论完善生态环境损害赔偿磋商机制的路径

张德阳

摘 要：目前，生态环境损害案件频繁发生，严重的生态和环境问题需要及时有效解决。2015年，党中央，国务院发布的《生态损害赔偿制度改革试点方案》首先提出了磋商机制;两年后正式颁布的《生态损害赔偿制度改革方案》再次确认了磋商机制，此协商机制为生态环境损害赔偿提供了新的思路和解决方案。本文从建立磋商机制的必要性入手，分析了磋商机制的缺陷。针对存在的问题，将从立法层面和制度层面阐述改善的路径，包括立法建设、磋商主体的明确和补充，磋商信息的披露和公开以及磋商过程的监督。

关键词：生态环境;损害赔偿;生态环境损害赔偿磋商机制;环境侵权

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）07-0105-02

随着社会发展，人们的生活水平日渐提升，对于美好生态环境和居住环境的追求不断加强。但是中国的生态环境损害事件多发，造成严重生态环境破坏和损害后果，难以摆脱“企业污染、群众受害、政府买单”的困境。其次，生态环境损害波及范围广，在一定条件下扩散速度快，不及时采取措施，将会造成更严重的后果。最后，党的十九大报告中提到，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国;同时，我国社会主要矛盾已经转化，人们对于美丽生态环境和生活环境的需求也正在提高。

生态环境损害赔偿磋商机制的确立，对于上述问题的解决提供了很好的途径。但是，由于生态环境损害赔偿制度处于发展时期，磋商机制仍有很多不足和缺陷，下面笔者将进一步讨论生态损害赔偿磋商机制的完善路径。

一、我国生态环境损害赔偿磋商机制建立的必要性

2018年宪法修正案首次将“生态文明建设”纳入宪法，环境保护的重要性再次在国家根本法的层面得到了证实;新修改的《环境保护法》也表明保护环境是我国的基本国策;但是，环境诉讼案件取证难、举证难、赔偿落实难等问题也是客观存在的。赔偿磋商机制作为赔偿权利人及其指定部门机构提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，双方达成磋商协议后，可督促赔偿义务人履行义务，提高企业赔偿责任落实的效率。

纠纷一旦进入诉讼程序，对于企业的社会评价度降低，案件审结期限比双方协议时间长，企业精力和时间集中于诉讼，不利于其长足发展。赔偿权利人与赔偿义务人主动磋商，指导和监督企业修复生态环境，促进企业积极转型。

此磋商机制是生态环境损害赔偿制度的重要组成部分，其目的和追求在于督促赔偿义务人及时修复已经被破坏或及时挽救将可能被破坏的生态环境，惩罚赔偿义务人与其是手段和目的的关系，生态环境损害赔偿磋商机制最大的优势在于时效性，最大化兼顾修复或挽救生态环境和惩罚赔偿义务人的平衡。同时，鼓励第三方积极参与赔偿磋商工作，增加了磋商协议的专业性、权威性和信服力、可行力，有助于磋商协议的落地实施。

二、我国生态环境损害赔偿磋商机制的现状

生态环境损害赔偿磋商机制的提出，规避了生态环境损害赔偿取证难、落实难、诉讼期限长的缺陷，能够更快更好修复生态环境。但是，磋商机制的某些规定过于模糊，存在进一步完善的必要性。

首先，生态环境中的绝大多数领域的损害赔偿的相关立法是不完善的。除了海洋领域的损害赔偿已有法律规定之外，在生态环境损害赔偿制度方面的立法是存在缺憾的，需要一部统领生态环境各个领域的损害赔偿的专门法律。

其次，《方案》中规定，赔偿权利人与赔偿义务人积极谈判磋商，其中，赔偿权利人包括省级政府和市级政府，也包括直辖市所辖的县区政府，但是没明确规定由哪个部门在生态环境损害赔偿中代表上级政府或者本级政府与赔偿义务人开展磋商工作，会产生磋商主体不明确，各个部门之間相互推诿扯皮，工作开展缺乏约束力。

