政府主导 市场运作 企业参与 全力提升对口支援就业扶贫工作水平

陈宗胜 张杰 史乐陶

摘要：新疆和田部分区县的劳动力转移就业扶贫工作，在促进和推动劳动力转移就业扶贫方面的基本做法有三：一是由政府部门直接组织协调，向疆外和北疆地区输出较大规模的劳动力;二是在政府引导下由劳务公司和培训学校教育培训后，向外转移和输出一批劳动力;三是由政府支持在当地创办更多中小微企业，吸收接纳一批就近就地就业人员等等。经验措施包括：“凡就业先培训”的办法;劳动力转移采取 “组团式”输出方式;形成 “双语干部驻厂配合集中管理”特色模式;以及解除劳务输出人员后顾之忧的“四托”政策（托兒、托老、托养牲畜、托种土地）等等十多条。这些做法和措施是在实践中逐步摸索实行的，值得其他地区的扶贫工作中，特别是一些少数民族贫困区推广借鉴。

关键词：就业扶贫;转移就业;精准扶贫

中图分类号：F323.6     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）04-0046-09

一、调研目的及总体情况

我国精准扶贫工作实践中，通过劳动力转移就业、异地就业或劳务输出等方式开展扶贫工作，同产业扶贫、搬迁扶贫等方式相结合，形成精准扶贫的重要途径。就扶贫效果和所付成本相比较，就业扶贫是一种更为有效的扶贫方式，日益得到中西部各贫困地区的重视。本文重点分析和研究新疆和田地区就业扶贫工作情况。

新疆和田地区是维吾尔族聚居的贫困地区，是2010年中央启动新一轮对口援疆工作中，北京、天津、安徽3省市的对口支援地区，其下辖的皮山县、墨玉县、策勒县等7县均为国家级贫困县（其中民丰县已于2018年通过国家考核实现脱贫摘帽）。

近年来，和田地区坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，在对口帮扶省份的支援下，脱贫攻坚工作取得显著成果，特别是在劳动力转移就业、劳务输出扶贫工作上取得了积极进展。

扶贫调研团队近年对和田部分区县的就业扶贫工作进行了调研，重点关注了皮山、墨玉及于田三县的劳动力转移就业扶贫工作情况。首先，重点了解了由各区县政府直接协调的劳动就业计划、目标、政策，以及实际完成的劳动力转移规模、数量、效果等等;其次，重点考察了几个以“培训促输出”的劳动力转移培训项目，如“市场/政府结合”模式的皮山县福农劳务有限公司，“政/学结合”模式的皮山县职业培训中心，以及“政/企结合”模式的于田县新业转移就业职业技能培训学校;再次，考察了几个直接吸收劳动力就业的中小微企业，如以吸纳“就近就地就业”为主的乡镇企业乔达乡图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司，以“小规模零散灵活就业”为主的木吉镇萨依村私有个体企业阿尔祖手工业发展有限公司和木吉镇阿萨尔村制席厂，以“政府劳动资料补贴”形式扶持的木吉镇阿萨尔村养殖合作社，以“政府订单—企业加工”为主的墨玉县龙头企业和田霸丽穆商贸有限责任公司，以及内地入疆企业鑫祥服装有限公司，等等。此外，调研组还对有关县区的典型农户进行了入户访谈，包括劳动力外出务工家庭和劳动力本地就业家庭的情况。

总体看来，和田地区在相关省市支持下，采取政府主导、市场协调、企业运作推动劳动力转移就业扶贫工作取得很好的效果，已经形成比较完善的机制和做法。

二、发挥政府主导作用，制定实施差别化政策，促进劳务输转就业

鉴于新疆和田地区是国家深度贫困地区，党中央安排北京、天津、安徽3省、市开展对口支援。近十年来，援受双方全面贯彻落实习近平总书记关于扶贫工作的重要论述和党中央决策部署，从和田地区资源和基础条件出发，充分发挥支援方综合优势，因地制宜采取了多方面举措。在产业扶贫方面，培育特色产业、重视平台招商、优化营商环境等，不断加大招商引资引产业的力度;在特色扶贫方面，创新项目帮扶、落实结对帮扶及加强社会帮扶等;在教育扶贫方面，开创性地提升了基础教育和职业教育软硬件条件、延续在学教育与补贴离岗在岗培训等;在医疗扶贫方面，形成“组团式”医疗师带徒、“院包科”式医疗单位帮扶等。其中产业扶贫、易地搬迁扶贫及劳务输出扶贫等，是近些年精准扶贫工作的重点方式，而在各种扶贫方式中，投入少、见效快、操作相对简单的扶贫途径就是就业扶贫，通过劳务输转增加和田地区贫困户和贫困人口的收入，实现增收脱贫。

