高华俊认为，养育孤儿弃婴是政府的责任，“应该由国家兴办的儿童福利机构来收养这些孩子。”

官方福利机构成主力

贾西津发现，这些民间收养机构“在小环境中得到了认可，便越做越大，风险也会越来越大”。

2013年1月，河南兰考县城关镇一居民楼发生火灾，“爱心妈妈”袁厉害收养的孩童中7人不幸丧生，引发公众对孤残儿童收养问题的热议。其后，民政部等七部门联合下发通知，要求各级相关部门切实加强对弃婴的规范管理，严禁任何机构和个人私自收留弃婴。“爱心村”这类收养孤残儿童的民间组织逐渐退出了舞台，官方福利机构承担了主要的收养责任。

除了硬件设施的完善，与孤残儿童相关的福利政策也在逐渐健全。2019年，民政部设立了儿童福利司，在高华俊眼中这是非常重要的进步。他认为，在儿童服务上，政府部门应该设有专业工作人员，“基层也是这个问题，一定要有专业工作人员来做”。

与此同时，政府和社会对养育孤残儿童的要求也在不断提高。“过去稀里糊涂就做了，现在整个社会都来和你较真，”其中专业能力很重要，高华俊强调，“民间组织只有不断提高专业水平和条件，才能获得政府的信任和委托。”

在高华俊看来，政府仍会鼓励支持民间机构合作代养孤残儿童，但是会加强监管。和民间机构合作的现实是，在国内多数弃婴都是因病被抛弃，“需要很专业的照料，对医疗技术要求非常高。”由此产生的问题就是高昂的医疗费用，“有时候一个福利院一年的经费只够给一两个孩子做治疗”或者“病非常难治”。高华俊认为，这时候就需要民间的慈善机构介入，协调医疗资源，对政府福利保障起到补充作用。

为此，高华俊建议，早期参与民间孤残儿童养育的机构现在需要转型，不再专注于收养孤残儿童，而是与官方福利机构形成相互补充，例如专业化的照料、专业社工的培养、医疗救助等等，这将会有很大的发展空间。

但贾西津发现，民间慈善机构有两个层次的核心问题需要解决，一是门槛比较高，比如开办资金、场所面积、生活设施等条件都需要满足，“另一个是政府愿意合作，而这个‘愿意没有标准。”她认为，政府在做决定时，还会考虑相关风险、责任等因素。

“政府如果不愿意支持，我们确实是很难继续。”北京天使之家肢体残疾人士关爱中心（以下简称“天使之家”）负责人邓志新坦言。由于近期政策变化，这个为孤儿提供医疗服务的寄养机构孩子数量锐减，不得不考虑转型。

“最大的困难是 政策的变动”

北京春苗慈善基金会（以下简称“春苗”）和“天使之家”都是高华俊口中的“专业化机构”，服务对象是各地福利院的重病孤残儿童。

“春苗”主要为患有先天性疾病的困境儿童提供社工服务，建立躯体、心理、社会的儿童支持体系。“天使之家”主要对弃婴进行医疗救治，帮助偏远地区福利院的孩子完成医疗，回归家庭。

二者身份略有不同，“春苗”是2010年在北京市民政局注册成立的公益组织，“天使之家”的注册身份则是民办非营利组织。

近期，“春苗”和“天使之家”都面临相同的困境：各地福利院要将孩子接回，机构里的孩子数量锐减。

据“春苗”秘书长崔澜馨介绍，“春苗”的“小树成长项目”原本模拟了6个家庭，由招聘来的“爸爸妈妈”和4-6个孩子组成一个家庭，在家庭中对孩子进行全方位的关爱，“其中包括心理干预，有利于他们融入社会和后续被收养”。但从2018年的春节开始，外地的福利院都要求接回孩子，原有的6个家庭减少为2个，该项目接下来可能会停办。

“财政部门把相关款项发到了各地福利院，福利院认为不应该把孩子推给民间的慈善机构。”“天使之家”创办人邓志新解释其中的缘由。另一层原因跟当地政府决策有关，崔澜馨发现，基本情况就是“政府管得松的时候，福利院就多求助我们，管得紧，就赶紧把孩子接回去”，政府层面的政策性变化常常让他们很困惑。

对于地方福利院设施的完善，邓志新看在眼里，“现在地方福利院的条件，比我刚开始办天使之家时好了太多了。”但她认为政府在管理时不应该“一刀切”，“这样会伤害到孩子，就算是少部分，那也是孩子。”

对于两家机构来说，另一个问题是目前政策不允许跨省进行长期养育，短期紧急救助可以，但需要报备。各地福利院的医疗技术和人员经验不一样，紧急病症的孤残儿童如果送到医疗资源集中的城市，像“春苗”这样的组织可以提供相关救助。偏远的地方送孩子出来，当地的报备手续往往比较复杂，福利院需要跟主管的民政局申请，有些还需要到省厅报备，这个过程甚至长达十几天。“生命不可等待，有些孩子的病就被耽误了。”崔澜馨觉得很遗憾。

她希望政府部门可以加强与社会组织沟通，“组织社会组织开个座谈会，一起探讨如何更好地帮助孤残儿童。”

民间机构转型与官方互补

近年来，被遗弃的孤儿也在逐渐减少。崔澜馨认为原因有以下几个：一是，随着产检意识和四维超声技术的提高，一些有重度先天性缺陷的胎儿被终止妊娠；二是，国家医保福利政策逐年提升，家庭经济条件已有改善，家庭所承担的经济压力没那么大，即使孩子遇到大病，他的家庭也不会轻易放弃；三是，更多的社会组织参与大病救助，因为钱的问题而放弃治疗的情况越来越少。

现实环境的确在发生改变。“既然改变不了，我们只能适应它”，邓志新强调天使之家的初心并没有改变，她打算以后将工作重心放在“走进福利院，给弃婴一堂早教课”的项目上，帮助回归福利院的学龄前弃婴儿童。

在走访多个地方福利院后，邓志新发现这些福利院的基本设施日益完善，孩子们的温饱问题已经得到解决，但涉及教育、医疗和心理层面的需求还没有得到真正解决，特别是早教方面，很多福利院没有聘用专业的教师，天使之家希望能填补这方面的空白。

2019年5月27日，民政部联合十部门发布《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，其中提到：“各地要因地制宜优化儿童福利机构区域布局，推动将孤儿数量少、机构设施差、专业力量弱的县级儿童福利机构抚养的儿童向地市级儿童福利机构移交。”

在崔澜馨看来，这是推动地域性养育的好机会，她打算向民政部提出关于孤残儿童分级救助服务的建议，希望能在医疗资源集中的城市，由政府与民间机构合作开办重症孤儿集中短期救助养护中心。“‘公办民营，让政府主办，民间机构来经营”，崔澜馨认为这是一个各取所长的办法。

“这个现状有依附、有竞争，也有一定的共生。”贾西津概括当下政府与民间机构之间的关系。高华俊还有更多期待，“在孤残儿童救助方面，相关部门的人手不够问题很大。”目前，省里大多数没有儿童福利处，相关工作力量不够。他希望以后的儿童福利院不仅收养孤儿，还能成为承担整个县的儿童福利和保护服务的基地。