再次，《方案》规定，应当承担生态环境损害责任的主体必须具备两种要素，一是违反法律法规，二是造成生态环境损害，并未规定赔偿义务人的主观错过;在司法实践中，也是倾向于行为人“有过错有责任”的考虑。在损害赔偿的社会化上，最具有代表性的是1980年的《超级基金法》（CERCLA），这项法律的出现不仅把赔偿责任人的范围进行了扩大，还明确了无过错责任人的连带责任，进一步唤醒了人们的环保意识[1]。这对于我国磋商机制的赔偿义务人的确定具有启发意义。

同时，《方案》中鼓励专家和相关的公民、法人、其他组织参与生态环境损害调查、评估、方案编制等准备工作。在司法实践中，贵州大鹰田案作为全国首例生态环境损害赔偿磋商案，创新性地把贵州省律师协会作为第三方引入磋商过程中，取得较好的效果。

最后，《环境保护法》规定了公民、法人等享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，各级政府和相关部门也应当为其权利行使提供便利。《方案》中也鼓励公众积极参与，保障公众的知情权，但是，公众参与和信息公开的具体环节及内容、参与的主体类型、参与和公开的具体程序与方式、参与权与信息获取权的救济等内容未予明确，不具有可操作性，需要予以完善[2]。同时，对于赔偿权利人是否主动与赔偿义务人磋商;磋商工作是否合理恰当，符合《方案》的规定;是否保障了赔偿义务人的相关权利，如何开通公众监督的途径，都是未明确的。

三、完善我国生态环境赔偿磋商机制的路径

生态环境损害赔偿的磋商制度不应当纳入《环境保护法》等民事侵权法律，而应当制定专门的《生态环境损害赔偿法》并将其纳入其中。这是因为，在司法实践中，法院针对生态环境损害赔偿诉讼案件都以个案引用《环境保护法》《侵权责任法》及其最高人民法院出台的环境民事公益诉讼司法解释来判决。由于生态环境损害与环境侵权的认定是存在很大不同的，大量的生态环境损害赔偿案件涌入法院，并没有专门的生态环境损害赔偿法律，法官就不能依法裁判，有违公平正义原则。

一方面，生态环境损害与环境侵权是两个不同的概念，对于两者的诉讼和赔偿应该遵循各自不同的法律规定。我们从《方案》中可以看到有关于生态环境损害的后果，指的是如大气、水、土壤、森林等环境要素和动植物等生物要素的不利改变，进而降低了生态系统功能，造成生态环境退化;环境侵权造成的后果主要包括对公民人身和财产以及环境权的损害后果。前者强调对自然环境和生态环境造成的损害，不特指某些人的人身、财产和环境权的损害;并且，环境侵权本身就是民事侵权的一种类型，其特殊点只是在于以环境为媒介，其认定规则与其他民事领域的侵权责任的认定规则是一致的，应当由民法来规制。再者，《方案》也明确指出，只有涉及人身伤害、个人和集体损失要求赔偿的才适用侵权责任法等规定。

另一方面，根据叶俊荣教授提出的环境问题的制度因应，我国关于生态环境损害赔偿的解决有走向专门立法的发展潜力。叶俊荣教授在《环境政策与法律》中说道：人类社会对环境问题的因应，虽然是个尝试错误的过程，但在基本上仍可以分为三大发展阶段，第一是民刑沿用阶段，第二是管制立法主导阶段，第三是多元因应阶段。并进一步说明，大体上，目前人类社会对环境问题的因应已自管制立法主导阶段，迈入多元因应阶段[3]。党中央、国务院制定的《方案》，表明中国解决生态环境损害赔偿问题的进度正处于第二阶段。通过推行《方案》在各个省市的实践，积累了大量的经验，比如贵州省政府制定《改革实施方案》;山东省政府制定的由17个部门贯彻落实的《磋商工作办法》和《损害修复效果后评估工作办法》等，都为专门立法提供了理论基础和实践依据。

