农民参保行为研究——基于新制度主义的解释

苏 祥

(乐山师范学院政法学院，四川乐山，614000)

一、问题提出

2009年新农保政策的出台引发了学者们对农民参保行为及意向的研究热情。这些研究主要以定量研究为主，在个人、家庭、社区、政策认知以及地方政府行为等方面探讨了影响农民参保行为及意向的诸多因素[1]，研究发现，农民个人特征、家庭特征、对新农保政策的了解与期望、地方政府服务态度与财政补贴等对农民参保行为及意向有影响力。但是在不同的研究中，这些因素对农民参保行为的作用力方向以及相关解释却相互冲突。

相互冲突的研究结论主要表现在个人特征与家庭特征对农民参保行为及意向的作用力及相关解释方面。在个人特征层面上，有的学者认为年龄越大，养老需求越迫切，因而农民参保行为发生的可能性就越大[2-4]。同时不少学者得出相反的研究结论，认为对养老风险的低度认识和传统养老观念导致年龄越大，农民参保行为发生的可能性越低[5]。在家庭层面上，关于家庭富裕程度或收入、家庭结构与农民参保行为之间关系的结论也不尽一致。有的学者认为，家庭收入越高，农民缴纳养老保险费用能力越高，因而农民参保行为发生概率越大[6-7]；也有学者认为家庭收入越高，农民养老自我保障程度越高，养老金对他们吸引力就越低，所以其参保行为发生的概率越低[8]。在家庭结构方面，有学者认为，子女数越多的农民，其家庭养老观念越强，更依赖家庭养老，农民参保行为发生的概率越低[9]；有的学者持相反观点，认为子女多增加了家庭养老的摩擦因素，会提升农民参保行为发生的概率[10]。

之所以出现相互冲突的研究结论，笔者认为主要有两个原因:第一，从方法论来讲，各研究所选的研究区域不一样，农民生活地域环境的差异导致研究结论上的差异；第二，从理论上来讲，各研究没有在一个统一的理论框架下展开研究，导致对概念操作化不一致，所应用的变量及对变量的测量差别很大，因而研究结论难以相互比较。有的研究加入了自变量“对新农保的认知”，如林本喜、王永礼、穆怀中、闫琳琳、吴玉峰等人的研究[11-13]；有的则没有加入这个变量，如熊波，林丛等人的研究[14]。而且各学者对新农保认知的测量方式也不一样，有的采用刻度量表进行主观测量，如穆怀中、闫琳琳、罗遐等人的研究[15-16]，有的客观测量了农民对新农保政策内容的了解程度，如林本喜、王永礼、吴玉峰等人的研究[17-18]。

正如以往研究发现，对新农保的认知与期待、家庭养老观念等因素都会影响农民参保行为发生率，因此农民参保行为不仅是工具性逻辑的结果，规范与文化认知因素也会对其发生作用。新农保制度并不是独立地对农民养老行为发挥作用，它嵌套(nested)在特定的制度环境之中，和环境中其他制度相互作用，制度之间的竞争与冲突形塑了农民的参保行为。因此，本文将尝试提出一个新制度主义的解释框架，用以整合相关的农民参保行为的解释性研究，并力图为之提供一个研究对话的平台。

二、制度场域——一个新制度主义的解释框架

社会学新制度主义逐渐从幼稚期走向成熟期[19-20]。最初之所以冠之以“新制度主义”，主要是因为它将“组织场域”作为研究的焦点[21]，为后来关于组织制度同形的研究奠定了理论基础[22]。

组织场域是指关键的供应商、原料与产品购买商、规制机构以及其他提供类似服务与产品的组织等聚合在一起所构成的一种被认可的制度生活领域[23]。此概念包含两点内容:第一，组织是制度的载体，即组织集合构成制度的生活领域；第二，认知关注，即关注同样特征的组织以及与之竞争同种资源的组织的存在和影响[24]，即组织之间的关系，这种关系可表述为“场域中各组织为确立场域的共同理解而竞争，而竞争达成的共识又结构化了场域中的组织”，即竞争性同形和制度性同形。

