城企联动普惠养老:政策精髓与政策运用*

2019-08-06程翔宇

社会保障研究 2019年4期

程翔宇赵曼

(中南财经政法大学城乡社区社会管理湖北省协同创新中心，湖北武汉，430073)

2019年2月，国家发改委会同民政部、卫健委等部门联合印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案》(以下简称“城企联动普惠养老”)[1]，通过“政府支持、社会运营、合理定价”，按约定承担公益，深入开展城市政府与企业(养老机构)的合作。

“城企联动普惠养老”涵盖了“政府强力扶持引导、全面放开养老服务市场、社会资本高效进入、突出居家社区养老、医养结合一盘棋、老年人分类保障、稳定人民群众未来养老预期和缓解养老焦虑恐慌”等一揽子政策要素。它区别于同期出台的一系列有关养老服务的政策文件，显著特点是操作性强:一是市场供给与政策引导联袂发力；二是解构为落地实施的具体项目；三是时间表和路线图清晰；四是享有财政资金配套；五是需要通过四年一轮的政策周期的绩效考核。通过筛选，目前已有27个省(区、市)的62个城市将参加该专项行动。本文将解读“城企联动普惠养老”的政策精髓和政策背景，结合政策运用提出行动建议。

一、做透政策解读，把握政策精髓

(一)应惠尽惠，可得可及

此前的养老服务政策以“靶向”的“兜底线”或“补特困”居多。“城企联动普惠养老”的实施对象是普通老年人。“城企联动普惠养老”重点解决普通老年人养老服务“买不到”“买不起”“买不好”“买不安”等四大痛点，同时惠及“枣核型”两端的老人。特困人群可享受普惠中的特惠；富裕人群则享受了拿钱也未必买得到的“15分钟服务圈”等社会服务基础设施。政策包括“可得性”和“可及性”两方面含义。

“可得性”指养老服务的定价与当地退休金、CPI的变动挂钩，成本核算要综合考虑政府补贴、土地优惠等支持政策的因素，确保老人买得起。“可及性”指在既定物理空间范围内，老年人能够享受到方便、快捷、触手可及的养老服务。诸如“半小时服务圈”“养老机构与医院的距离不得大于5公里”等。

(二)互换承诺，择优支持

城市“悬赏”，企业“揭榜”。普惠养老是目的，城企联动是路径。城市政府与养老服务企业之间的合作讲求权利和义务对等、自愿联动和双向选择，且不受地域限制。鼓励投资型企业和服务型企业“强—强”联合建设运营。

一视同仁，择优支持。以往财政补助主要是补公立养老机构，此次则不分国企、民企和“混合”所有制企业，不分境内资本和境外资本，不分营利性企业和非营利性企业，一律公平竞争、择优支持。

(三)清单式管理，可信可达

城市政府有多大决心，养老服务机构有多大诚意，主要体现在《地方政府支持政策清单》《企业责任清单》《推荐企业名单》等“三单”中。企业在享受政府一系列优惠政策的同时，必须承担相关的公益“约定”，向社会公开，接受监督。

首先，“三单”须是可置信承诺。城市政府承诺的是包括土地、财税、金融、价格、消防等在内的一揽子优惠政策；企业承诺的是包括落实投资、建设运营方案、社会信用、承担公益等在内的一揽子责任。“城—企”双向交换的承诺清单，必须明确、真实、可兑现。杜绝过度承诺、言而无信乃至引起法律纠纷等。

其次，规定动作叠加自选动作，刚柔相济。“清单”内置有“规定动作”和“自选动作”两个层次。前者彰显政府主体政策，明确企业核心责任；后者由地方和企业协商确定。

第三，过滤掉投机和暴利，“四有”企业竞争胜出。“清单”如同筛子的“网眼”，佼佼者上，平庸者下，滥竽者不能充数。那些有实力、有信誉、有经验、有意愿的“四有”企业将会胜出。

(四)针对三重约束挤压，打通行业“堵点”

养老服务业商机无限，赚钱却很难，多年来都未能形成稳定的盈利模式。究其原因，寸土寸金的大城市里，该行业受到了“三重约束”的挤压:重资产运行的财务约束，老年人有限支付能力的约束，以及职业厌恶背景下“护工荒”的约束。因此，要想为靠退休金生活的普通老年人提供照料护理服务，最大的问题是养老服务机构的成本降不下来，投资者望而却步。“城企联动普惠养老”专项行动中，中央财政与地方财政双向发力，放水养鱼，拿出真金白银降成本。