1.明确赔偿权利人的范围

《方案》规定，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作，可由各级人民政府出台规章，根据具体案件的类型，由自然资源或生态环境两个部门为主力开展磋商工作，其余的由法制办、卫生健康和林业草原职能部门予以配合。重大环境污染案件由环保部门会同检察院共同调查，保障调查结果的真实可靠[4]。

2.扩大赔偿义务人的范围

《侵权责任法》规定了因环境污染致人损害的，污染者承担无过错责任;我国的《环境保护法》《海洋环境保护法》等也规定了污染者的无过错责任;德国的2002年《环境责任法》规定，有关设备所引发的环境影响，导致人员死亡、伤害他人身体或健康，或者损害财物的，设备的所有人负有向受害人赔偿由此造成的损失的义务，在此也没有要求行为人具有主观过错[5]。为了与环境保护的基本法相衔接，及时救济和化解生态环境损害，无过错责任人应当被纳入赔偿义务人的范围。

3.积极引入第三方参与磋商

在磋商过程中，引入第三方参与磋商工作，可以增進磋商协议的可行性。2017年，陈小平教授代表贵州省律师协会参与贵州省大鹰田案的磋商工作。他表示律师组织磋商最大的优势是“法律背景”知道如何保障双方在磋商过程中的权利，如何要求双方出示证据，如何分辨证据和污染的因果关系，如何把控磋商的步骤”[6]。省级、市级律师协会或者按照《环境保护法》第58条规定的符合条件的环保组织参与磋商工作，可推进磋商协议的制定和推行，弥补了行政管理部门工作的缺陷。

针对生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制的疑问，可以邀请生态环境损害鉴定评估机构、环境法方面的专家学者、环境技术方面的专家、有经验的社会公众个人作为第三方参与磋商会议。

4.增加对磋商工作的监督

鉴于生态环境损害赔偿与社会公众的利益息息相关，需要强化监督环境保护权利的行使。在磋商过程中，设计省级、市级律师协会、环保组织发言的环节，针对磋商过程提出意见和建议，并记录;针对赔偿义务人存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的情形，省级、市级人民政府应当开通举报、检举途径。

5.强化对磋商过程的信息公开

信息公开应当贯彻落实在生态环境损害赔偿磋商机制的全过程。健全信息公开机制包括以下四个方面：一是信息公开的途径。各级政府应当搭建网上公开的信息平台，实时公布协商的进程，将确定磋商时间和地点等公开在各级政府或者具体行政部门的官方网站上;针对磋商不成的情况，也应当以通告的形式向公众说明基本情况。二是参与主体的公开。主力开展磋商工作的部门和协作的部门，以及省级、市级律协、鉴定评估组织、技术专家，专家学者和社会公众等确定参与的主体应当向公众公开。三是协商过程的公开。建议负责协商的行政机关主动邀请新闻媒体参与协商过程，新闻具有及时性的特点，并且现在网络发展迅速，侧重发挥新闻媒体的报道对于协商的积极促进作用。四是对于公众的参与权、信息获取权的救济，由省级人民政府统一做出规定。

参考文献：

[1]朱莹.我国环境损害赔偿问题研究[D].长春：吉林大学，2012.

[2]李永宁，秦鹏，司军.完善生态环境损害赔偿制度全面促进生态文明建设[J].中国生态文明，2018（1）.

[3]叶俊荣.环境政策与法律[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[4]孙美迪.西北欠发达地区建立生态环境损害赔偿制度的思考[D].兰州：兰州理工大学，2018.

[5]王树义.俄罗斯生态法[M].武汉：武汉大学出版社，2000.

[6]全国首例生态环境磋商案[EB/OL].[2018-10-10].http：//mim-

ieastday.com/moble/18031804229730.html.

（责任编辑：李 慧）