通过调研，我们充分了解到，新疆和田地区是简单劳动力严重过剩地区，这一区情既是和田少数民族地区长期贫困及社会不安定的原因，也是这一地区的重要社会资源，处理得当也可能是脱贫减贫的重要抓手。在几年的扶贫实践中人们认识到，如何使用或激发这些过剩劳动力资源，既是涉及脱贫扶贫任务能否及时完成的大事，也是涉及新疆地区社会政治长治久安的大课题。一方面，只要能够促进过剩劳动力实现稳定就业，取得工资后很快就可以持久地实现脱贫①;另一方面，闲散青年、过剩劳动力的比较充分就业，也是实现社会安全稳定局面的重要举措。因此，除了通过产业扶贫增加当地就业外，面对紧迫的“脱贫攻坚”任务，采取各种办法向劳动力资源不足的地区开展劳务输出输转是一条很重要的扶贫脱贫途径。同时，通过劳务输出还可以较快改变贫困人们的观念和认识，并较快提高生活水平，从而既有利于长久实现社会安定，又能够比较快而稳定地实现脱贫攻坚任务。总的看，援受双方在这方面采取了大量积极措施：

一是政府领导直接挂帅并制定实施劳动转移计划。在自治区成立的“十部一办”统一领导下②，和田区政府领导与各地州、区县的领导一样，都直接负责组织劳动力转移就业相关工作。和田地区共有人口252万，80多万户，有70.53万户建档立卡贫困户，全部劳动力130万左右，有60万富余劳动力，计划近些年实现“跨区就业”和“就近就地就业”两个“5万人”的目标。分别看，自2014年开始计划向内地外省市逐步转移5万人，其中已经有6000多人转移到湖北、江西、安徽、山东等地;在疆内计划于2017—2019年3年间向北疆劳动力需要地区转移五万人，其中2017年已经转移了2.2万人，2018年计划转移1.5万人。总之，经近几年劳务输出后，仍富余劳动力35—36万多。转移就业扶贫或劳务输出扶贫的任务仍然很重。

二是相关援疆省市承担相应的转移就业任务。为了通过稳定就业（就业6个月以上）实现扶贫、脱贫工作，和田地区政府也与相关援助省市协商制订了支持转移就业的计划。如天津援疆方案中计划2018年从和田地区向外输出劳动力3000余名。该项目于2018年年初启动，首批102人和第二批150人于田县少数民族青年劳动群体，已经组织输往山东青岛相关区县，后续批次也在安排中。安徽省计划2017年安排和田地区向安徽各地输出维族贫困劳动力1000人，截至当年8月份已经成功输出劳动力500余人，主要安排在安徽省巢湖市、淮北市及铜陵市的多个企业，多为纺织类企业，包括雅戈尔这样的著名服装企业等。

三是形成了一套联结劳动力输出地与输入地的转移就业制度机制，创造形成了较大规模安排劳务输出的做法。和田地区政府部门与劳动力承接省市共同协作，经过几年努力工作，在劳动力转移就业方面形成了一系列逐步规范的运作机制，具体做法有六种：第一是输出地与输入地认真对接联系。和田地区政府有关部门，比如皮山县政府与安徽等援疆省区，对目标市场，比如安徽省某些服装生产企业等，进行用工需求调研，调研信息包括年龄、性别比例、学历要求、工种类型、待遇多少、用工人数、什么企业、什么时间需要等等。第二是抓好宣传推介。在获得用工相关信息后，即联合和田人力资源与社会保障局、扶贫办等部门，将收集到的用工需求信息在皮山县进行发布和宣传，宣传方式包括在各村设立专门招工点、村集体动员、干部入户宣传、外出成功人员现身说法等。第三是建立并实施严格的政治审查考核。为保证没有任何不合格者混入外出就业群体，政府安全部门对有意向且符合一般条件的劳动力首先进行政审，确保排除暴恐参与分子和潜在参与分子。第四是对符合政审条例条件者全部进行集中培训。在疆培训内容主要包括政治思想教育、社会发展形势、安全生产基本知识、日常生活用语、公司规章制度等。第五是均采用组团方式派出。培训完成并体检合格后，根据劳务输出人数组团出行，少则30—50人一起，多则上百人同行，新疆当地政府选派若干名政工干部带队陪同，实施保安进行管理，共同前往劳动力输入地的用人单位。第六是形成 “双语干部驻厂配合集中管理”模式。即在劳动力入驻当地企业后，企管人员组织劳动力先在企业进行专业技能培训，培训合格并正式入职后，通常由输出地政府按每50人左右配备一名副科级干部同吃同驻厂，白天配合厂方管理兼做翻译，晚上则组织培训国家通用语言。

