养老金收支失衡对地区发展环境的影响研究

丛春霞 邵大妞

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025)

一、选题背景及研究意义

改革开放40年以来，中国在养老保险方面取得了举世瞩目的成就。养老保险制度不断完善，养老保险覆盖率和城镇职工退休收入水平不断提高。但是，必须清醒地认识到，中国养老保险制度还存在诸多不充分、不平衡的难点和痛点问题。当前，中国基本养老保险基金地区收支失衡问题越来越严重，地区之间养老金收支差距越来越大。根据人社部的数据，2017年末基本养老保险基金累计结存50202亿元，东部经济发达地区基金结余占比较大，东北三省等地区基金收不抵支严重。国家统计局数据显示，2017年中国基本养老保险基金收不抵支的省份有6个，如辽宁省12个市(总共有14个地级市)存在养老金发放入不敷出的情况。据辽宁省人社厅测算，“十三五”期间总的养老金缺口将达到2546亿元左右，缺口部分需要辽宁省地方政府自行解决，以确保养老金的按时足额发放。养老金收不抵支的原因是多方面的，如历史债务问题形成的转制成本、地区经济发展不均衡、人口流失、人口老龄化、预期寿命提高和抚养比不断提高等。同时也不难看到，养老金收不抵支对地区经济和社会发展环境产生了极大的不利影响，不利于提升治理能力的现代化水平，不利于营造良好的营商环境，不利于经济社会实现高质量发展，不利于这些地区的社会公平和稳定。

基本养老保险基金收支结余与失衡形成不同的马太效应。基本养老保险基金收支结余可促进地区经济社会发展环境的良性循环，见图1所示。反之，基本养老保险基金收不抵支也会使地区经济社会发展环境陷入恶性循环，见图2所示。

图1 基本养老保险收支结余地区正向马太效应

图2 基本养老保险收不抵支地区负向马太效应

本文在厘清区域养老保险基金收支结余失衡原因的基础上，从区域经济环境和社会环境两个维度出发，剖析基本养老保险基金收支状况对地方政府财政和企业资本、营商环境的影响，并对收支结余地区和收不抵支地区的企业养老金缴费水平进行精算测量，有利于基本养老保险基金实现收支平衡，有利于实现养老保险的全国统筹，从而在一定程度上促进社会的稳定和谐。

二、关键词解析与理论基础

随着世界范围内人口老龄化的不断加剧，人口结构发生巨大变化，社会各界对养老问题日益关注，国内外学者对养老保险方面的问题进行了大量的研究。从国内外相关研究文献中不难发现，人口老龄化给经济社会发展带来极大挑战，养老保险制度改革势在必行。国内学者大多注重从宏观上对基本养老保险基金收支失衡状况进行测量和分析，提出改革建议。而国外养老金制度改革则是从外延到内涵的改革，外延方面主要是通过多层次建设增强制度的普惠性，改革的重点更多地体现在内涵方面，对养老保险制度的设计和管理趋于精细化和复杂化。

(一)关键词解析

1.中央调剂金

习近平总书记在十九大报告中提出，尽快实现养老保险全国统筹。2017年3月5日，国务院明确提出制定基本养老保险基金中央调剂金方案[1]，中央调剂金制度作为一种过渡政策被正式提上日程。中国的养老保险基金实行省级统筹，地区间养老金收支结余差异较大，需要妥善平衡各地区利益，因而一步到位实行全国统筹有很大难度。为缓解基本养老保险基金收支矛盾，对养老金缺口较大的省份给予支持，2018年3月20日国务院总理李克强表示，中央收取3%统筹调剂，随着以后养老保险制度的改革和发展，这个比例会相应提高[2]。

2.全国统筹

基础养老金是用现收现付方式收缴，并且以社会统筹的方式进行管理的养老金。基础养老金在计发时，根据当地上年度职工月平均工资标准和本人月平均工资标准确定，具体计算公式为:基础养老金 ＝(全省上年度在岗职工月平均工资 ＋本人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%[3]。

基本养老保险基金全国统筹指对基本养老保险基金(包括社会统筹账户、个人账户)进行全国统筹。基础养老金全国统筹指仅对纳入社会统筹账户的养老金进行全国统筹。党的十八大报告提出“逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹”，强调对基础养老金的全国统筹，体现了党中央对基础养老金与个人账户养老金分账管理的思想。基础养老金全国统筹要实现在全国范围内统一制度规定、统一调度使用基金、统一经办管理、统一信息系统，其核心是对基础养老金的管理控制权，即将各省收缴的养老保险缴费集中到一处，形成一个统一的基金池，用于养老保险金的发放，养老保险缴费的收入、管理和支出都集中在中央一级[4]。

