从上至下：新时期我国教育公平发展问题初探

王伟 宁丽 张熹 杨秀祥

摘  要 促进教育公平是我国教育事业发展的重要宗旨，从上至下则是我国教育公平发展的基本逻辑。结合我国基本国情，按从上至下的基本逻辑对地区教育公平问题进行梳理，在回顾我国教育公平发展历史的基础上，初步探究教育公平在新时期面临的政策执行、评价机制以及改良途径等问题，为进一步深入研究作理论层面初期准备和分析。

关键词 教育公平;教育政策;义务教育;教育改革

中图分类号：G640    文献标识码：B

文章编号：1671-489X（2019）02-0003-05

1 前言

十九大以来，教育公平问题在国家政策的不断重视下，日益成为教育界关注和研究的热点，而区域性教育问题内在复杂性和潜在不平衡是教育公平问题研究的难点。教育公平的观念由来已久，两千多年前，我国古代教育先贤孔子便提出“有教无类”的教育公平思想;近代捷克教育家夸美纽斯在其《大教学论》中也主张：“教育就是要把一切事物教给一切人类……要建立一个不论男女、人人都能实现全面发展的学校，即实现泛智教育。”进入21世纪，延续对教育公平的追求更是国家教育发展的重要诉求。2018年的全国“两会”期间，教育部新闻发布会上提出，教育公平与教育现代化共同成为我国新时期教育的两大课题，教育公平进入发展新阶段。

2 教育公平内涵及外延分析

我国对教育公平的研究是20世纪90年代以后才出现的。1998年，《教育研究》分析了教育公平（教学活动中的过程公平）的内涵和外延，二者都包括市场公平、社会公平和观念公平三个方面，同时指出义务教育阶段应追求教育社会公平而非市场公平[1]。学术界对于教育公平理念也有了更深入研究，例如：朱静认为，教育公平是人们对教育资源分配之多寡、教育机会供求及利用状况的认识和评价，其实质是人们关于人与人、人们之间利益分配关系的评价;郭元祥提出，教育公平就是对每一个教学对象和对教学评价的公平;崔彦认为，教育公平是反映教育系统内相对性的范畴，而非反映绝对性或确定性的范畴;美国学者Juan Carlos Mongana、Daniel Santin等人提出，教育公平传统上被理解为在全面接受教育上没有法律障碍，区域性内的学生享有平等的福利分配，或指基础教育的普及[2]。

结合自身专业，笔者认为广义上的教育公平内涵，即泛指在一定社会时期，人们对优质教育资源合理分配和共享的现实性诉求，其本质是矛盾性，表现为物质水平差距，过程具有相对性;而狭义上的教育公平即教学设计公平，即施教者以学习者为中心，从秉承人人平等之教育理念，到公正、公平的教育评价，贯穿整个教学过程，其本质仍具有相对性。随着时代的发展，教育公平的内涵和外延也将随之丰富起来。在我国，教育方针、政策和措施等的实施遵循从上至下的内在逻辑，因此，教育公平的研究也便可按章而行。

3 我国教育改革和发展历程概述

教育公平问题是我国教育发展过程中形成的，一定历史背景下教育资源、教育观念乃至社会性教育公平心理等多方面矛盾、分歧和冲突的集合，因此，对教育公平问题的探究，追本溯源，还要回到我国教育改革与发展的历史进程中。本文对自1978年改革开放以来我国教育事业的发展改革历史作分阶段简要回顾，并对十八大以后我国进行的教育改革作重点阐述。

第一阶段：拨乱反正，确立教育现代化的任务（1977—1985年）;第二阶段：全面开展教育体制改革（1985—1989年）;第三阶段：教育产业化和教育大跃进（1990—2003年）;第四阶段：落实科学发展观和教育公共政策的转变（2003—2008年）;第五阶段：教育信息化发展（2008年—）[3-4]。

进入新时期，2015年，供给侧结构性改革的提出，使得教育供给侧结构性改革继续扩大优质教育资源供给，优化教育资源配置，给受教育者提供更多、更好的教育选择。2017年，党的十九大报告中明确指出：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育……努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”[5]

我国经济实力的日益发展壮大，为教育公平从理论探讨到实践开展提供了现实经济基础和计划实施条件，这些基础条件中不乏教育政策方针、教育资源和技术投入、宏观层面教育体制改革以及微观意义上教学理念转变等。根据国家统计局最新数据显示，截至2017年年底，我国分行业固定资产教育类投资年度投资额约达1760亿元，相比2016年增长20.2%;年内投资1760亿元也是自2012年以来的投资额新高。