四是因地制宜地制定一系列政策措施，引导和鼓励贫困劳动力转移就业。第一是为鼓励外出劳动力能够实现稳定就业，安徽与和田当地政府在细节上进行创新，比如若能实现6个月持续就业，则由政府部门提供从用人地区到户籍地的一次性往返车票，保证来去自由自愿，并对实现1年以上期限持续就业的劳动力提供额外奖金等;第二是由新疆各地安排随队维吾尔族伙食厨师，安排厂区内独立食宿，协商开建清真餐厅，安排专门的休闲外出时间等等;第三是考虑到少数民族的实际情况，鼓励和允许夫妻相伴同时输出，同住同劳动等;第四是对于劳务输出的使用者也可采取较为灵活的方式，比如，对于用工需求较大且不易一次性足额招聘的企业，可分批次进行招聘、培训和输出等;而对于报名超标的批次，则做好记录，下次招聘同等条件下优先考虑等;第五是为创造外出人员安心工作的条件，新疆当地政府组织起各种免费或低费幼儿园、托老院，解决一些劳动群众有外出工作意愿，但家中有孩子和老人需要照顾的牵绊;第六是创新大型牲畜托养和土地委托耕种机制，由个体畜牧养殖大户集中托养或代养牛羊，而由牛羊所有者交出一定托管费，通常每头牛羊每年交300—500元不等，年终牛羊仍归所有者;而土地则集中委托给大户耕种，每亩每年交付500—800元不等委托费，地上作物收获后仍归土地经营者③。由此，既实现了牲畜及土地的集中规模化经营，提高了效率和收益，又从根本上解除外出打工人员的后顾之忧及各种限制条件，大大促进了劳务输出工作进展。

总之，扶贫劳动力输转及各种相关劳务工程的推动，有力促进了和田地区有组织地向东部沿海地区的大规模转移就业。这对于新疆少数民族贫困人口和家庭都将产生积极影响，不仅是增加其收入水平，更是对其思想观念的重大提升，大大有利于促进各民族各地区的长期稳定，实现政治、经济与社会目标的统一。虽然在进行劳动力转移就业的同时，短期内也会给接受劳务转移的地区带来个别不稳定，但各地经验表明，只要做好一些必要的应对措施，问题是可以解决的。

劳务输出是涉及少数民族困难群众的长距离迁移，是一项立竿见影、效果明显的扶贫减贫措施。和田地区政府坚持启动阶段直接组织、协调和引导，大胆谨慎作出决策，并细致严谨地逐步实施，始终与劳务接收地区有关政府部门，如公安部门、社保部门、发展改革部门等，保持沟通和协调。因此，和田地区的劳动力转移一直由政府主导，前几年转移就业的主要工作都是政府计划组织完成的。随着转移就业的意义和优势的显现，和田各区县也探索并启动了利用市场机制推动转移就业的新机制。

三、发挥市场机制作用，打造各具特色的模式，提高就业服务水平

近些年和田地区在就业扶贫工作中，在运作方式方面进行了积极探索，除了政府有关部门直接进行组织和协调以外，也开始在政府指导下尝试通过市场机制来推进，运作主体也是多样化的，有以劳务公司为主，有以培训学校为主，也有混合型的。考察组分别考察了几种有代表性的模式：

1.皮山县福农劳务有限公司的“市场加政府”模式。福农公司是市场化运作的劳务中介公司，是在皮山县劳动和社会保障局指导下，由个体经营的劳务派遣和劳务分包企业，公司利润来源于用人单位比照职工工资额10%的提成收益（直接从用人单位获取，不涉及工人工资扣除）。福农劳务有限公司成立于2017年3月，有正式員工三十余人。公司的组织部门较为齐全，包括工程部、派工办、财务处、保安处等，且在疆外东部省区派有专门工作人员负责劳动需求信息的收集和劳动接收工作单位的对接。公司员工中包括政府派驻的参与日常指导工作的14名政府公职人员，主要职责是协助福农公司与政府对接，并以楼长身份对住宿在福农小区的劳务人员进行管理，安排安全纪律政治学习，维持稳定与秩序。

