善治视角下的农村环境治理

李递

[摘要]近年来，党和政府高度重视经济飞速发展遗留下来的环境问题。2017年党的十九大报告中正式提出乡村振兴战略，指出必须牢牢把握“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，其中生态宜居是实现乡村振兴的重要条件。试以“公地悲剧”博弈理论模型揭示农村环境治理失灵的内在机理，揭示农村环境治理过程中出现的政府、企业和村民各自为政、相互博弈的现实困境。因此，只有政府发挥好“元治理”角色，转变发展理念，加大监管力度;企业调整产业结构，重拾社会责任;村民提高环保意识，积极履行义务，才能促进治理现代化，达到善治目的，从根本上解决农村环境问题。

[关键词]农村环境;公地悲剧;善治;博弈

[中图分类号]X321[文献标识码]A

环境问题是人类可持续发展的一个重要问题，长期以来我国以牺牲环境为代价追求经济高速发展，现虽已成为世界第二大经济实体，但这种粗放式的经济增长却对我国环境造成了极大破坏。近年来农村作为城市发展不可或缺的“后备军”，在城乡二元结构下的区域优先发展战略中成为牺牲品，陷入经济发展落后，环境破坏严重的尴尬境地。党的十九大报告提出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重。”实施乡村振兴战略必须牢牢把握“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，其中“生态宜居”就是针对农村环境而言的具体要求。2018年1月2日中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步指出：“乡村振兴，生态宜居是关键。良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。”我国农村环境污染形势严峻，因此农村环境问题依然是各级政府工作重点，也是学术界需要持续研究的核心问题之一。

从目前研究现状来看，农村环境已成为学者广泛关注的热点问题，并取得了丰硕的研究成果，主要有以下几方面研究内容：第一，以某一地方为例，通过调查了解当地环境现状，寻求解决之策;第二，从政策大背景出发，审视农村环境存在的各种问题并提出对策;第三，从农村环境利益相关者出发，设计合理的治理机制。虽然许多学者已经开始研究农村环境污染控制中的分工，但他们很少使用成熟的理论模型进行分析，治理主体之间缺乏系统协调。基于此，本文试以“公地悲剧”模型对农村环境问题背后的深层原因进行理论分析，从善治视角下提出农村环境优化治理的路径选择，以期回应农村环境治理困境等一系列问题。

1 公地悲剧：一种博弈理论模型

公地悲剧是英国经济学家加雷特·哈丁于1968年提出的一种博弈理论模型，通过对“公地”放牧行为中牧民理性选择的仔细研究，揭示了公共资源遭受无尽破坏的内在机理。在一块对所有人开放的牧场上，每个理性的牧民基于利益最大化都倾向于增加牧群最大限度地利用公共牧场，虽然每个牧民都深知自己的行为将使牧场遭受严重破坏，但破坏的结果是由大家共同承担，因此这种行为会一直持续下去，直至牧场不能自然修复，造成“公地悲剧”，最终走向集体性毁灭。在所有公地行为中，每个人都知道自己行为带来的后果，但每个人都无力阻止局势继续恶化，而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。正如加雷特·哈丁所言：“在共享公有物的社会中，每个人也就是所有人追求各自的最大利益，这就是悲剧所在。”

公共产品在消费上具有非排他性和非竞争性，不能排斥社会上任何人消费该种产品，任一消费者都可以免费消费公共产品，并且增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，由此可能出现的“搭便车”现象使得公共产品不能由市场提供。农村环境具有非排他性，但具有竞争性，严格意义上说不属于纯公共产品，但仍然会产生“公地悲剧”。“非排他性”意味着农村环境会不可避免地被过度使用，另一方面，环境具有的自我修复能力使得人们更加肆虐地破坏环境，加大对环境的掠夺，“悲剧”随之产生。

2 农村环境问题的理论解释

从“公地悲剧”博弈模型看待当前我国农村环境问题，“公地”上的各个主体——政府、企业和村民为了各自利益相互博弈对环境施以超负荷压力。地方政府间为了经济发展相互竞争;企业间为了赚取更多利润道德滑坡;村民间为了自身利益冷漠以待;政府尽情开采自然资源，村民无处维权;企业占用资源给予赔偿，村民得利无话可说;政府招商引资争取项目，企业随意排污无人监管，才导致农村环境问题愈发严重。