(二)理论基础

1.纳克斯的贫困恶性循环理论

1953年，纳克斯在《不发达国家的资本形成问题》中提出了贫困恶性循环理论[5]，认为资本是阻碍发展中国家发展的主要因素。如图3所示，纳克斯主要从供给和需求两个方面进行分析:在供给方面，发展中国家人均收入较低，经济落后，储蓄能力较低，资本形成不足，造成生产规模难以扩大，劳动生产率低，进而导致低产出，最后造成低收入，如此循环往复，形成了一个恶性循环；在需求方面，低收入导致人们的购买力和消费能力弱，进而造成资本不足，也会陷入另一种恶性循环。

图3 贫困恶性循环理论

纳克斯认为，发展中国家贫穷的原因是陷入了“因为穷所以穷”的恶性循环，资本是关键，在这个恶性循环里，很难找到解决的办法。纳克斯的贫困恶性循环理论为厘清基本养老保险基金如何对地区发展环境产生正向和反向马太效应提供了基本原理。

2.公共服务均等化

实现公共服务均等化是现代政府追求的目标。公共服务均等化是指政府在经济社会发展不同阶段为不断满足公众对美好生活的需求提供基本的大致均等的公共物品和公共服务，以实现公平和效率的统一。

当前，我国基本公共服务非均等化问题比较突出，主要表现在地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为影响社会公平、公正的焦点问题之一。实现公共服务均等化，是公平正义的具体体现，基本养老保险制度作为准公共产品，其制度安排应遵循公共服务均等化这一基本原理。

3.新时代中国特色社会主义理论

新时代中国特色社会主义理论是在遵从基本国情、顺应时代要求和响应民意的基础上提出的科学理论，是对马克思主义中国化的创新，也是对毛泽东思想的发展。新时代中国特色社会主义理论以社会主要矛盾转化为突破，为中国社会主义发展提供方向，运用“四个伟大”框架实现全面建成小康社会的奋斗目标和中国梦[6]。党的十九大报告指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这也反映出中国经济社会发展的主要特征。

中国基本养老保险基金收支失衡问题关乎社会保障制度目标能否实现，关乎社会保障制度能否对经济社会发展起到“安全网”和“减震器”的作用，也关乎中国区域经济能否实现协调均衡发展。新时代中国特色社会主义理论为本文的多层次社会保障体系构建研究提供了坚实的理论基础。

三、中国基本养老保险基金收支失衡的现状

改革开放40年以来，我国已经形成与社会主义市场经济体制相适应的覆盖城乡居民和城镇职工的基本养老保险制度，城镇职工养老保险由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄养老保险三支柱构成。党的十九大拉开了社会保障制度改革的大幕，我们必须清醒地认识到中国的养老保险制度面临着地区及城乡发展不平衡、人口老龄化与人口高流动性、家庭保障功能持续弱化等诸多挑战。

(一)基本养老保险基金收支结余现状

1.全国总体基本养老保险基金收支现状

随着经济社会发展和养老保险制度的不断完善，从全国范围看基本养老保险基金收支处于结余状态(见表1)。

表1 2012—2017年中国基本养老保险基金总体收支情况 单位:亿元

由表1可以看出，2017年末基本养老保险基金累计结存50202亿元，其结余的规模在逐年增加。但是，实际上剔除中央政府和地方政府财政补贴，基本养老保险基金累计结余所剩无几。

2.各地区基本养老保险基金收支现状

从表2可直观地看出2016—2017年中国各地区基本养老保险基金收入、基金支出、当期基金收支差额和累计结余现状。整体来看，大部分省份养老金处于结余状态，但是除了广东、北京、上海和云南之外，其他省份结余规模都相对较小。其中2016年有7个省份、2017年有6个省份养老金收不抵支，特别是东北三省，收不抵支规模在不断扩大。以广东省和辽宁省为例，2016年两省基本养老保险基金收入分别为2819亿元和1676亿元，广东省比辽宁省多1143亿元，同年两省基本养老保险基金支出额分别为1679亿元和1930亿元，广东省比辽宁省少支出251亿元。由表2看出，中国有的地区养老金有大量结余，有的地区收不抵支，且收不抵支规模在不断扩大，东北地区养老金收低不抵支问题已经成为影响东北全面振兴的难题之一。对此，必须厘清中国各地区基本养老保险基金收支结余失衡的逻辑，促进基金的可持续发展。