根据表1所示数据，对十八大以来年增长率作均值估算，按均值计算今年增长率约为19.9%，增值额约计2110亿元，即2018年教育类投资约计13 194亿元。

在国家政策扶持下，教育行业投资力度持续加大是促进教育公平的最有利基础性因素。经济推动教育公平发展不仅表现在丰富教育资源、科技引入以及基础设施建设和人员配置层面，还表现在：宏观层面的教学体制改革，如1986年九年义务教育初期新课程改革提出的构建新型师生关系等;微观层面，教学方式或方法从以行为主义为指导的传统灌输式教育，转为建构主义等学习理论指导下的由傳统教师“一言堂”转向“主体—主导”型以人为本的教学模式，MOOC、微课、翻转课堂等新型教学理念正逐步走进学校教育。

在学术研究方面，关于教育公平的研究也持续得到研究人员的关注。根据CNKI中文期刊数据统计分析，笔者以“教育公平”作为关键词，统计得出2012—2017年度文献数量，并就历年教育公平文献数量在CNKI“研究层次”的社科与教育等领域作了相关统计和分析。

结合表2可以看出，十八大以来，教育公平作为研究热点或主题，仍然在多层次受到持续关注和研究。随着国家教育政策的逐步落实，九年义务教育取得丰硕成果。虽然每年研究文献数量有所起伏且总体呈下降趋势，增长率基本为负值，终值合计约为-19.99%，但对教育公平研究的基数依然很高，统计年限内（包括预测年度）文献均值约为837篇，同时表明我国教育公平问题在逐年舒缓。

同时，表3显示在教育研究层次上，约占65.80%的学术界把教育公平划为基础研究，基础与职业教育、高等教育层次约占12.47%，表明教育公平问题在基础研究上有集中体现，受到社会科学领域高度关注。预计新一轮精准扶贫政策的实施，将会在教育公平尤其是基础教育问题上发挥显著积极作用;同时，“两会”重点强调教育公平问题，特别是在解决“超大班额”“大班额”等问题上，新时期教育公平研究将会迎来新思潮，学术研究也将为进一步推进教育公平发挥越来越重要的作用。

我国的基本国情决定了教育公平问题的实施与演进是一个从上至下的过程，即对教育公平开展学术研究是为教育方针举措实施有效性做基础性预期，帮助措施从上至下合理开展，其中涉及的诸多矛盾与冲突，具有复杂性与多样特殊性，需要一个漫长的过程。

4 我国教育公平历史和现状概述

随着我国教育事业的蓬勃发展，教育公平问题也日益受到各界学者的关注和重视。结合我国教育事业改革发展的几个历史阶段，可以看出我国教育公平事业成效显著、成果丰硕。

教育公平问题酝酿期（20世纪70年代后期到80年代中期）  在改革开放初期，以邓小平为核心的国家领导集体推动教育领域“拨乱反正”，重新强调知识和教育在国家发展进程中所处的重要地位。这一时期提出的“科学技术是第一生产力”“培养四有人才”“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高”等观点和口号，为教育现代化发展指明方向，成为义务教育实施萌芽期，也是教育公平问题的酝酿期。

教育公平问题诞生与发展期（20世纪80年代中期到21世纪初）  这一时期横跨上述我国教育发展改革的第二、第三两阶段，教育公平问题从酝酿状态进入诞生与发展期。1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，是新时期教育的真正起点，它在“以经济建设为中心”的基础上提出“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的观点，是我国教育进程中浓墨重彩的一笔;随即就是我国开始实施九年义务教育制度，将发展基础教育的责任和管理权限下放给地方，并在1986年通过《义务教育法》;到1992年，中共中央和国务院颁发《关于加快发展第三产业的决定》，明确将教育定义为第三产业，教育由“上层建筑”被重新定义为“社会生产力”的一部分，纳入国民经济的分析框架，教育产业和产业化的话语浮出水面;一直到2005年5月，教育部发出《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，正视和着手解决择校热、“上学难、上学贵”的问题。

