京津冀协同发展的三个难点问题

安树伟 王瑞娟

[摘要] 京津冀协同发展战略的持续推进取得了明显成效，但仍存在一些难点问题亟待解决。京津冀协同发展下一步的工作重点，是妥善解决好北京非首都功能疏解对居民生活工作的影响，注重解决结构性就业矛盾，实施积极的就业政策，实现更高质量和更充分的就业;协调好京津冀三地的利益关系，使各方的利益诉求尽可能得到满足和改善;充分发挥政府、企业、居民和非政府组织不同主体的作用，促进河北积极承接产业转移，培育经济增长极，不断缩小河北与北京、天津公共服务水平和区域经济发展差距。

[关键词] 京津冀协同发展;  非首都功能;  利益主体

[中图分类号] D616       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2019）06-0057-04

自2014年习近平总书记发表“2·26”重要讲话、2015年《京津冀协同发展规划纲要》实施以来，北京在非首都功能疏解、京津冀交通一体化、生态环境保护、产业转移升级等领域取得了较大进展。但是，京津冀协同发展仍存在若干难点问题，这些问题的妥善解决对于京津冀协同发展至关重要。

京津冀协同发展难点问题辨析

北京非首都功能疏解对居民的影响问题。根据城市经济增长的基础模型理论，可以将城市的产业部门按照是否向城市域外“出口”产品和劳务而分为基础部门和非基础部门。基础部门是城市存在和发展的原动力，是服务于其他地区的产业。非基础部门指那些只为城市内部消费而生产的部门。城市基础部门决定了非基础部门的规模，从而决定了城市的规模。任何一个城市的存在不仅仅是单纯依托基础部门（即“核心功能”），而不需要非基础部门（即“非核心功能”）。北京非首都功能的疏解是一项复杂的系统工程，既要考虑到北京的资源环境约束，又要考虑到居民的生活便利性，要以不影响居民生活为前提。当前，北京疏解非首都功能的具体措施主要是关闭一些向域内销售的商店，即疏解出去的产业大部分都与居民生活息息相关。这势必影响居民的基本生活，如部分菜市场和批发市场的拆除或搬迁。在政府的强力推动下，即便是将非首都功能强行疏解出去，最终也会因居民需求而重新开张，或者其他类似商店以扩大规模、增加功能等形式保证居民正常生活。疏解北京非首都功能的关键，是妥善应对北京非首都功能疏解对居民生活的影响。只有这个问题解决了，北京才能真正得到疏解，实现吐故纳新和减量发展。

京津冀区域内各主体的利益关系问题。区域利益是客观存在的，区域经济发展、区际经济关系的协调必须有效协调区域利益关系。区域利益包括两方面含义：特定行政区内各利益主体的共同需要得到满足，特定行政区各利益主体的代表——地方政府的自身需要得到满足。区域中各行为主体对区域利益认识的不一致，或追求利益目标的差异，使其在谋取利益的行为上表现得千姿百态。1京津冀协同发展的核心问题是利益协调问题。京津冀不仅包括三个省级行政区，也是中央政府及其机关部门的集中所在地，利益协调问题涉及四方的利益，协调彼此之间的利益关系一直是一个非常棘手的问题。与长三角和粤港澳大湾区相比，京津冀的总体实力较弱。北京对津冀的辐射带动作用不够，河北的经济发展和公共服务水平与京津两市形成强烈的反差。这些问题追根溯源是区域利益协调机制尚未健全。此外，京津冀跨流域、跨地区的协调工作（如大气污染的治理、水环境及渤海海洋环境的保护等），始终没有形成有效机制。如果没有一个京津冀及中央政府各方均比较满意的利益协调机制，京津冀协同发展的效果就会大打折扣。

区域经济发展和公共服务水平差距过大。经济发展水平的差距是人口向大城市集聚的首要原因。1大城市具有更加完善的公共服务和较低的使用成本，也是造成人口向大城市集聚的主要原因。当前，京津冀收入差距日益扩大，人口不断由河北向北京、天津集聚，导致北京“大城市病”日益严重。京津冀协同发展以解决北京“大城市病”为出发点，但要从根本上解决这个问题，必须缩小京津冀三地的发展差距，重点是提升河北的综合发展水平。2010年以来河北与北京的经济发展差距呈现出持续扩大的趋势。2010年河北人均地区生产总值相当于北京的39.0%，2018年下降到34.0%。如何加快提升河北的发展水平，缩小河北与京津的经济发展水平和公共服务差距，是实现京津冀协同发展亟待破解的最大难点。