组织场域概念界定引发两个问题:第一，将组织看作制度的载体，因组织本身也是一种制度[25-27]，从而引起制度与组织在概念与文献上的混淆[28]，进而导致了在研究对象上的混淆不清——“是从组织角度研究制度还是从制度角度研究组织?”；第二，从组织角度对场域边界做界定，制度的嵌套特性导致研究中影响组织同形的制度框架具有很大的不确定性[29]，难以获得清晰的因果关系。

因此，本文将尝试从另一角度——制度间关系，来分析制度对行动约束的影响。这一角度能够避免组织场域理论中出现的概念混淆，进而确立明确的研究对象，还能获得一个明晰的制度框架，有助于我们厘清制度与行动者行动之间具体的因果关系。

社会发展使社会分化为各种专门领域，如政治、经济、法律、家庭等领域，每一领域里的制度逻辑各不相同，各种制度逻辑的影响广度或水平联系的程度也存在差异[30]。由于制度的嵌套特性，某种制度的稳定性与影响力也与相关制度安排的兼容程度或互补程度相关[31]，如中国市场经济制度稳定与发展一直在强调各种制度配套改革，如政府职能转变、公司法与物权法等法律条例的制订、人才培养制度变革等。

具体到本文研究的主题——新农保与家庭养老制度，为了探析这两种制度在现有与之相关的制度安排中对行动者行为的竞争性影响，本文从制度间关系的角度，提出了一个新概念——制度场域。

与组织场域概念界定类似，制度场域被界定为“同一时空中发挥相同或类似作用，或作为为解决同一或类似问题相关联的制度集合体”。制度场域不仅包含同一社会生活领域内的制度，也包含其余社会生活领域里与分析的目标制度相关的其余所有制度安排。就本文所要分析的目标制度(新农保与家庭养老制度)而言，与这两种制度相关的法律制度(如宪法、婚姻法与社会保险法等)、社会生活领域里的社会互助等，一起构成了一个关于养老的制度领域。

为了分析便利，本文参照斯格特与迈耶对制度的分类，结合了鲍威尔与迪马吉奥和因格拉姆与科雷的相关思想[32-33]，从外生和内生、强制和非强制两个维度进一步做了细分，如表1所示。

表1 养老制度分类

第一类制度是外生强制性制度。这一类制度最显著的特征是，其形成通过合法权威，并依赖有效实施惩处来保证制度对行动者行为的约束，最典型的就是法律制度。

第二类制度是内生强制性制度。这一类制度最显著的特征是，制度是在长期的社会互动中有意识或无意识逐渐形成的，其实施依赖传统权威或集体给予的奖惩，从而保证对行动者行为的约束。如中国西部彝族的家支制度在长期相对封闭的社区生活中形成，对违背了家支制度的个人，传统权威的代理人头人和长老将其逐出社区，并切断违背者现有的所有社会关系和生活资源[34]。

第三类制度是外生非强制性制度。这一类制度最显著的特征是，制度为行动者提供了行动的规范，但不存在合法或传统的权威去强制行动者遵守规范，通常采取诱致方式来引导行动者的行为，如中国政府为鼓励大学生创业而制订的免息创业贷款政策。

第四类制度是内生非强制性制度。这一类制度最显著的特征是，制度在长期的社会互动中形成，不存在合法或传统的权威去强制行动者遵守，对于遵守制度的行动者通常给予社会赞许，对违背制度的行动者也不实施有效惩处，最典型的如社会互助。