表2 2016—2017年全国各地区基本养老保险基金收支状况 单位:亿元

(续表2)

(二)中国各地区基本养老保险基金收支结余存在差异的成因

1.历史债务不同

1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确定了“统账结合”的基本模式，与以往相比这是一种根本性的制度变革，部分省市个人账户筹资面临双重压力。一是做实个人账户引致“转制成本”显性化。对于新参加工作的职工来说，这种模式的实施不存在障碍，因为他们有足够的工作时间在个人账户上为自己积累未来的养老金。但对于那些已退休或即将退休的老职工来说，他们中的绝大多数劳动年龄处于计划经济体制时期，缺少个人账户养老金的积累，因而在转轨过程中就形成了国家对这部分职工的隐性养老债务。二是原属行业管理的国有企业移交地方管理导致“转制成本”地方化。在原中央企业改制并进行属地化管理过程中，一方面，“转制成本”转嫁给地方，另一方面，对破产企业核拨给地方的经常性资金没有考虑社会保险待遇连续多年上调的情况，使一些地区形成较大数额的历史缺口。养老金收不抵支最为严重的东北三省作为中国的老工业基地，由于本身存在大量的国企并承接了大量的属地化管理的国有企业，形成了双重叠加的转制成本，造成了东北三省的历史债务远远高于其他省份。辽宁省人社厅资料显示，截至2015年，辽宁省养老金收支赤字率为27.3%，财政净补贴额为600亿元，到2020年，辽宁省养老金赤字达到2546亿元。养老金收不抵支地区的地方政府财政面临着巨大的“保发放”的支付压力。

2.制度赡养率不同

中国基本养老保险基金在采取社会统筹与个人账户相结合的财务管理模式的过程中，基本养老金收不抵支地区的“中人”和“老人”的总量远远高于基本养老金收支结余地区。表3显示了中国各省份城镇职工人数、离退休人数及制度赡养率，可以看出:广东、福建、北京、山东和江苏5个省份的制度赡养率较低，分别为10.82%、21.60%、21.66%、30.85%和33.88%，其中广东省制度赡养率最低，其基本养老金收支结余额最高；黑龙江、吉林和辽宁3省份的制度赡养率很高，分别为74.51%、68.28%和60.66%，基本养老金都处于收不抵支的状态。

表3 2016年中国各省份城镇职工人数、离退休人数及制度赡养率 单位:万人

结合表2和表3发现:一方面基本养老保险基金收支结余地区的制度赡养率都很低，广东、北京、浙江和江苏4省份都有大量当期结余，比如广东省基金收支结余规模巨大，制度赡养率却处于全国最低的地位；另一方面，收不抵支地区的制度赡养率都很高，比如东北三省，基本养老金收不抵支，制度赡养率却居于前列，其主要原因是东北作为中国的老工业基地，在改制前有大量的存量国企和央企，存在着大量的“老人”和“中人”。

3.地区经济发展水平不同

中国各地区经济发展水平不同，经济的发展程度直接影响基本养老保险基金收支结余程度。经济增长速度较高的省份劳动力收入水平高，工资增长率高，社平工资水平高，因而养老金缴费基数高。中国实行养老金省级统筹，各地可以根据养老金的收支实际，确定缴费率。经济发展水平高的地区养老保险制度缴费率设置较低，企业发展环境好，政府财政负担较轻，进一步促进地区经济社会发展，形成良性发展循环和正向马太效应。而经济增长速度较慢的省份则呈现相反的状况，形成恶性循环和反向的马太效应。由图4和图5可见，广东省、北京市和江苏省的地区生产总值远远高于东北三省，养老金累计结余也较高，而东北三省经济发展水平相对较低，养老金收不抵支。