以上两个阶段教育事业的重心是实现基础教育的普及、改良与发展，是我国教育事业发展的基础阶段，这一时期的教育公平问题研究也处在初始阶段。根据CNKI数据库现有数据显示，以“教育公平”为关键词搜索，最早文献是1991年发表的方彤的《比较教育给发展中国家教育决策者的启示》，文中提及“公平原则：教育公平是许多教育决策者和广大公众追求的目标之一，有些人在公平的名义下提倡从小学到大学的免费教育”的早期理念[6]。随着义务教育的发展与不断普及，教育公平问题随之出现且日益突出，我国对教育公平问题的研究就此拉开帷幕。

教育公平问题加速发展期（2006—2016年）  这一时期的义务教育也进入全面发展期。2006年，“十一五”规划开始实行，义务教育管理体制也进入一个崭新的历史时期。新的《义务教育法》对义务教育的管理体制作了更加明确的规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”第六条对义务教育的均衡发展提出具体要求等[7]。

可以看出，这些政策的颁布与实施对教育公平的发展起了基础性推进作用和保障，但社会经济发展不均衡的现实条件以及地方政府在政策执行过程中出现的失误和偏差又带来新的教育不公平问题，围绕新出现的矛盾和问题带来新一轮的改革措施的推行，如此往复，螺旋式发展的从上至下的教育策略执行中，不断推进教育公平的发展。本文根据CNKI期刊数据库数据，对这一时间段以“教育公平”为关键词搜索，抽取“被引用次数”最高的文献作综述，被引次数约2000次，下载次数约72 000次（表4）。总结核心观点和研究视角，粗略探讨该时期内教育公平的研究现状。总体而言，这一时期的教育公平问题研究可大致分为三个阶段。

第一阶段（2006—2008年）：教育公平理论基础与原则分析的广泛讨论。以褚宏启等为代表的学者探讨了教育公平的内涵和外延，以及均衡教育发展实证分析，对教育公平、社会公平、教育效率作定义性描述，并基于教育政策提出教育资源配置平等、差异和补偿三原则[8]。

第二阶段（2009—2011年）：理论联系实际，教育公平社会化探究。这一阶段主要是教育公平在城乡教育一体化实践过程中概念内涵、体系建构、制度创新方面的讨论，提出“教育公平不是构建城乡一体化教育体系的全部目标，与教育公平至少同等重要的另一个目标是教育效能，即城乡教育对城乡社会发展和人的发展的贡献率”的观点[9]。并由对学前教育存在不公平性研究，推导出两层原因和两种解决措施：原因一是社会经济、政治、文化、制度设计的城市偏向与东部偏向，二是政府对学前教育由来已久的忽视和学前教育研究界的封闭孤立;措施一是依靠政府建立教育管理体系与财政投资体系，二是依靠学术界加大对学前教育不公平的研究力度[10]。

第三阶段（2012—2016年）：信息化时代教育公平新内涵。2012年是国际MOOC元年，也是大数据、云计算等信息化技术盛行的年份，這一时期的教育在信息化时代背景下具有更加丰富的内涵和发展潜力[11]。首先，以何克抗、刘洋和王乔峰等为代表的学者对教育信息化作了大量研究，深入探讨了信息技术对于教育发展的极大作用力，也是促进解决教育公平问题的巨大力量。主要观点有：“教育信息化的意义体现在三个方面：可实现优质教育资源广泛共享，从而促进教育公平;能有效提高教育质量和建设学习型社会;在创新教育模式和培养具有国际竞争力的创新人才方面具有独特的重要作用”[12]。提出“教育治理的直接目标是善治”，即“好治理”;最终目标是“好教育”，即建立高效、公平、自由、有序的教育新格局等观念[13]。其次，针对“互联网+教育”和MOOC对于促进教育发展的作用，总结“互联网+教育”对加快落实教育公平，推动我国教育均衡发展的意义;并提出MOOC能为更多的学习者提供最为基础和必要的条件，分享优质教育资源，了解学习评价及促进教育公平等命题[14]。

教育公平问题现阶段和未来发展趋势（2017年以来）  教育公平问题在教育信息化时代朝着开放化、碎片化和虚拟化方向演变，传统教育资源在这一时代具有更加丰富的内涵，即教育资源不仅仅只是师资力量、基础教学设施和教学环境，还包括网络教育资源和核心教育技术等“软资源”。2017年，十九大报告重申城乡教育一体化;2018年，全国“两会”将教育公平问题视作新时期我国教育重大课题，教育公平在国家政策指引下，以信息化教育作为重要途径，向着更深层次演进。

