我国环境保护规划政策分析

张康平 仪明媛 赵娜

摘要：我国发展目前还不充分、不平衡，在将来的一定时期内还要进一步实现工业化、城市化和现代化，资源能源的消耗必将增大，对生态环境总体质量势必造成更大压力，给生态环境保护带来了更大的挑战。习总书记提出“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，将生态环境保护工作摆在了重要的战略地位。生态环境规划是实现社会经济环境协调发展的重要手段和途径。因此，在这一新形势下对生态环境规划提出了新要求，需要更加重视生态环境规划，科学、合理地完善我国的生态环境保护规划制度。本文以生态环境规划政策分析的一般模式为框架，对我国生态环境规划政策进行了评估与研究，分析了我国生态环境保护规划政策中存在的问题，结合生态环境规划的特点和发展要求，对生态环境规划的完善和发展提出了建议。

关键词：生态环境保护;环境规划;干系人

中图分类号：X-01 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）06-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.06.119

Abstract： Chinas development is still inadequate and unbalanced. In the future， industrialization， urbanization and modernization will be further realized. The consumption of resources and energy will inevitably increase， and the overall quality of the ecological environment will inevitably cause more pressure. Ecological environmental protection poses even greater challenges. General Secretary Xi proposed that the green water and green hills are the ecological civilization concept of Jinshan Yinshan， and put the ecological environmental protection work in an important strategic position. Ecological environment planning is an important means and means to achieve coordinated development of the social and economic environment. Therefore， under this new situation， new requirements have been put forward for ecological environment planning. It is necessary to pay more attention to ecological environment planning and scientifically and rationally improve Chinas ecological environmental protection planning system. This paper evaluates and studies Chinas eco-environmental planning policies based on the general model of eco-environmental planning policy analysis， analyzes the problems existing in Chinas eco-environmental protection planning policies， and combines the characteristics and development requirements of eco-environmental planning with the ecological environment. Suggestions for the improvement and development of the plan.

Key words： Ecological environment protection; Environmental planning; Stakeholders

生態环境规划是人类为使生态环境与经济社会协调发展，而对自身活动、环境所做的时间和空间上的合理安排。其目的在于：人与自然的和谐发展，有计划地保育和改善生态系统的结构和功能;促进区域与城市生态系统的良性循环，保持人与自然、人与环境关系的持续共生，协调发展，追求社会的文明、经济的高效和生态环境的和谐;保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展的计划。环境规划肩负着从整体上、战略上统筹研究及解决环境问题的重担，对于可持续发展战略的顺利实施起着举足轻重的作用。我国生态环境规划是一种的政策手段，《环境保护法》（2015）规定，县级以上环境主管部门制定生态环境规划，并与该地区国民经济和社会发展规划相衔接。可见，环境保护规划政策具有强制性，同时体现了环境保护规划预防为主的原则。

随着社会发展水平的不断提高、人们对生态环境保护工作认识的深入，环境问题越发敏感，矛盾日益尖锐。作为经济发展与环境协调的重要手段，生态环境规划必须要发挥它的预防功能，因此如何完善生态环境规划，成为亟待解决的问题。

1 我国生态环境规划政策分析

1.1 干系人责任机制分析

干系人又称利益相关者或利害关系者，是指组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关者。每个利益相关者群体都希望组织在制订战略决策时能给他们提供优先考虑，以便实现他们的目标，但这些权益主体的相关利益及所关心的焦点问题存在着很大的差别，且往往互有矛盾，所以不得不根据对利益相关者的依赖程度作出权衡。不同的群体有不同的利益取向，他们在生态环境规划中扮演着各自的角色，起着不同的作用，而生态环境规划又必须是所有利益相关者共同参与，相互谈判、讨论、博弈趋向协同的结果。最终形成的生态环境规划方案将体现所有干系人的利益而不是某一群体的利益，所有干系人都应参与生态环境规划制定、评估、实施的全过程，起到完善、促进、监督生态环境规制定与实施的作用。由于生态环境规划和利益相关者联系在一起，所有利益相关者都关心生态环境规划的编制和实施，且积极地参与其中，从而促进生态环境规划的完善与实施。一般来说，干系人可以划分为五类：立法机关、各政府相关部门、规划编制者、公众、排污者和非政府组织等。我们往往没有考虑到公众和污染企业等利益相关者的利益，其结果是规划编制者耗心费力编制的生态环境规划遭到公众、污染企业等其他利益相关者的矛盾、争议及不配合。生态环境规划缺乏实质性的公众参与，只是进行民意调查或规划公示，是形式上的、被动的、事后的公众参与。