针对京津冀协同发展的三大难点问题，第一，要解决非首都功能疏解对居民生活工作的影响，对疏解腾退空間进行改造提升、业态转型和城市修补，加快疏解后续设施的建设，尽量减少疏解对居民生活的不利影响。对于疏解带来的再就业问题，注重解决结构性就业矛盾，实施积极的就业政策，实现更高质量和更充分的就业。第二，协调好京津冀三地及中央政府的利益关系，使各方的利益诉求尽可能得到满足和扩大。第三，要充分发挥政府和企业的主体作用，大力提升河北的综合承载力，积极承接产业转移，强化公共服务和社会管理，培育经济增长极。

坚持民生优先，实现非首都功能疏解后的居民生活便利化和充分就业

非首都功能疏解对北京居民生活的影响具有异质性。据调查统计，年龄在18—45岁、没有北京户口、在京居住时间15年以内、月收入为2000元及以下或8000元以上、居住地离市中心较远的居民认为疏解对其生活更有影响。虽然仅有8.2%的被调查者对该政策表示反对，但是持反对态度的居民多是疏解对其生活产生影响的居民，突出表现为男性、个体工商户和没有北京户口的居民，这一结论需要引起高度重视。 2

提升居民生活便利性。北京非首都功能疏解对居民生活的影响主要包括居民生活便利性、居住环境、外出就餐、出行和工作五个方面，必须妥善解决。规范提升小型服务业，做好网点布局规划，打造规范化、品牌化、连锁化、便利化的社区商业服务网络。按照不同的社区规模、社区档次和新老旧社区，选择和创新不同的社区商业模式。继续完善商贸便民服务圈，保证居民出门5分钟可达邻里或街坊商业;10分钟可达居住区商业;15分钟可到达综合购物中心或邻里中心、社区商业中心。对已疏解的区域性批发类商品交易市场，如果存在为域内服务的部分，则在城六区以外地区以为市民服务的高质量零售专业市场（农副产品、花卉、装修装饰等）形式进行补充，满足居民生活需要。

保障疏解后劳动力的充分就业。需要疏解的低端产业主要集中在中心城之外的顺义、大兴、房山、通州等城市发展功能区。这类企业迁出后往往会释放大量劳动力，而高精尖产业很难吸纳这部分劳动力。对于产业疏解后的失业人员，通过政府培训机构，或通过政府购买、减免税收、财政补贴等措施，引导企业、中介组织对失业人员进行培训 ，实现再就业。

以中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、中关村“一区十六园”、城市副中心运河商务区、新首钢高端产业综合服务区、首都国际机场临空经济区、新机场临空经济区为重点，强化投放居住用地与提供就业岗位，建设能够就近工作、居住、生活的城市组团。探索通过多种方式提供面向就业人口的租赁住房，实现就近居住和生活。

妥善协调各方利益，推动社会各界参与京津冀协同发展

协调好不同区域主体的利益诉求。京津冀协同发展主要包括北京市、天津市和河北省三个省级行政区域，三地的资源禀赋和发展阶段不同，各自的利益目标和利益诉求不重合。京津冀利益协调的核心和关键在北京，围绕解决北京“大城市病”的利益诉求，各区域主体的利益建立相应关系并映射到具体的协调机制上。有效治理“大城市病”，维持良好的生态环境是北京的利益诉求;转变经济发展方式，顺利实现产业转型升级是天津的利益诉求;河北的利益诉求主要是缩小与京津的经济差距，提高公共服务水平，发展现代化产业体系。京津冀三个主体的利益诉求虽然不同，但三地之间正向的利益关系多于矛盾冲突，具有利益协调的现实基础。政府应当重点关注产业转移的利益分享、基础设施共建的成本分摊、生态环境保护的利益补偿三个重点领域，创新利益共享机制、搭建利益共享平台、完善利益补偿机制。