3.于田县新业职业技能培训学校的“政企合作”培训就业模式。新业转移就业职业技能培训学校（以下简称“新业学校”），是新疆维吾尔自治区国资委下属公司新业集团的下辖单位，为落实集团承担的扶贫任务于2016年9月与于田县政府按PPP模式合作建设的职业培训学校。学校采取半封闭式、军事化管理模式，重点开展贫困户劳动就业的技能培训，侧重劳动力的短期通用技术培训，如职业技术培训（1—2个月）、岗前培训（7—15天）、实用技术培训（农业类）（1—3天）。

新业学校的劳动力培训与劳务输出运作机制大致可概述如下：培训学员的招募主要通过互联网发布招工信息自愿报名，以及劳务输出办公室、乡镇劳保所等组织的动员宣传。另外，学校相关工作人员也在各地进行免费职业技能培训宣讲及就地培训动员。培训人员通过报名、政审后，由政府财政资金提供食宿、体检费用和相应的培训统一用衣物和鞋帽，学校免费提供职业技能培训课程;培训内容主要包括三大类并分班实施：一是职业技能培训，培训内容主要为电工、焊工、挖掘机、美食等，培训期约为1—2个月;二是岗前培训，通常包括政治教育、安全教育及与就业特点相关的业务培训，培训期约为7—15天，遇到岗位不足或培训结果不佳等情况，会有延期培训;三是农业技术类培训，主要是非在校培训、下村培训，这类培训无确定的就业要求，人数较多，主要培训果蔬种植、畜牧养殖等相关技能，培训期为1—3天。

培训结束并通过考试，学校统一发放培训结业合格证，并为外出务工人员制定外出务工证。然后，根据需要，由学校统一组织输送到工作岗位，并提供相应的交通食宿、陪同带队管理人员、安全保护人员，并与用人单位协商是否配备餐饮服务人员。主要用人需求单位也以疆内为主，去北疆的多数从事工业服务业和一些政府提供的公益性岗位;而赴南疆其他地區的多数在一些国营农场、合作社、园区企业及乡镇微型工厂从事农业、畜牧业的管理工作及采摘劳务;而赴疆外东部发达省份，如山东、天津、江苏等地的，多为从事制造业、纺织、服装等劳动密集型产业。

新业学校的“培训—就业”模式与皮山县职业技术学校的“政学合作”模式相比较，学校规模更大、学员数量更多，培训种类更多并且内容更加丰富，培训课程也更加正规;另外两学校的运作模式也不同，前者为企业运营，后者为事业化单位。但是两校在推动劳动力转移就业方面的特点基本是一致的，都重视培训乡镇中建档立卡贫困户的劳动力，为其加快脱贫提供就业的条件;也都同时采取“下乡宣传引导+劳动力自愿参与”的自主招生形式;政府财政资金通过学校对参与培训的学员进行支持，提供免费的食宿、培训及后期体检费用;学员的就业去向以就近就地就业为主，疆内其他地区为辅，而到内地发达省份就业者还是少数，当然趋势是逐步增加的。自成立以来，新业学校的培训人数逐步增加，效果也日益明显。2016年培训劳动力2400余人;2017年培训1.4万—1.5万人，其中近万人通过建筑类培训，且80%以上已就业;截至2018年5月份已培训学员7470人，已就业3924人，其中2314人是建档贫困人员，占就业人员近60%，1500人左右未就业，在校有学员700人。就业者平均工资每月3000—5000元，年收入远远超过贫困线。

于田县有人口29万余人，适龄劳动力8万多人，其中有6万富余劳动力。2016年人社局安排就业人数17000人，自己就业的有3万—4万人，内地就业约为400—500人，有460多人在校学习。2017年有1600人输送到山东、江苏、湖北、广东;2500人左右参与季节性外出务工。2018年1—5月，贫困户中的富余劳动力疆外就业共7471人次、管地工2520多人次，在本地企业简单劳动者有5370人次。虽然已经取得了一些成绩，但是鉴于于田县目前的培训就业现状，仍需要继续发挥新业转移就业职业技能培训学校的作用，深入推进劳动力转移就业，才能完成实现脱贫任务。

四、发挥企业载体作用，发展小微企业和民营公司，推动就近就地就业

2019年5月26日调研团队考察了皮山县乔达乡和木吉镇的乡镇企业、个体企业及合作社的劳动力转移就业情况;27日调研组考察了墨玉县霸丽穆商贸有限责任公司。具体可将所有这些吸纳就业的实业项目概括为以下3种模式：一是乔达乡以吸纳“就近就地就业”劳动力为主的乡镇企业图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司;二是木吉镇萨依村以“小规模零散灵活就业”为主的私人个体企业阿尔祖手工业发展有限公司、阿萨尔村制席厂;三是木吉镇阿萨尔村以“政府劳动资料补贴”扶持的养殖合作社。