2.1 政府-政府：政绩之争

公共选择理论认为，政府不仅会追求公共利益，其内部成员也是理性的经济人，会突破规章制度为自身谋取更多的利益，包括经济利益和政治利益。一方面，政府为了取得地方财政收入最大化，自身利益最大化，不得不将GDP作为追求的首要對象，另外，一直以来我国官员政绩考核也主要是以GDP为指标，GDP与官员的政治生命挂钩，这就使得政府不惜一切代价（包括破坏环境）谋求经济增长;另一方面，在环境监管体制上，各层级各部门职能交叉重复，九龙治水，多头治理，就会出现某些地方监管不力、责任无从追究的现象;再次，环境相关法律法规更具原则性，对具体实施细节鲜有规定，且对违法行为的处罚力度不够。政府治理失灵是造成了“公地悲剧”的主要原因。

2.2 企业-企业：利润之争

企业经营的主要目标是追求利润最大化，利润是企业生存需要和抵御未来风险需要的指标。在一个竞争环境中，许多企业想通过降低商品的市场价格作为企业取胜的策略，但在生产成本不变的情况下，此种做法多半会造成“两败俱伤”，于是更多的企业会想法设法降低成本，在产出不变的情况下，投入小，利润自然就大，其中未经处理随意排污就是企业降低成本的一个渠道。在农村，当地企业技术水平有限、设备相对简陋，加之环保意识淡薄，生产的大量废气废水直接往外排放，造成非常严重的大气污染和水污染。

2.3 村民-村民：生计之争

“公地”意味着生活在该区域的利益相关者均可以在此进行消费而不受任何外力的束缚。对村民来说，公地资源既是生活物资的来源，也是生活垃圾“最方便的去处”，亚里士多德曾说过：“参与分享人员最多的公共物品，获得的关心最少”，农村环境作为一种准公共物品，每个村民在决策时都倾向于个人的边际收益大于等于边际成本，而不会考虑自己的行为给别人带来的损失，基于这种“自私”以及“怕吃亏”的心理，村民情愿随大流乱抛垃圾，而不愿意选择保护环境。

2.4 政府-村民：专断行政

在我国“压力型体制”下，下级政府迫于压力必须完成上级政府布置的各项指标任务，其中经济指标尤其突出。农村自然资源丰富，为了短期经济利益，政府不得不对当地资源进行无休止地开采，对开采后带来的环境污染问题全然不顾，任何人存有非议，对资源开采进行阻挠，都视为与政府作对，村民的诉求想要得到表达极其困难。另外，村民的表达多为“口语式”，不能形成相关的政策议题，因此很难被政府发现并提上政策议程。长此以往，地方政府在资源管理上形成了一种专断行政思维，从而引发的环境问题无法得到有效解决。

2.5 企业-村民：投其所好

为了解决环境负外部性的问题，经济合作与发展组织于1970年提出了“污染付费原则”。在我国，环保监管部门也要求污染者直接或间接支付费用，在这种制度下，一些大型污染重工业为了逃避城市高昂的排污费用，将生产设备和经营活动往农村迁移。企业的迁移行为在降低自身生产成本的同时，也为农村劳动力带来了大量就业机会，不仅如此，外来企业要在本地经营发展，势必会占用当地的公共资源，对村民来说，占用资源所带来的赔偿也是一笔可观的收入。正是处于这样一种“互惠互利”的关系中，因此，没有人愿意打破这种均衡，农村环境污染问题进一步加剧。

2.6 政府-企业：上下其手

地方政府要实现经济发展的目标，除了开发当地丰富的自然资源之外，大规模的招商引资是另一个非常重要的手段，引进高耗能高排放高污染企业不仅浪费资源，而且极大地破坏当地环境。当企业的生产经营活动对当地村民生活产生消极影响时，政府通常的做法是“睁一只眼闭一只眼”，毕竟企业带来的经济增长是地方财政收入很重要的一部分，而政府对企业的表层化监管使得一些企业更加肆无忌惮，为所欲为，这就使得农村环境污染问题愈演愈烈。