尽管不同制度理论强调的制度基础要素不同，但不同的社会理论家先后将规制性、规范性和“文化—认知”系统确定为制度的关键要素[35]。在制度场域中，不同的制度类型的形成过程和对行动者行为的约束方式不同，因而每一类制度主要的基础要素构成也会有差别。在养老制度场域中，外生强制性制度主要有宪法、老年人权益保障法、婚姻法和社会保险法，这类制度主要由规制性制度要素构成。场域中的内生强制性制度是反馈模式的家庭养老制度[36]，与内生非强制性制度的社会互助一样，主要由“文化—认知”要素构成，而外生非强制性制度主要有新农保，这类制度主要由规范性要素构成。

制度场域中各制度通过制度间的相互关系来共同对行动者行动发生作用。笔者将新农保制度与家庭养老制度对农民参保行为的影响放入到“养老制度场域”中进行分析。

三、养老制度场域与农民参保行为

制度场域中的新农保制度特指2009年政府实施的新农保制度，而家庭养老则是指基于中国传统伦理道德所规定的权利与义务关系，家庭中成员尤其是子女为年满60岁的父母或其他长辈提供的经济供养、生活照料和精神慰藉。

显然，新农保与家庭养老制度处于不同的制度化时期。新农保是政府正大力推行的新制度，家庭养老制度是早已确立的制度。在制度化不同时期，行动者行动逻辑完全不同[37-39]。在制度化早期，行动者对制度的行动主要受利益驱动，而在制度化后期，行动者行动受适当性逻辑的约束。由于两种制度处于同一制度场域，处于不同制度化阶段的新农保与家庭养老制度对农民养老行为的影响并非单独发生，而是在制度场域中各制度相互作用下发生的。

(一)家庭养老与法律规制:制度的兼容

中国的家庭养老制度不同于西方的“接力模式”，它是一种“反馈模式”，不仅是特定生产方式所决定的一种经济交换关系，还是社会互动与文化内化的结果。因此，家庭养老不仅是一种养老方式，也是一种文化模式[40-41]。这种文化模式通过两种方式历史地得以形成。

第一种方式是文化教化。在中国传统典籍中，如《诗经》《左传》《国语》《礼记》《老子》《论语》《孟子》《孝经》等，都对养老提出了要求[42-43]。家庭养老不仅反映血缘道义，还包含敬老与送老[44]。同时，文化上的教化在权力强制下得到强化，即第二种方式——家庭养老的规制化。汉代社会第一次将“孝”规制化，对孝行为制订了具体的奖励与惩罚措施[45]，在两宋至清末时期家庭养老通过“家长至上”与“子女至孝”又得到进一步强化[46]。

传统社会对养老的规制化一直延续到现代社会法律制度。当前中国法律制度中宪法、婚姻法、老年人权益保障法都对家庭养老做了具体的规制。现行《宪法》第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”；《宪法》第49条第3款规定，“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务”。《婚姻法》第3章第21条规定了父母与子女之间抚养和赡养的权利与义务，第28条还规定了有负担能力的孙子女、外孙子女对子女已经死亡或子女无力赡养的祖父母、外祖父母有赡养的义务，第5章对遗弃或家庭暴力行为做了专门规定。2014年修正的《老年人权益保障法》第2章对家庭赡养与抚养做了更为细致的规制，涉及家庭养老的经济供养、关心照料和精神慰藉，而且对赡养人和监护人做了具体规定。

规制性制度要素与认知性制度要素的同一增加了制度的稳定性和对行动者行动的作用力。在养老制度场域中，外生强制性的法律制度对传统家庭养老的规制强化了内生强制性家庭养老制度对农民养老行为选择的影响力。由此，现行法律制度与家庭养老制度兼容强化了家庭养老制度。法律制度以行动者的认知为中介对其行为发生作用，观念影响行为选择。农民对相关养老法律的知晓程度影响了其养老观念，养老观念又影响了农民的养老行为选择。因此，我们可推导出第一条推论:

推论1 法律观念强化了家庭养老的观念，因此，在其他条件相同时，具有更强法律观念的农民选择家庭养老的可能性更大。

法律观念的形成通常与个人的受教育程度、生产方式等密切相关[47]。农民受教育程度越高，其学习能力越强，学习与接受法律知识的能力也越强。另外，由于从事非农生产的农民在市场经济中从事生产，市场经济中的契约精神培育了他们的法律观念。由此，我们可以将第一条推论进一步细化:

推论1.1 在其他条件相同时，受教育程度越高的农民选择家庭养老的可能性越大；

推论1.2 在其他条件相同时，从事非农生产方式的农民相比从事农业生产的农民选择家庭养老的可能性更大。

(二)新农保与法律规制:制度的离散

我国现行法律制度中与新农保相关的法律主要有宪法、婚姻法、老年人权益保障法和社会保险法。这些法律虽然强调公民应享有的社会保障权利，但对公民通过社会保险方式来保障自己养老主要采用的是诱致性方式，而不是强制要求。如《宪法》第45条规定，国家需要为公民享受物质帮助的权利发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业；《老年人权益保障法》第3章第28条鼓励个人参加储蓄性养老保险。只有《老年人权益保障法》第3章第30条规定，地方政府要对经济困难的老年人给予生活、医疗、居住或者其他救助。

相比相关法律条文对家庭养老采用的强制性规制，法律对农民参加新农保行为并没有约束力。农民即使自身有经济能力承担缴纳新农保参保费用，如果缺少相应的法律强制性，在短期利益与长期利益的冲突时他们参保的意愿也可能会降低；如果农民没有经济能力承担新农保参保费用，到了老年的时候，即便是自身或是家庭没有能力养老，法律规制地方政府也要为他们提供相应的养老救助。而且按照2009年出台的新农保政策，农民参保所能获得的收益也难以承担养老的基本费用[48]。因此，如果没有地方政府的大力推进，从工具逻辑角度来看，农民参加新农保的意愿会很低。由此，从法律制度与新农保制度的离散，我们可以推导出第二条推论:

推论2 控制其他变量后，地方政府推进新农保的力度越大，该地区农民参加新农保的可能性会越高。

地方政府推进新农保的方式主要有两种。第一种是加强对新农保政策的宣传。对新农保政策的宣传有助于增强农民对新农保政策的知晓程度，进而提高农民对社会风险的认知和培养农民的养老保险观念，借此来影响农民的参保行为。所以，我们可以将推论2进一步细化:

推论2.1 控制其他变量后，地方政府对新农保政策宣传力度越大，农民的养老保险观念越强，从而农民参保行为发生的可能性越大。

第二种推进方式是加大诱致的力度。在政策层面上，新农保的筹资方式虽与《社会保险法》规定的一致，但在实践上，由于经济发展水平差异，地方政府和集体并没有保持一致。新农保基金由三部分构成:个人缴费、集体补助和政府补贴。但在很多地方，集体补助因农村集体经济发展水平低都是有名无实。政府补贴由两部分构成——中央政府和地方政府，中央政府对中西部地区是全额补贴(55元/月)，对东部地区是半额补贴，而地方政府补贴规定了最低补助标准(每人33元/年)。因此，地方财政收入和集体经济发展水平各异导致各地区农民所获得的集体补助和政府补贴各异，各地区农民从新农保中所获得的收益各不相同。由此，从政策、法规与实践的离散，我们可将推论2细化为如下推论:

推论2.2 在控制其他变量后，地方政府和集体经济越是为农民提供更多的新农保资金补贴，农民参加新农保的可能性越大。

信任可以促进合作，降低交易成本[49]，而民众对政府的信任则可增加民众对政府的服从[50]。农民对地方政府的信任直接关系到地方政府推进新农保的效果。由此，我们将推论2进一步细化为:

推论2.3 在控制其他变量后，农民越是信任地方政府，他们参加新农保的可能性则越大。

2011年出台的《社会保险法》规制了农村养老保险的方式，但是基本养老保险制度的城乡分离与地区分割(县级层次的统筹)导致了《社会保险法》第16条及第19条关于基本养老保险关系的转接难以实践[51]。由于从事非农生产的农民(自由职业者和在私营企业部门工作的农民)自身流动性大和基本养老保险关系转接困难，因而他们难以获得在户籍所在地之外参加的基本养老保险收益。如果他们参加新农保，相比参加新农保的从事农业生产的农民，相对收益会更低，这会降低从事非农生产农民参加新农保的意愿。不过并非所有从事非农生产的农民都会遭遇基本养老关系转接的困难，只有那些流动到户籍所在地之外的从事非农生产的农民才会遇到。因此，从社会保险法与基本养老制度的离散，我们推导出第三条推论:

推论3 在控制其他变量后，在户籍所在地从事非农生产的农民相比在户籍所在地之外从事非农生产的农民参加新农保的可能性更大。

(三)家庭养老与社会互助:共享的伦理道德

乡村互助是一种非正式的福利体系[52]，其建立的文化基础是中国传统的“上儒下道”伦理道德[53]。王思斌将之描述为一种社会关系的“差序格局”[54]，即以地缘、血缘、姻缘为基础，以家庭自助、家族互助为重点，辅之以邻里互助和亲友接济，呈现由近及远、由亲到疏的格局[55]。因此，乡村互助与家庭养老共享一套伦理道德文化，而家庭养老是共享伦理道德文化的核心部分[56]。

由于家庭养老与乡村互助共享一套伦理道德文化，乡村互助行为的发生意味着共享文化要素不断地被复制，这使制度的持续性与稳定性得到维持，从而家庭养老制度得到维持和强化。由此，基于共享的伦理道德文化，我们可以推出第四条推论:

推论4 在控制其他变量后，乡村互助行为发生的频次越高，农民选择家庭养老的可能性越大。

市场经济改革给乡村互助行为带来很大冲击。随着市场经济的扩展，乡村价值观念逐渐从“人情导向”向“利益导向”转移[57]，伦理道德对个人行为的影响力逐步减弱，农民之间的互助更多地带有利益和关系的导向。受市场经济冲击的传统伦理道德却并不直接影响农民参保行为，还要受农民对新农保制度认知的影响。如果农民对新农保满意度不高，认为新农保并不能满足自己将来的养老需求，被卷入市场经济中的农民因市场经济带来的风险和有限的社会保障反而会强化家庭保障功能，这在不少研究中已得到证实。如刘爱玉、杨善华基于对老年人家庭支持的研究发现，在经济体制改革中，家庭网络提供的经济支持、生活照料和情感支持是老年人实际与潜在支持的主要来源[58]。农民被卷入市场经济中的程度可以通过农民收入结构反映出来。由此，我们可以推导出如下推论:

推论5 在控制其他变量后，收入依赖市场的农民对新农保制度的满意度与他们参保行为的发生概率呈正相关关系。

(四)新农保与家庭养老:制度的融合

新农保制度的基本要素是规范要素，它采用诱致的方式促使农民服从制度的安排。这种诱致方式分两种。第一种方式是工具理性方式，即多缴多得，还可能得到地方政府鼓励性的额外养老金补贴。但按照2009年新农保政策规定，这种方式诱致效果并不佳。如农民选择300元档次，地方政府补贴50元/年，缴纳15年后，在不计利息的情况下，他的个人账户将获得每月养老金:(300＋50)×15/139＝37.77元，再加上国家补助的基础养老金55元，该农民60岁后每月可获得92.77元。按照国家统计局公布的数据，2013年农村居民平均消费水平是9453.6元，农民平均每月消费787.8元，即便加上利息与额外政府补贴，每月养老金也不足以支撑农民60岁后的日常生活费用。第二种方式是通过规范性要素培育农民对国家所承担养老责任的期待。旧农保的养老金完全依赖个人筹资，实质是一种农民自我储蓄养老方式，新农保通过三种方式筹资——个人、集体和国家，其中国家承担养老金的主要部分。农村社会基本养老制度的转换提升了农民对国家在将来承担更大养老责任上的期待。由此，依据规范性期待，我们可得出如下推论:

推论6 在控制其他变量后，农民对未来的新农保的期待越高，农民参加新农保的可能性越高。

新农保制度基本制度要素是规范要素，但也包含规制要素。新农保政策中的第7条关于养老金待遇的领取条件规定，“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇、农村户籍的老年人，可以按月领取养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。捆绑条件直接影响了不同年龄阶段群体参保行为的发生率，依据新农保的捆绑条件，我们可推导出如下推论:

推论7 在控制其他变量后，父母任一方已年满60周岁的农民参保率会高于父母均未满60周岁的农民的参保率。

新农保与家庭养老在两个方面存在融合的可能性。第一个方面是通过向上的新农保的“捆绑条件”将新农保政策与家庭养老制度融合起来。个人参加新农保不仅为自己将来养老储蓄了资金，同时也为其年满60岁的父母获得基础养老金提供了必要条件，这也是个人为父母尽孝的一种方式。如果因自己不参加新农保而导致年满60岁的父母拿不到基础养老金，个人将会受到家庭内外的社会压力。第二个方面是向下的父母对子女的责任。我国养老保障服务还不够健全，现行的新农保还只能为参保农民提供有限的养老资金，而不能如家庭养老一般提供老年照料和精神慰藉服务，但这并不意味着两种制度处于“非此即彼”的竞争状态。相反，由于计划生育，农村家庭规模缩小导致家庭养老负担加重，温都日在访谈中发现，很多农民参保的原因是为减轻自己子女将来的养老负担[59]。由此，我们可以做如下推导:

推论8 在控制其他变量后，家庭子女数与农民参保行为的发生率呈反相关关系。

四、讨论与结论

通过把农民参保行为放入一个养老制度场域，本文分析了场域中四种类型制度之间的相互关系，并推导出关于农民参保行为的若干结论。

在中国养老制度场域中，家庭养老制度受到所有其他制度的支持。相关法律条文强制性对家庭养老制度进行了规制，社会互助通过共享伦理道德体系强化了家庭养老的观念。因此，家庭养老制度将会长期存在于农村社会之中。但是这并不表示新农保制度难以在农村社会中发生效力，相反，新农保通过向上的捆绑条件和向下的父母对子女的责任伦理会与家庭养老制度融合在一起。同时新农保制度将随自身推进(如地方政府的宣传与补贴)逐步扩大在农村社会的覆盖面。

依据养老制度场域中各制度间的相互关系，我们可以发现，具有以下特征的农民参保行为发生可能性最高:父母一方或双方年满60岁、主要在户籍所在地工作来获得收入、受教育程度低、子女数较少、所生活的社区互助频次低、对政府在将来承担更大养老责任持有高期望值、信任政府、地方政府对参保宣传力度大且能获得较多补贴。与之相应，具有如下特征的农民参保行为发生可能性最低:父母双方都未满60岁、主要家庭收入通过在户籍所在地之外的工作来获取、受教育程度高、子女数多、所生活社区互助频次高、对新农保满意度低、对政府在将来承担更大养老责任持有低期望值、对政府信任度低、所在地政府对新农保宣传力度小且获得补贴较少。

本研究在两个方面做了努力:第一是从新制度主义角度为农民参保行为的研究提供了一个解释对话的平台；第二是提出了一个新的尝试性研究框架——制度场域。社会学新制度主义在组织场域框架展开的研究关注的是制度同形，但研究的直接对象是组织，通过研究组织来反映制度同形机制。而本文所提出的制度场域框架直接关注制度之间的关系，这种新的研究框架能让研究者将研究焦点直接放在制度本身，从而更有利于研究者对制度及制度之间的动态变化做更清晰的分析。但制度场域研究框架应用边界在哪?是否具有实际操作性和理论解释力?这些问题还需要更多跟进，尤其是通过实证研究来做出解答。