1.土地政策清单解决城区“一地难求”

“必选项土地政策清单”设置专门的养老用地类别，政府将其纳入土地利用总体规划和年度用地计划指标，区分营利性和非营利性，优先安排土地利用计划。关于养老用地的出让起价、抵押、变性等，将在最新政策法规框架内陆续开启“绿灯”。

“自选项土地政策清单”限于当地政府的权限。北京市采用以下做法:可使用村集体建设用地优先用于养老机构建设，由企业与村集体约定土地使用和利益分配方案；对于在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目，可以以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设；政府提供的养老机构用地和用房，距离综合性医院不超过5公里。南宁市则从市级层面简化利用现有空闲房屋设立养老机构的有关手续问题。

2.政银联手降融资成本

融资难是痼疾，对此国家从两方面入手实施应对政策。一是国家发改委与国家开发银行等五家金融机构签署了降低融资成本的战略性合作协议。国家开发银行等金融机构为“城企联动普惠养老”制定了“补贷债基购保”的组合融资方案，降低资金成本。二是鼓励企业建立城市康养产业发展基金或发行企业债券，用于建设养老设施、购置设备和收购改造社会闲置资源等。国务院办公厅2019年3月印发的《关于推进养老服务发展的意见》再次强调了推动解决养老服务机构的融资问题[2]。

3.税费优惠与一揽子补贴

税费优惠包括以下两方面:养老机构提供的养老服务免征增值税，非营利性养老机构按规定免征企业所得税；养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。一揽子补贴主要指将养老机构提供的居家社区养老服务纳入补贴范围，对在养老机构从事一线护理服务的人员给予岗位补贴和培训教育经费支持。

4.放水养鱼，明确补助床位

既往针对养老服务的财政补助，在“补人头”“补砖头”“补床位”之间抉择艰难，争议颇多。“城企联动普惠养老”专项行动明确规定补助床位，即达到标准、符合条件的，针对床位给予补助。例如，中央预算内投资采用补助的方式，按每张养老床位2万元的标准测算补助金额。如此看来，此举具有标志性意义。

(五)医养结合“一盘棋”重在建机制

医养结合集成了医疗服务、护理服务、康复服务、基础养老、生活照料乃至临终关怀等多个环节，已发展成为一个完整的产业流程，而不是两张皮。“城企联动普惠养老”专项行动强调对养老和医疗这两个刚需的整合。“医”是基础，“养”是核心，既不能有“养”无“医”，也不能以“医”代“养”。

医养结合机制建设有五大实施路径:健全养老机构与医疗机构的合作机制；支持医疗机构开展养老服务；推动医疗服务延伸至社区和家庭[3]；鼓励医疗机构与养老服务融合发展；支持社会力量举办非营利性医养结合机构。

(六)四年一轮政策周期，切实抓好绩效考核

2019年启动的“城企联动普惠养老”将快速且持续地推进到2022年，四年一轮的政策周期将在绩效考核的基础上完工验收。

一是要形成基本成熟的制度产品。城市政府通过“三单”落地，完成项目储备、健全信用监管和风险管理等任务，到2022年要形成政府支持、社会运营、价格合理和契约精神支持的“城企联动普惠养老”有效合作新模式，有效解决城市养老服务“买不到”“买不起”“买不好”“买不安”等问题。

二是明确绩效考核的目标和指标。政策表述是“三提升”“两下降”和“一满意”。其中，“三提升”是指普惠性养老床位数量明显提升、服务质量明显提升、企业可持续发展能力明显提升；“两下降”是指企业建设运营成本下降、服务价格下降；“一满意”是指更多老年人受益。绩效考核的量化指标有两个:每千名老年人养老床位数达到40张；护理型床位占比超过60%。

(七)监管重心后移和监管方式创新

养老服务机构设置许可取消之后，呈现“宽进”状态。城市政府在尽力扶持和政策倾斜之后，监管重心转移到“事中”和“事后”。例如，有权了解企业的年度财务状况，并通过城企合作协议、行业主管部门的监督考核、公共信用综合评价等多重约束，监督企业运营管理，确保企业稳定运营、债务可控等。

完善退出机制。纳入“普惠养老专项行动”的企业，如有经营不善等情况须退出或转让，城市政府有权再次遴选合作方，但是只可选由其他养老服务企业承接，继续履行相应责任和义务。