综上，农村环境治理主体之间基于各自利益互相博弈是造成环境问题最根本的原因。在整个博弈过程中，政府角色定位模糊，追求经济增长，忽视环境监管;企业道德观念缺失，重视经济利润，漠视社会责任;村民环保意识淡薄，关心眼前利益，轻视安全需要。在这种作用机制下，农村环境问题始终被搁置，敷衍解决，成为严重阻碍国家发展的重大问题。

3 善治：农村环境治理的优化选择

農村环境治理陷入困境的本质原因在于主体各自为政，没有共同的利益取向，各搞一套，这与治理现代化是相背的。国家治理现代化中，政府是“元治理者”，市场和社会是重要主体。善治作为治理现代化的微观具体体现，其本质特征就在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”，包括“合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效”等基本要素。因此，善治视角下，只有利益相关者基于环境治理的共同目标都参与进来，政府发挥“元治理”角色，多方主体平等协商、谈判，不断调整各自利益诉求以适应共同目标，才能使环境问题得到缓解。

3.1 政府：转变发展理念，加大监管力度

农村环境具有的准公共物品性质决定了乡村环境治理不能由市场提供，应由政府统筹规划。要彻底解决政府治理失灵问题，应从以下几个方面着手：第一，改变将GDP作为官员政绩唯一标准的考核模式，全面推行“绿色GDP”考核评价体制，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的科学发展理念，将生态文明建设作为工作重点，增加资金投入和政策扶植;第二，建立农村环境网格化监管体系，明确相关部门环境管理职责，告别多头治理，提高监管效能;第三，健全农村环境相关法律法规，将原则性法律转化为具体可操作的细则，让政府依法监管，建立环境保护问责制度，严惩一切破坏环境的违法行为;第四，建设服务型政府，畅通表达渠道，对村民的诉求给予及时回应，践行全心全意为人民服务的理念价值。

3.2 企业：调整产业结构，重拾社会责任

企业的发展要依靠社会这个大环境，同时也会影响社会的方方面面，乡镇企业在带动当地经济发展时，对当地环境的破坏也越来越突出，严峻的形势迫切要求高污染低效益企业调整产业结构。一方面，乡镇企业应引进新的科学管理理念，购进一批先进的生产设备，培养一支高素质的人才队伍，向精细化生产靠拢;另一方面，地方政府应尽量避免引进高耗能高排放高污染企业，抬高招商引资门槛，对警告多次仍不处理随意排污的企业，依法追究企业负责人的民事责任;此外，企业内部应加强文化建设，增强成员的社会责任感，改变以往利润是唯一目标的看法，承担环境保护责任。

3.3 村民：提高环保意识，善于维护权利

村民作为农村环境治理中不可或缺的一员，应主动承担起主人翁的角色，农村环境的好坏，村民是直接的作用对象。从平时各种破坏环境的行为来看，村民环保意识依旧淡薄，不懂得环保的重要性，因此在互联网发达的今天，可以通过广播、电视、网络等媒介向村民灌输环保相关知识。同时，应让村民承担起自主保洁的责任，主动参与到环境治理中，形成良好的环境保护氛围，从整体上改善农村环境。此外，村民应学会并善于维护自身的合法权利，针对生产生活中破坏环境的行为，要勇于表达自己的诉求，充分发挥自己的监督作用，保护自己的家园。

农村环境治理是实施乡村振兴战略的重要内容，在推进治理现代化的今天，只有克服主体间的利益冲突，让各主体都参与到环境治理中，通过协商、谈判建立共同目标，构建农村环境治理体系，才能达到农村环境善治的目的。善治的本质即建立强政府-强社会的“双强”模式。所谓“强政府”，是指政府必须做好角色定位，加大农村环保资金投入，落实相应政策措施，向服务型政府转变。而“强社会”中的“社会”除了包含上述的企业和村民外，还包括各种组织，应大力培养当地环保组织，使之有机会参与到农村环境治理中，与其他各主体共同解决农村污染问题，实现生态宜居的美好愿望。

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