1.2 问题的识别与确认

问题的识别与确认事实上就是各干系人按照自己的价值标准对环境现状满意程度的判断，并尽可能准确地描述。问题的识别与确认可以采用定性与定量描述相结合的方式进行。发现、分析、解决问题都需要利益相关者来参与，因为不同利益相关者处在不同的环境中，可能面临不同的环境问题或者不同程度的环境问题，只有所有干系人与环境如何协同发展的问题才应该成为生态环境规划需要解决的问题。

1.3 政策目标分析

环境保护规划政策的目标是为所有干系人提供环境保护行动计划交流和协调的平台，通过优化和协调，为今后的环境保护提供稳定和具有权威的行动指南。具体而言，环境保护规划旨在解决现有的环境问题，同时又防患于未然。值得强调的是，在环境保护规划中，目标应该是所有干系人共同期望的成果，是所有干系人相互理解和合作的基础。

政策目标的分析要判断政策目标设计的是否科学、目标表述的是否清晰、是否可以满足相关利益者需求、目标实现程度是否可测量以及目标是否具有一定的弹性。

1.4 政策框架分析

一项政策手段的实施必须要有各层级的政策支持，既需要法律的权威性规定，也需要行政法规、部门规章以及相应的规范或技术指导性文件等操作性规定。生态环境规划体系包括一系列相关的法律法规，要依据相关法律法规而建立的部门规章制度、管理制度和工作程序等。我国的生态环境保护规划批准后缺乏法律效力，缺乏规划实施和评估的规范，导致大部分生态环境规划未能得以有效实施。生态环境规划作为一种命令控制型政策手段，必须要以法律条文的形式进行规定，执法规范要明晰，因此生态环境规划关键条文需要加入环保法或专门立法保证其得以严格执行。目前生态环境规划的编制、实施缺乏法律依据和制度保障，因此必须制定相应的法规条例，把规划编制、审批、实施、评估、问责和公众参与等过程以法律条文的形式固化，形成全面的生态环境保护规划法规体系，做到生态环境保护规划有法可依，依法实施，从而实现生态环境保护规划过程的规范化、程序化、制度化。

1.5 决策机制分析

决策机制是指生态环境保护规划从开始实施到评估调整的动态过程中。科学合理的决策机制应当是多元主体参与的，决策主体的确定要与干系人的确定是一致的，即决策主体应当包括环境保护规划所涉及的所有干系人。

目前，我国生态环境保护规划从编制、执行、评估、管理的全过程，基本上都由政府委托给第三方操做，公众参与和监督很少。生态环境保护规划是比环境影响评价涉及环境要素更广，更具有区域性、广泛性，公众参与应更广泛，这一点必须要贯穿整个规划的全过程，必须要所有利益相关者共同参与、博弈，形成一种公开的、广泛的互动过程，这样才能使制定出的生态环境保护规划既能符合各方利益，又能保证科学性和可行性，同时树立公众的环境责任感，起到教育作用。因此在法律体系规章制度中，需将生态环境保护规划中的公众参与时间、参与形式和参与内容等加以明确规定，让公众参与在程序、方式等方面有法可依，具备各环节上的可行性，这有助于规划决策的顺利实施。