二、透视政策背景，契合国家战略

养老服务是具有政治属性的民生要事。人人都会老，家家有老人。习近平总书记多次强调“民心是最大的政治”，指出包括养老服务在内的民政工作“关系民生、连着民心”。透视“城企联动普惠养老”在相关国家战略中的政策占位，方能拓宽认识的境界和视野，提高政策运用的标准和高度。

(一)契合积极应对人口老龄化的国家战略

高龄化和少子化是贯穿21世纪的中国基本国情。应将“城企联动普惠养老”放进人口结构和家庭结构演变的“坐标”中加以审视，准确理解养老服务在应对人口老龄化战略中的定位。

1.高龄化叠加少子化，“老老年”问题凸显

人口结构变化具有惯性力量，少子化趋势明显，“四二一”式家庭结构已经成为大中城市家庭的主流形态。医学科技的进步使80岁以上的高龄老人数量迅速增长，青壮年的比例则被大大压缩。如今第一代独生子女夫妇中，有4位60岁以上父辈老人再加上若干80岁以上祖辈老人的家庭结构已经相当普遍。这就是“老老年”问题，即家庭内的代际数量相应增加，父母高龄的同时，子女也步入了老年，家庭的供养和护理能力急剧下降。

从图1可以看出，14岁以下儿童占比和少儿抚养比逐年下降，自2011年二孩政策实施以来才有所回升，65岁以上老人占比和老年抚养比逐年上升。尽管劳动年龄人口占比较高，人口红利仍在，但老年抚养比逐渐升高，会逐步将人口红利抵消殆尽。

图1 中国人口年龄结构和抚养比变化趋势图

2.家庭规模小型化，空巢老人数量增多

家庭规模呈现出小型化的趋势，越来越多的大家庭“裂变”为小家庭。如图2所示，1953年中国平均每户人数为4.33人，1964年平均每户人数为4.43人，此后家庭户规模持续下降，2015年才有所回升，2017年为3.03人。空巢、独居老人和纯老家庭的数量增长明显。2000年，单身老人户和老人夫妇单独户在所有65岁以上老年人的户中占比仅为11.46%和11.38%；2010年，这两个比例分别增长到16.40%和15.37%①数据根据《中国2000年人口普查资料》和《中国2010年人口普查资料》整理。。

图2 中国家庭户规模变化趋势图

3.老年照料护理成为家庭的“不能承受之重”

城市中绝大部分核心家庭与其祖辈家庭保持着独立居住、分而不离的关系。但是，传统的家庭功能已经发生了重心偏移。例如:家庭的生育、养老、抚幼功能弱化；家庭的经济功能收缩，更加偏向于感情、消费、照料、安全、娱乐等福利性功能；家务劳动快速社会化等。在此过程中，老龄化程度加深和劳动年龄人口的大量迁移流动，使家庭空巢期来得更早且持续时间更长，养老功能受到剧烈冲击。

倘若以育龄妇女平均生育年龄为25周岁计算，独生子女一代的父母应是由20世纪40年代中后期、整个50年代和60年代以及70年代初期出生的人群构成。这批人中的年长者已年逾75岁，即将进入失能失智高峰(80岁左右)。届时，众多空巢家庭中的失能半失能老人的独生子女没有兄弟姐妹可以分担养老责任，亲情慰藉更是稀缺的奢侈品。

我国实行“9073”养老格局，亦即家庭自我照顾的老人占老年人口总数的90%左右，社区居家养老服务人数占比7%以上，养老机构以床位数量计占比3%以上。目前的状况是，代表“90%”的居家养老和代表“7%”的社区居家养老发育严重不足，代表“3%”的机构养老的经营状况则冰火两重天。公办养老机构因地处成熟市区，又有财政补贴，故一床难求；民办养老机构的经营则举步维艰，尤其是位于郊区的养老服务机构，床位空置率颇高。可以预计，随着人口老龄化程度的加深和家庭结构小型化的发展，失能半失能老人的照料护理供求将严重不均衡。

(二)契合养老服务事业与养老服务产业发展

养老服务兼有“事业”与“产业”两大属性。

1.作为“事业”的养老服务

作为“事业”的养老服务定位于基本社会服务和基本民生保障范畴，重心是建立普惠型基本养老服务制度，促进基本养老社会服务的均等化和标准化。对此，从两个维度的视角展开分析。