5 我国教育公平问题的主要矛盾和主要矛盾方面

教育公平主要矛盾  教育公平的推进与演变过程是在矛盾与冲突中进行的。宏观层面，在发展主义、经济主义发展背景下，教育目标以增长和效率为追求，在总量的增长中出现价值的失衡和扭曲，教育公平问题凸显，突出表现为城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距呈现加大之势，农村教育的薄弱和边缘化，城乡、地区和阶层之间的教育差距拉大。获得优质教育资源逐渐成为金钱和家庭背景的较量，重点学校制度正在形成一种凝固和扩大社会阶层差距的机制。高额的学费和薄弱的助学贷款制度，形成约占高校在校生20%的庞大的贫困生阶层。在高速城市化过程中，数量庞大的进城务工农民工子弟的教育问题，已经成为当前最为突出的教育公平问题[3]。

在這一过程中，一是教育公平矛盾主体具有区域性，主要倾向于地势偏远、经济发展滞后的教育欠发达地区，这些地区大多交通不便，基础设施和公共服务条件较差;二是受环境制约，从上至下教育政策落实困难;三是区域范围广，跨度大，实施难度增加。但总的来说，教育公平的主要矛盾可以归纳为社会经济发展不均衡带来的教育资源分配不均衡与区域性教育迫切提高教学质量的需求之间的矛盾。

教育公平主要矛盾方面  教育均衡发展是一个长期的、动态的、发展的过程，是整体办学水平和条件提升的渐进过程，不同历史时期的不同层面有其不同的政治、经济等发展的内涵，不同地区也会有其典型的发展道路与特色。在这一长期动态发展过程中，从上至下教育公平问题的主要矛盾方面概括为以下几个层面。

1）教育公平是一个历史性的概念，因而具有相对性。“教育公平是具体的、相对的、发展变化的，而不是抽象的、绝对的、一成不变的。”教育公平是历史性与阶段性、相对性和绝对性的辩证统一。这就意味着教育公平的实现过程具有复杂性，在不同历史时期表现出多方面矛盾的多样性与特殊性。从20世纪80年代中期国家九年义务教育政策实施，到新课程改革，以及学校教育“双轨制”理念提出与应用，其过程都是漫长的。

2）由于经济发展水平的制约，各地区在教育经费投入、教育思想观念、教育发展水平等方面也表现出极端的不均衡，如师资力量配备、教学环境构建以及教学设备等教育资源分配不均。根据国家统计局最新发布数据显示（表5），自十八大以来（2012—2017年），我国在科研与实验上的经费支出保持较高水准，且呈持续增长态势。

3）我国人口基数大、幅员辽阔、区域性问题复杂的基本国情，不仅给经费投入与分配带来难度，也使得地方政府在执行政策过程中容易出现执行偏差，从而带来新的教育不公平问题。2001年开始的调整农村义务教育布局的“撤点并校”教育改革初期，由于缺乏统筹规划，存在大量教学质量低下的小规模薄弱学校，以及布局过度调整后出现保障措施不到位的系列问题。对此，2012年再次出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，要求各地解决农村学校因撤并而引发的突出问题。

4）教育公平问题中存在诸多利益冲突。诸如教学评价环节显示出的要升学率还是要公平的教学评价机制冲突;当下教育是要培养精英人才，还是要培养普遍意义上的合格公民的教育观冲突;等等。这些冲突都是阻挠教育公平的重要因素，只有回答好了并调节其中的冲突，教育公平才会取得进步与突破。

5）精准扶贫下偏远地区综合性教育公平问题，包括教师待遇、教学对象的教育观念（即读书无用或读书有用观）、教师职业技能和知识的储备与更新、寄宿制对学生造成的心理健康和安全感以及乡村教师对待工作积极性、教学效果等问题。

解决教育公平问题的措施  当前我国教育事业发展的根本矛盾在于社会日益增长的教育需求与公共教育供给相对不足特别是优质教育资源不足之间的矛盾，部分城市出现的择校、乱收费等现象正是这种矛盾的一种表现[15]。但总的来说，影响我国教育公平的有两种不同性质的原因：一类是发展性原因，历史形成的城乡之间、地区之间的巨大发展差距，只能通过社会经济发展逐渐缩小;另一类则是制度性原因，城市中心、等级化的公办学校制度等不合理的安排和公共政策，加剧了客观存在的教育不公，可以通过政策调整和制度创新来改善。