协调好不同经济主体的利益诉求。参与京津冀区域利益协调的经济主体主要有中央政府、地方政府、企业和个人四个层面，各个经济主体的利益及其行为构成区域利益协调的立足点。个人利益诉求包括物质层面和精神层面的需求，是实现其他经济主体利益的基础和条件。企业是追逐利润的组织形态，若企业的利益无法保障，企业会迁移到其他区域谋求更大的经济利益。地方政府的主要利益诉求是GDP和地方财政收入。中央政府利益是超越个别地方政府利益，促进区域内部协调发展，实现区域利益最大化。四者在京津冀协同发展过程中长期存在博弈行为，本质依然是追求各主体利益最大化。企业和个人的利益诉求相对稳定合理，政府组织的利益诉求受政府职能的约束，会随时间发生变化。实现京津冀的协同发展，必须要实现各经济主体利益的协同，发挥中央统筹和调控的作用，转变地方政府单纯追求GDP和地方财政收入的利益诉求。

推动社会各界参与京津冀协同发展。参与京津冀协同发展的社会力量主要包括居民、非政府组织和各类企业。国有企业是京津冀协同发展的先遣军，其他企业是协同发展的主力军。在疏解北京非首都功能方面，国有企业要发挥重要的带头作用。跨国公司和民营企业行业齐全、覆盖范围广泛、提供大量的就业岗位，是京津冀协同发展和地区经济充满活力的主力军。京津冀地区的居民和非政府组织，可以以参加公益组织、社区组织和政府组织的听证会等形式参与协同发展和区域治理。在京津冀协同发展过程中，只有使社会各界力量参与其中，才能事半功倍。

建立有效的区域利益协调机制。京津冀协同发展应充分发挥政府的积极作用，通过制定利益协调和互动合作框架，把利益协调机制内化到政府的结构和功能之中，借此激发市场力量，强化微观合作，协调好多个层级和不同部门之间的分工合作。在产业协作方面，推进跨区域项目合作共建，探索建立跨区域项目财税利益分享机制;建立“飞地经济”财税利益分享机制，促进飞地经济有序发展;优化产业布局，建立企业迁建财税利益分享机制。在公共服务发面，建立完善京津冀三地的利益共享机制，比如建立医疗保险、义务教育一体化等共享机制。其中，最重要的是努力实现户籍一体化，从根本上助推京津冀地区公共服务均等化水平。

提升河北市场化水平，打造河北经济增长极

河北经济发展和公共服务水平滞后的原因是多方面的。鉴于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以及京津冀城市体系的不合理现状，促进河北经济快速发展的途径，是提升河北市场化水平，打造河北经济增长极。

提升河北市场化水平。河北省2008年、2012年、2016年的市场化总指数得分依次为5.50分、5.44分和6.42分，在全国各省（直辖市、自治区）的排名依次为16位、21位和20位。虽然市场化总指数得分不断提高，但在全国仍处于下游水平。河北省的市场化水平和营商环境与北京、天津差距悬殊。因此，亟须打破政府在市场化进程中的不当干预，充分发挥政府为市场和企业服务的基本职能，加大人才引進力度，进一步降低企业的税费负担，搭建好金融服务平台，全方位提升河北省的企业营商环境，提升经济发展活力。

打造河北经济增长极。重点提升石家庄等城市发展水平。京津冀地区100万—500万人的大城市相对缺乏，城市群存在断层，缺乏能够抗衡京津虹吸效应的中心城市，培育经济增长极是河北省加快发展的着力点。河北省综合发展能力和竞争力较强的城市主要有石家庄、唐山、保定和邯郸，其中石家庄实力最强。应依托四大节点城市，通过优化空间布局和产业结构，将优势资源进一步向这些城市集聚，加大基础设施和公共服务供给水平，吸引优质人才和北京、天津、东南沿海的产业向河北转移。发挥石家庄的省会优势，抓住北京非首都功能疏解的战略机遇，不断增强科教卫中心、区域综合交通枢纽、旅游中心、商贸物流中心、金融商务中心和企业总部基地的功能。京津冀未来的增长动力还应来自于新的增长极。2017年，中共中央、国务院设立雄安新区，将培育雄安新区作为新的区域经济增长极。这可以促进全国、全世界的经济要素向雄安新区集聚，有效带动周边区域发展，推进京津冀空间格局优化。河北省的其他新区，如曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区、冀南新区等，对河北发展也很重要，应完善基础设施，改善投资环境，增强对产业和人口的吸引力，成为带动河北经济发展的增长极。

[参考文献]

[1]安树伟，肖金成.京津冀协同发展：北京的“困境”与河北的“角色”[J].广东社会科学，2015（5）：5-11.

[2]安树伟.中国区域经济学发展三十年[J].学术界，2008（5）：263-277.

（作者简介：安树伟，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、博士生导师;王瑞娟，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院博士研究生）

责任编辑 / 宋明晏