一是从对象来看，“基本”包括全体老年人，区别于过去仅对特困老年人(城市“三无”、农村“五保”)进行兜底保障。中国的养老是个“枣核型”结构，两头小中间大。一直以来，特困人群的“底线养老”由财政兜底解决，富裕人群的高端养老由市场解决，唯独“枣核型”的“粗腰大肚”部分——人数最多的普通老人，面临“公办养老院住不进、高端养老院住不起、低端养老院不愿住、住在哪里都不安”的尴尬境地。“城企联动普惠养老”就是要通过市场与政府的双向发力，解决普通老人“住不进”“住不起”“住不好”“住不安”的四大痛点。“城企联动普惠养老”也能惠及“枣核型”两端的老人。其中，特困人群可享受普惠中的特惠，富裕人群则享受了拿钱也未必买得到的“15分钟服务圈”等社会基础设施。

二是从内容来看，“基本”指的是老年人共同的、必要的、基础的需求。这需要科学设定标准，合理引导预期。应准确把握养老服务的“基本社会服务”性质，做到既不“越位”也不“缺位”，既尽力而为，又量力而行。

2.作为“产业”的养老服务

养老服务业呈现出信息化运营、精细化管理和金融化支持的演变趋势[4]，且与生态、旅游、金融、地产等产业深度整合。

首先，养老服务成为新的经济增长引擎。养老与照料护理供给的严重不足是沉重的民生负担。然而，从问题的另一面看，海量的养老服务需求将持续地释放出消费潜力，拉动就业创业，成为多路资本争相抢占的投资“风口”，大幅度提升其对城市经济增长的贡献率。

其次，互联网改造养老服务业面临重大突破。云计算、大数据、移动互联、人工智能、物联网等新一代信息技术和智能硬件产品“深耕”养老服务领域，为其打造“智能底板”。

第三，养老服务业态不断创新。衍生出诸如养老服务＋老年人用品产品、养老服务＋金融、养老服务＋教育、养老服务＋文化、养老服务＋旅游、养老服务＋餐饮、养老服务＋物业等服务形式。

(三)契合“放管服”改革，全面放开养老服务市场

只要大众有需求，养老服务都必须走产业化、市场化路线[5]，财政或公益都兜不住大众需求的“底”。

一是发挥社会力量和市场机制作用，全面放开养老服务市场，让社会力量成为养老服务的主体，形成统一开放、竞争有序的养老服务市场体系。

二是全面落实养老机构取消许可要求，强化服务监管，加快调整与养老机构许可相关的扶持优惠政策，确保取消养老机构设立许可后，养老机构不仅有优惠扶持，而且待遇不减少不降低，各项政策平稳过渡。

三是通过政府购买、委托、PPP等方式，引入市场机制和社会力量，提升养老服务供给侧能力。

四是培育一批具有影响力和竞争力的养老服务企业。逐步让企业、社会组织承接特困人员供养、基本养老服务、服务质量评估等工作。

实现上述目标的难点是如何形成“激励相容”的体制机制，包括政府的“自我革命”。

三、聚焦政策运用，打造养老服务骨干网①

①参见赵曼主持的湖北省民政厅招标课题“大城市养老问题研究”研究报告，作者为课题组成员。

“城企联动普惠养老”的主要任务是在大城市打造一张养老服务骨干网，无疑会涉及“产业组织”设计。

(一)体系化、网络化的养老服务机构布局

本文建议仿效连锁超市的模式，打造“1＋N＋X＋J”养老服务供给圈，该供给圈建立在“智能底板”上，呈网络化、渠道化、辐射状分布。“1”是指一个市级或大城市的区级的养老服务示范和培训中心，该中心在硬件和软件方面均达到或超过养老服务的国家标准。“N”是指每个街道办事处都有一个或数个设施较齐全、医养相结合的枢纽型养老机构，地理位置处于几个大的社区之间，具有承上启下的“节点”功能。“X”是指嵌入社区的小微型养老院、护理院、诊所等。“J”是指依托“互联网＋居家养老”的“家庭养老院”，即借助智能科技产品，远程收集居家老人的状况和服务需求，依托线下服务实体开展上门照料服务，让部分轻、中度及自理老人在家中就可以解决养老需求。上述“1＋N＋X＋J”养老服务供给圈错落有致、疏而不漏，具有有效保障之功能。

(二)社区成为整合集成各类资源的“底盘”

中国式养老的主流模式是机构养老“瘦身”进社区。社区是个资源配置平台。换言之，汪洋大海一般的社区，像一张张“海绵”，容量大、弹性高，不仅就地、就近、就亲、就熟、就顺和就便地满足多种养老需求，还能够承载各类养老服务机构。上述“六就”优势的本质是一种“借船出海”“借势聚力”式的组织技术，起到供需适配、资源优化组合的作用。