解决措施：加大教育经费投入，缩小地区间、城乡间差异;建立健全监督机制，完善反馈机制和政策执行机制，避免政策执行偏差;建构横纵联通的教育管理体系与财政投资体系;严格区分和把握教育效率与经济效率之间的关系;在教育信息化发展下拓宽受教育渠道，实现优质教育资源共享，促进个性化学习和管理;提高教师培训质量[16]。

6 结语

从国情出发，我国实现教育公平面临的矛盾和冲突性问题具有特殊性和复杂性。毛泽东在《矛盾论》中指出：“矛盾的发展是不平衡的，矛盾的基本形态是不平衡。”针对我国教育公平问题的主要矛盾，需要在国家宏观调控和指引下，通过建立有效的教育公平机制和体系促进教育公平发展。而次要矛盾则具有多变性，需要学术界在时代发展中作大量研究，不断探寻各层面教育公平问题存在的本质规律。

随着国家的不断统筹与发展，乡村振兴计划、精准扶贫等系列方针政策的落实并取得阶段性成效，我国的教育公平问题正逐步得到解决，积极向前发展。但也应看到，在我国社会发展新时期，新的经济、政治和文化环境也会对教育产生影响和作用，新的教育公平问题随之而来。这就提醒人们，首先必须认识到教育公平问题研究不能脱离我国基本国情，对新问题的解决不能走极端，以免陷入教育公平新的误区;其次，从上至下的政策实施体系要求在政策或方案的实施过程中用动态辩证思维去处理问题，并不断及时反思与调整;最后，必须形成完备的监控体系、监管机制、考核机制和评价体系，做到实施与监督并行、评价与反馈同步，实现教育公平问题的逐步改善、逐步解决。

此外，我国教育公平问题仍是一个长期且复杂的问题，应认识到在我国经济发展的不同阶段，在全国经济和社会发展不均衡的现实条件下，教育公平具有阶段性和渐进性，对教育公平体制改革和发展中出现的问题应当作历史性评价。最后，教育公平中所蕴含的世界观与价值观需要形成统一共识，进而促进我国学习型社会的形成。

参考文献

[1]汤杨阳.马克思主义矛盾论视角下的农村社会冲突问题研究[D].杭州：浙江理工大学，2017.

[2]Mongana J C， Santin D. Towards the equality of educational opportunity in the province of Buenos Aires[J].Journal of Policy Modeling，2011，33（4）：583-596.

[3]鄒东涛，欧阳日辉.发展和改革蓝皮书：中国改革开放30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[4]任永泽.教育均衡发展的理论思考：从十八大报告看中国教育改革与发展的战略[J].天津师范大学学报：基础教育版，2013，14（3）：10-14.

[5]张烁.农村义务教育，尽快补齐短板[N].人民日报，2017-11-23（018）.

[6]方彤.比较教育给发展中国家教育决策者的启示[J].外国教育动态：比较教育研究，1991（4）：19-20.

[7]李敏，于月芳.义务教育体制改革历程的回顾、反思与展望[J].基础教育参考，2009（4）：61-65.

[8]褚宏启，杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究，2008（1）：10-16.

[9]褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新：中国教育二元结构及其破解[J].教育研究，2009，30（11）：3-10，26.

[10]褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化：打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J].教育研究，2010，31（11）：3-11.

[11]王海英.学前教育不公平的社会表现、产生机制及其解决的可能途径[J].学前教育研究，2011（8）：10-16.

[12]何克抗.学习“教育信息化十年发展规划”：对“信息技术与教育深度融合”的解读[J].中国电化教育，2012（12）：19-23.

[13]刘杨，黄振中，张羽，等.中国MOOCs学习者参与情况调查报告[J].清华大学教育研究，2013，34（4）：27-34.

[14]王乔峰，曹效英，路璐.“互联网+教育”模式的发展情况分析[J].中国教育信息化：高教职教，2015（8）：9-11.

[15]虎技能.教育公平研究综述（2011年）[J].甘肃高师学报，2013，18（4）：71-74，118.

[16]王海英.学前教育不公平的社会表现、产生机制及其解决的可能途径[J].学前教育研究，2011（8）：10-16.