环境保护规划每5年更新一次，更新周期缓慢，一般由各级环保部门委托科研院所或大专院校完成，规划初步制定后，由各级政府或环保主管部门会同其他相关部门反复协商，最终确定，没有体现所有干系人共同识别和确认的主要环境问题、政策目标及决策。

1.6 管理机制分析

管理机制是指组织和管理的实现形式和运行机制，是管理组织在实现管理目标过程中的活动或运作方式，管理机制主要包括信息机制、资金机制、实施机制和监督机制。

1.6.1 信息机制分析

环境外部不经济性是导致大多数环境问题和低效使用资源问题产生的重要原因，而信息不对称是环境外部不经济性产生的重要原因之一，也是生态环境保护规划要解决的问题之一。信息机制包括信息收集、传递、处理、存储、利用、评估过程和标准。信息机制為生态环境保护规划的制定、分析、实施和评估提供必要支持。比如生态环境保护规划制定和实施过程中信息不对称问题、信息的质量问题、信息的收集成本问题、信息的利用和公开问题等。

1.6.2 资金机制分析

资金机制是生态环境保护规划能否有效实施的基本保证，充足而又稳定的资金来源是生态环境保护规划有效实施的主要保障，资金机制必须包含干系人的出资和其利益分析。

我国环境保护规划中做出的预算，仅具有规划意义，实际是否能够真正落实、落实数量和落实方式都受制于之后的财政安排，由于涉及多级财政，存在较大的不确定性。

另外环保资金使用方面，随着我国生态环境保护投融资规模的逐年增加，环保投融资效益是加强环保投资决策管理的重要依据。由于目前尚缺乏统一的、系统性的环保投资效益评估体系，难以定量开展环保投资效益评估，难以客观、全面、真实地反映环境保护投资效益。所以应尽快建立和完善环保投资效益评估体系，推动環保投资由规模型向环境效益型转变。

1.6.3 监督机制分析

监督机制包括监测、检查和问责的程序和标准，其中监测方案的设计和实施是监督机制的核心内容。

我国目前对于中小型固定源排放核查缺乏手段，统计效率低下，监督性监测频率小，不具有代表性，缺乏对企业自行委托第三方监测机构的监测方案合理性的评估，缺乏对第三方监测机构监测报告质量的监督管理;在生活源和面源污染负荷方面也没有明确的规范，目前普遍使用排放系数进行估算，但如何确定排放系数并没有可靠的数据，如果排放系数与实际情况稍有偏差，统计结果就会大相径庭。

生态环境保护规划是具有政策约束性的规划，一旦编制并通过，就应具有法律的效力，要严格执行。生态环境保护规划具有动态性，应该定期对生态环境保护规划实施的情况进行考核和评估。我国目前用于对规划进行考核和评估的政策法规体系尚未建全，使得生态环境保护规划实施的效果大大降低，可能会造成生态环境保护规划的预期目标难以实现。所以必须要建立起科学的问责评价体系，在制定和实施的过程当中明确责任承担者，否则就失去了政策的权威性、有效性。

2 结论及建议

我国的生态环境保护规划是随着生态环境保护理念的发展而发展的，随着社会经济的发展、生态环境保护工作的深入以及生态环境问题的日益恶化，生态环境保护规划暴露出一定的弊端，如缺乏法律效力、实施监管机制不完善和公众参与缺乏实质性等。建议从以下几方面完善我国的生态环境保护规划：（1）完善法律机制，使规划的编制和实施有法可依;（2）完善信息和共享交流机制，保证各干系人及时准确地了解规划相关信息和实施情况，建立实施监管机制;（3）建立健全公众参与机制，使规划的实施更加民主科学;（4）完善评估考核和行政问责机制;（5）完善环保规划投融资效益评估体系。总之，通过不断完善生态环境保护规划政策，使其最终起到协调社会经济与环境和谐发展的作用。

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收稿日期：2019-02-27

作者简介：张康平（1984-），男，汉族，硕士研究生，工程师，研究方向为环境监测、在线监测。