图4 2012—2017年广东、江苏和北京地区生产总值趋势变化

图5 2012—2017年东北三省地区生产总值趋势变化

4.劳动力地区间迁移流向不同

劳动力流动是指劳动力在地区之间、产业之间、职业之间和岗位之间的变迁。劳动力在地区间流动的主要动机就是追求价值最大化，实现收入水平的提高。

中华人民共和国成立初期到改革开放前，我国以经济增长战略直接作为社会发展战略，东北三省是中国工业的摇篮，为我国经济建设和国家安全做出卓越贡献，但改革开放以来，经济社会发展的步伐相对缓慢，与沿海发达地区的差距逐渐扩大。伴随着中国发展战略的变化，劳动力流向作为地区经济社会发展的风向标之一也发生了变化。新崛起的经济发达地区，劳动力不断地流入，参加养老保险的人数不断增加，养老保险覆盖面快速扩大，加之流入的劳动力大多是年富力强的中青年人，因而制度赡养率下降，养老金负担轻，基本养老保险基金累计结余规模不断扩大；而经济发展缓慢的地区，人口大量外流，地区的缴费人数下降，基本养老保险基金收入下降，再加上历史遗留问题，制度赡养率居高不下，养老金负担重，基本养老保险基金收支越发失衡。

四、养老金收支失衡对地区经济环境和社会环境的影响

经济社会发展和基本养老保险基金的可持续性二者相互影响，基本养老保险基金的收支状况对地区的经济社会发展环境既存在正向影响，也存在负向影响，有的负向影响甚至成为地区经济社会发展的桎梏。

(一)基本养老保险基金收支失衡影响地方政府财政

在基本养老保险基金运行中，国家财政起着重要的作用，国家财政主要负责社会保障事业的三个方面:第一是管理社会保障基金支出的行政费用，第二是通过财政拨款弥补社会保障基金收支不足的部分，第三是以免税或者税收优惠的形式支持社会保障事业[7]。随着人口老龄化的加剧，很多地区基本养老保险基金都承受了一定压力，国家财政负担也越来越重。

基本养老保险基金收支结余地区的政府财政负担轻，因而政府可以把更多的财政支出用于地区公共产品和服务的供给，促进地区经济发展和人民生活水平的提高。基本养老保险基金收不抵支地区的政府承担终极责任，一部分财政收入用于资助养老金的支付。由于地方政府当期的财政收入水平是一定的，因此用于经济建设、公共产品和公共服务等方面的财政支出就会减少，不利于地区的经济和社会发展，进一步拉大与经济发达地区的差距，不利于营造地区间公平的发展环境，并且长此以往所在地区会陷入纳克斯贫困恶性循环。

基本养老保险基金总收入包括征缴收入、财政补贴、利息收入和其他收入。由于各地区的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力跨地区流动等存在差异，中国城镇职工基本养老保险基金存在严重的失衡问题[8]。从表5中可知，广东、北京、江苏和浙江等多个省份养老保险基金收支结余较多，规模巨大，不存在养老金支付压力，因此，政府财政补贴较少，财政负担轻，政府可以把公共财政支出用于经济建设和其他基础设施服务上，进而有利于提高人们的生活水平。而辽宁省基本养老保险基金五年累计总缺口2546亿元，对此辽宁省地方政府采取多种方式来筹措资金，用于养老金的支付，这对经济建设产生不利的影响。

(二)基本养老保险基金收支失衡影响企业竞争力和地区市场竞争环境

公平竞争是市场经济的法则，企业需要在公平的竞争环境中成长。但由于不同地区的人口年龄结构不同，老年人口抚养比不同，退休人员的历史负担不同，养老保险缴费率在不同地区之间呈现差异。养老保险缴费通过影响劳动力成本对企业利润产生分解作用，劳动力成本与企业利润中的企业资本积累存在此消彼长的关系。如果企业的缴费水平高，企业的用工成本就会提高。实际上，养老金收不抵支的地区企业养老金缴费率通常都较高，导致这些地区的企业劳动力成本上升、资本积累下降，不仅削弱了企业竞争力，而且制约了这些地区营商环境的改善和优化，对地区市场竞争环境产生负向影响，而养老金收支结余地区的情况则正好相反。

1.基本养老保险基金收支结余与缴费率的关系

基本养老保险基金收支结余地区缴费率低。根据各省份人力资源和社会保障厅的资料，2016年各地区城镇职工基本养老保险企业缴费率大多在18%～20%，广东省和浙江省费率为14%，缴费率越低的地区，其基本养老保险基金收支结余越多，如广东省养老金结余位列全国第一位。而基本养老保险基金收不抵支的地区缴费率高。2016年，黑龙江、吉林、辽宁、青海、河北和内蒙古等省份缴费率都维持在20%，缴费率全国最高。从表2不难看出，这些省份基本养老保险基金都处于收不抵支的窘况。