1.图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司的情况。图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司，是乔达乡的就业基地、职工技能培训中心及兴旺农民专业合作社三位一体的农业产业化龙头重点企业，荣获自治区及地区的优秀企业、先进集体等荣誉称号。公司主要从事羊毛地毯加工及丝绸纺织等生产加工业，有专门的地毯丝绸编织设备，其中地毯编织机约20台，丝绸织机约10台;其产品展销厅，展出并销售规格不等的手工地毯以及丝绸织品，如丝巾、领带等手工制品。劳动生产效率较低。

目前，图玛丽丝公司的生产规模仍较小，吸纳劳动力能力有限，其劳动力来源主要是本乡镇附近村子的一些富余劳动力，包括一些无法参与由乡镇政府组织外出打工的家庭妇女、慢性病患者以及政审无法通过人员等。在丝织品及地毯需求淡季或农忙时节，大部分工人会回归农业生产，而农闲时节再返回工厂继续生产地毯等产品。公司会不定期组织工人进行简单的法律知识学习、汉语培训，有小孩的家庭，可在工作时候将小孩带入工厂照顾，公司提供专门的场地托管儿童。公司可长期吸收劳动力30余人，农闲时节及订单需求较大时可吸收更多富余劳动力。有工作时人均工资80—100元/天，基本上可以实现就业脱贫。

2.阿尔祖手工业发展有限公司及阿萨尔村制席厂的情况。木吉镇萨依村阿尔祖手工业发展有限公司，同时承担了萨依村群众工作服务站的职能。公司负责人为一名维吾尔族女性，公司主要生产产品为传统服饰、家居用品，如刺绣、十字绣等，拥有展销厅1间，缝纫设备40余台，车间生产过程并非流水生产线模式，整件衣服均由一个人缝纫完成，生产效率不高。淡季或农忙时节，工人回归农业生产，农忙之后由市场需求决定用工数量和生产规模。

与阿尔祖公司相似的阿萨尔村制席工厂，生产模式简单单一，工厂拥有2台机床，6名工人同时制席，生产手工和机编两种不同品质的席子。手工编席主要是将原料芦苇杆人工压碎后，手工编制成席，席子更加精细，但耗费更多劳动;机器编席是将压碎的芦苇杆放上传送带，经机床压制成席。阿尔祖制席厂的生产规模较图玛丽丝公司更小，其劳动力来源主要是本村及邻近村子里的一些富余劳动力，以女性劳动力为主，并且以短期零散就业劳动力居多。

3.阿萨尔村养殖合作社的运作模式。阿萨尔村还设立一个毛驴养殖合作社，主要由入股合作社的股民组成，股民即是政府为其购买生产资料的建档立卡贫困户，年终可按生产资料规模获得分红。该合作社约有30余头毛驴，全部由政府出资购买投入合作社，然后股份化到建档立卡贫困户，政府再提供养殖技术、饲料选配及育种技术，由村里的创业养殖户负责养殖销售。合作社模式下，能较为灵活的吸纳少量农业富余劳动力，以较为灵活的方式参与合作社的日常生产工作，如日常的圈舍清理和牲畜进食，由此工人可以获得生产资料分红以外的工资性收入，从而有效缓解贫困问题。这种合作社模式，鼓励贫困户关心并参与到合作社生产事务中，从事一定的劳作，获取一定的收入和收益，雖然也是政府出资，但是较之直接由政府给贫困户分钱的方式，还是要有效得多，而且更加具有可持续性和再生扩展性，因而也可更有效实现减贫脱贫。

注释：

①例如，2017年前往湖北孝感的电子厂做工的皮山维吾尔族工人，通常可以得到的月工资平均约为3500-5000元左右，相比较在北疆企业就业的平均月工资3000-3200元，而就地就近就业平均月工资是1500-2800元。可见，到疆外企业就业一月收入即超过贫困线，即使疆内北部及就近就地就业也只需两月即可脱贫。其脱贫减贫效果既快又明显。

② “十部一办”统一领导分别是市发改委、市司法局、市民政局、市农牧局、市广电局、市文化局、市教育局、市地震局、市体育局、市民宗委10个部门，依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，提出优化提升各级政务服务大厅“一站式”功能，进一步推动审批服务事项进驻大厅统一办理。将部门分设的办事窗口整合为综合业务窗口，完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式，实行一窗受理、集成服务，实现“一窗通办” 。

③五、六两项措施在和田地区被称为“四托”模式：托儿、托老、托养牲畜、托种土地。