2.城镇职工养老金缴费水平比较测算——以浙江省和辽宁省为例

数据显示，2016年浙江省职工按照14%的缴费率缴费，辽宁省按照20%的缴费率缴费，根据当地的社会平均工资，运用保险精算模型计算职工一生的缴费终值和缴费现值，进而客观呈现不同的缴费率对地区市场竞争环境的影响。

(1)模型建立

以职工参加工作开始缴费为起点，以职工退休停止缴费为终点，职工在职期间的基本养老保险统筹账户总缴费现值和终值的精算模型如下:

式中，w0j代表基年的上年度代表性个体j在岗职工年平均工资，g代表工资增长率，c代表统筹账户的缴费比例，i表示通货膨胀率，j表示代表性个体，a和b分别代表职工的就业年龄和退休年龄，n代表职工年龄。

(2)参数设定

①就业年龄和退休年龄

中国大学生毕业的平均年龄为23岁；对于退休年龄的规定为“男性60岁、女性职工50岁、女性干部55岁退休”，但是在十二届全国人大三次会议中，前人社部部长尹蔚民表示中国当时的平均退休年龄仅为54岁[9]。因此，本文就把职工就业年龄设置为23岁，退休年龄设为54岁。

②工资增长率

根据国家统计局公布的数据，2016年在岗职工年平均工资增长率为6%～6.5%。党的十八大中提到2020年城乡居民收入要比2010年翻一番，平均增速维持在7.18%以上。考虑到中国正处于经济新常态，经济增速预期放缓，本文将在岗职工年平均工资增长率设为7.5%。

③通货膨胀率

根据国家统计局数据可知，1995—2016年期间的平均通货膨胀率为3%，故本文将通货膨胀率设为3%。

④上年度在岗职工平均工资和缴费比例

本文以2017年为基年，由国家统计局的数据可知，2016年全国城镇在岗职工平均工资为68993元，浙江省和辽宁省的2016年城镇在岗职工平均工资分别为74644元和57148元。

根据各省人力资源和社会保障厅的数据，将浙江省和辽宁省的基本养老保险统筹账户缴费比例分别设为14%和20%。

(3)测算结果

表4 浙江省和辽宁省职工个人的基本养老保险统筹账户缴费水平测算结果

依据上述参数设定，运用保险精算模型，以2017年为基年测度浙江省和辽宁省职工个人基本养老保险统筹账户缴费的现值和终值水平。由表4可见，浙江省职工个人养老保险统筹账户的缴费现值和缴费终值分别为1172031元和2844827元，辽宁省职工个人养老保险统筹账户的缴费现值和缴费终值分别是1281879元和3111458元。辽宁省职工个人一生缴费现值和终值比浙江省分别多109848元和266631元，由此可见，辽宁省企事业单位的用工成本远远高于浙江省，这对辽宁省的经济社会发展产生严重的制约和阻碍作用，当地市场竞争环境因此处于劣势。

(三)基本养老保险基金收支失衡对整个地区发展环境的影响

1.基本养老保险基金收不抵支地区经济增长速度低

根据国家统计局公布的数据，近年来养老金结余较多和没有结余的省份2017年GDP的增长速度如表5所示。

表5 2017年各省份GDP总量和增长速度 单位:亿元

表5显示了2017年北京、上海、江苏、浙江和广东等省份经济发展水平和增长速度，这些省份的GDP增长速度都大于或等于全国的GDP增长速度，且这些地区养老保险基金都是收大于支，结余水平在全国位于前列。相比之下，东北三省GDP增长速度都大大低于全国GDP平均增长速度，当地经济发展迟缓，养老金都收不抵支，收不抵支部分从2010年之后完全由地方政府筹资解决。由此可见，东北三省基金收不抵支的问题严重影响了地区经济和社会发展水平，影响地方政府公共物品和公共服务的提供。

2.基本养老保险基金收不抵支地区居民消费支出水平低

表6 2017年部分省份居民人均消费支出水平 单位:元/人

表6显示，2017年基本养老保险基金收支结余较多地区，如北京、上海、江苏、浙江和广东等省份居民人均消费支出水平较高。由于这些地区经济发展水平高、基本养老保险基金收支结余多、人均收入水平较高，因此居民消费支出水平高，形成了正向马太效应。而经济发展水平低的地区，由于基本养老保险基金收不抵支、人均收入水平低，人们用于消费的支出相对较少，从而形成了负向马太效应。

3.基本养老保险基金收不抵支地区人才大量流失

基本养老保险收不抵支对地区经济社会发展产生负向马太效应，会加剧了该地区劳动力的流出，从而影响地区经济社会发展进程以及地区间的公平发展。以东北三省为例，近年人口结构变动较大，人口出生率较低，老龄化严重，人口大量外流，2017年东北三省的常住人口一直处于负增长。表7显示，2017年辽宁省、吉林省和黑龙江省劳动力流失较严重，这严重影响地区经济和社会发展的可持续性。

表7 2017年东北三省的常住人口情况 单位:万人

五、实现基本养老保险基金收支均衡的路径

毋庸置疑，基本养老保险基金收支结余失衡给地区经济社会发展带来严重的负向影响。本文在梳理基本养老保险基金收支失衡的内在逻辑和外在影响的基础上，提出破解这一失衡难题的实现路径。

(一)明晰基本养老保险制度的定位

1.完善社会保险法

中国社会保障体系建设正式步入法治时代，《社会保险法》的颁布对规范社会保险制度，保障公民的社会保险权利具有十分重要的作用，但该部法律还存在深度不够、覆盖面不足、执行力欠缺等问题，因此如何完善《社会保险法》应该提到日程上来。此外，适应市场经济的发展要加快社会保险法治建设，确保法律的操作性、指导性和可实施性，做到严格地立法、守法和执法，违法必究，对恶意违法者严格实行法律制裁。与此同时，要依法建立监管机制，加大监管力度，真正实现三位一体的监管，从根本上杜绝养老金少缴、漏缴和不缴的乱象。

2.明晰多层次养老保险制度的功能

党的十九大报告提出，实施健康中国战略应积极应对人口老龄化，加快发展老龄事业和产业。满足日益多样化的养老保障需求是社会保障追求的目标，只有构建多层次的养老保险体系，发挥各层次的作用和效果，才能真正满足养老保障需求。就目前情况来看，第一支柱基本养老保险占比较大，主要保障老年人的基本生活，是养老保险的基础。但随着人口老龄化的发展，第一支柱面临的压力越来越大，基本养老保险“空账”问题严重，养老金收不抵支省份越来越多，养老保险基金增值保值压力大，可持续性遭到挑战。第二支柱和第三支柱占比较小，其中企业年金发展面临现实约束，发展空间较小。商业养老保险作为第三支柱的主导，由于自身能力不足及政府优惠政策支持力度不够，产品不能有效供给和更新换代，自身优势难以发挥，因而商业养老保险后劲不足，规模较小，难以满足人们的养老需求。

在整个多层次养老保险体系下，应明晰不同层次的功能定位，构建多层次养老金体系:首先，应明确第一支柱基本养老保险的责任边界是“保基本”，努力实现养老保险的全覆盖和可持续；其次，第二支柱和第三支柱是基本养老保险的补充，第一支柱要给第二和第三支柱补充养老保险预留足够的发展空间，并辅助相应的公共政策支持。

(二)尽快实现基础养老金全国统筹，营造公平的发展环境

1.夯实养老金缴费率和缴费基数

由于城镇职工基本养老保险基金实行省级统筹，各地养老金的缴费比例并不统一，同时一些企业用最低缴费基数进行缴费，暴露出制度上的缺陷。首先，应做好基本养老保险制度的顶层设计，在明确多层次养老保险体系中每一层次的责任边界的基础上，夯实缴费比例和缴费基数。其次，利用税务部门对基本养老保险基金进行统一征收的改革契机，在全国建立基本养老金大数据平台，将企事业单位职工的收入水平、公积金、个人所得税等缴费基数信息都体现在大数据平台上，以防止部分单位任意降低缴费基数。再次，应加大养老保险的稽核力度，对企业的缴费人数、缴费率和缴费基数进行严格审查，制定严格的惩罚制度，以减少缴费过程中瞒报、少报和虚报等行为。

2.实施基础养老金全国统筹

基础养老金全国统筹最早在2010年被提出，随后“十二五”规划也提出要实现基础养老金全国统筹，党的十九大报告再次提出“要尽快实现养老保险全国统筹”。由于地区分割严重导致碎片化管理，地方利益错综复杂，养老金全国统筹面临很大阻碍，目前中国还处于省级统筹阶段。2018年7月1日国务院颁布实施中央调剂金制度，该制度是养老保险全国统筹的过渡性措施，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂，今后养老金将在此基础上实现全国统筹，逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。实现养老保险全国统筹是提高基金使用效率，均衡地区间企业、个人负担，促进劳动力合理流动的重要举措，而中央调剂金制度只是“起步”之举。基本养老保险全国统筹最终要将各地资金归结到国家层面，由中央统一调度使用，实现“大收大支”的养老金统筹制度。但由于一步到位的改革难度太大，现阶段我国暂时先实施中央调剂金制度，即由部分养老金累计结余较高的省份和中央财政共同拿出一部分资金形成一个资金池，对收支矛盾过大、养老金缺口难以弥合的省份进行补充和支持。实现全国统筹之后，将运用社会保险的大数法则，互助共济[10]。

(三)多渠道筹集养老保险基金

1.落实划转国有资本充实社会保障基金的制度安排

2017年11月9日，《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》(国发〔2017〕49号)，对划转范围、对象、比例和承接主体，划转的程序、步骤、配套措施，以及划转以后承接主体对国有资本的管理等，均做出明确规定。划拨国有资本充实社保资金拓宽了中国基本养老保险基金的渠道，有利于解决基本养老保险制度的遗留问题，能够在一定程度上应对人口老龄化，有利于实现养老保险制度的可持续发展。

划转国有资本充实社会保障基金应该分步骤、分阶段，按照“划转前、划转中、划转后”开展工作[11]。划转前，应由国有资产监督管理部门成立国有资本核查小组，对国有企业国有资本进行摸底核实，充分考虑中国实际存在的问题，如老龄化程度、退休人数和抚养比等，合理调整国有资本划转的比例，在保证国有企业正常运营和管理的前提下，弥补养老保险基金缺口。划转中，对进行国有资本划转的企业，制定运营管理和上缴盈利新章程，并对国有资本及权益和工商变更进行登记，确保国有资本划转机制有效运行，使资本划转工作有章可依。划转后，对国有资本划转进行监督管理，国有资本划转后的持有者应以国有资本出资人身份参与到国有企业的运营中去，履行股东责任和义务。国有资产监督管理部门有权对国有资本管理进行监督检查，国有资本划转收益必须专款专用落到实处，从而真正实现弥补养老金缺口的目的。同时各级相关部门应联合国有资产监督管理部门和社会保障基金理事会，对国有资本的划转、接收、运营、监管等环节进行实时动态监督，防止利益合谋，保证资本科学有效的划转。

2.提高养老金保值增值水平

中国基本养老保险基金的保值增值问题一直是各界关注的焦点，由于基金涉及数额规模庞大，基金管理相当复杂，所以合理科学地运营和管理养老金显得格外重要。第一，进一步完善和优化基本养老保险基金投资制度，做好基础性工作。第二，对养老保险基金投资模式、投资对象、投资工具进行充分论证，实现养老金投资的安全性、流动性和盈利性。第三，加强投资管理队伍的建设，对养老金实行专业化的运营管理，实施多元化的组合投资，降低投资风险。第四，加强投资监管，对养老金的投资管理人和托管人准入和退出、投资组合的风险控制、养老金收支的精算工作等方面要进一步加大监管力度，实现养老金的保值与增值。

3.扩大基本养老保险覆盖面，增加养老金收入

根据《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2018年末全国就业人员为77640万人，其中2018年末参加城镇职工基本养老保险的人数为40199万人，基本养老保险参保率为51.7761%，参保率刚刚超过就业人员的50%，水平之低触目惊心。面对中国人口老龄化程度的不断加剧、赡养比和城镇化水平的不断提高、新业态的涌现、人口流动规模的增加，扩大基本养老保险覆盖面工作面临严峻的考验。应尽快实现基础养老金全国统筹，扩大基本养老保险覆盖面，通过增加参保人数，降低赡养比，进而增加养老金收入，有效缓解地区间养老金收支结余失衡问题。

4.逐步延迟退休年龄

随着中国人口预期寿命的不断提高，人口结构也发生了巨大的变化。国际社会尤其是发达国家大多采用延迟退休年龄的措施，减少养老金支出。多年来，我国一直采用的性别差异化退休制度已经不适应经济社会发展的需要，延迟退休年龄势在必行。应根据不同性别、不同职业和不同单位性质设计退休方案，采取渐进式延迟退休年龄方案，坚持“女先男后”“女快男慢”的原则[12]，循序渐进地完成延迟退休的目标。