住房保有环节征税效果分析

王正洪

摘要：房地产税的改革推进事关每个家庭，近年来逐步成为大众热议的焦点。从调控房价、补充地方财政收入、调节财富分配及影响房地产市场四个方面分析了重庆市住房保有环节近年来的征税效果，并进一步分析了重庆市住房保有环节征税过程中与税制法律、征收标准、配套制度及征收程序方面的问题，同时提出相应建议。

关键词：房地产;保有环节;房产税;房地产税改革

中图分类号：F299.27 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）04-0074-79 收稿日期：2019-02-16

1引言

2017年12月20日，财政部长肖捷指出，要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施;在2018年9月公开的十三届全国人大常委会立法规划中也明确提出，属于条件比较成熟的房地产税法将在五年内提请审议。

我国目前房地产税收体系中呈现出“重流转，轻保有”的特点，使得整个房地产税收体系不协调，房地产税的开征与立法实施呼之欲出。房地产保有环节税包括城镇土地使用税和房产税，而此前国务院发展研究中心研究员倪红日曾表示，房地产税改革就是要把现有的房产税和城镇土地使用税合并起来，因此做好住房保有环节征税效果的分析与改进工作是推出房地产税的重中之重。

重庆市作为开征个人住房房产税近8年的试点城市之一，其住房保有环节税制在全国具有独特性，分析重庆市住房保有环节的税制影响可以为国家开征房地产税及出台相关税法提供参考，也可以为其他省市制定地方政策、标准提供一定经验。

2重庆市商品房保有环节税制

2.1城镇土地使用税

城镇土地使用税是以实际占用的土地面积为计税依据征收的一种税，主要是为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理。根据《重庆市人民政府关于调整主城区城镇土地使用税等级税额标准的通知》，对主城区城镇土地使用税应税土地划分8个等级，各等级土地年税额如下：1等20元，平方米，2等16元/平方米，3等12元/平方米，4等10元/平方米，5等8元/平方米，6等6元，平方米，7等4元/平方米，8等2元/平方米。市政府仅对主城区应税土地最高等级按区域进行了指示，主城区各人民政府根据自身功能定位制定方案，而主城以外的区县则根据区域经济发展变化和毗邻地区应税土地税额等级情况，完善和规范税额等级调整工作。

2.2房产税

根据《中华人民共和国房产税暂行条例》的规定，房产税征收标准分为从价或从租两种情况：（1）从价计征的，其计税依据为房产原值一次减去10%-30%后的余值，年税率为1.2%;（2）从租计征的，以房产租金收入为计税依据，年税率为12%。但上述房產税征收范围限于城镇的经营性房屋，个人所有非营业用的房产不征收房产税。

重庆市自2011年1月28日起，在部分区域开展对部分个人住房征收房产税改革试点。重庆市试点区域为主城九区，征收对象的住房为：（1）个人拥有的独栋商品住房;（2）个人新购的高档住房（高档住房是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价2倍及2倍以上的住房）;（3）在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购首套及以上的普通住房。

重庆市个人住房房产税应税的计税价值为房产交易价。其税率设置为：独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率为0.5%;3倍（含3倍）至4倍的，税率为1%;4倍及以上的税率为1.2%;“三无”个人所购普通住房，税率为0.5%。每户家庭有且只有一套应税住房可以扣除免税面积，纳税人在试点之前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180平方米;新购的独栋商品住宅、高档住房，免税面积为100平方米。

3重庆市商品房保有环节征税效果分析

已有很多学者研究提出，对房地产保有环节征税将会带来很多利处，一般认为可以增加住房持有成本以抑制房价、补充地方财政收入并逐步发展成地方主体税种、调节收入分配及资源再分配及促进房地产市场良性发展。本文将结合重庆市商品房保有阶段征税现状及效果进行分析。

3.1对重庆市房价的影响

增加住房保有环节税收，即会增加住房者的住房持有成本，对于消费者来说可能会逐渐产生居住方式上“以租代购”的转变，从而降低商品房购买市场的需求;而对于投资商或开发商来说，由于税务增加导致利润减少，不仅可以提高住房的供给量，也在一定程度上有助于遏制房地产市场中的炒房、囤房行为。以重庆市征收个人住房房产税的征收对象可以看出，对“三无”人员严格征收房产税即是一种抑制炒房行为的手段，对高档住宅征税则会导致居民更偏向购买经济实惠型住房。因此，理论上来说，重庆市的房价应该得到控制，然而结果并非完全尽如人意。

以重庆市近十年二手房市场交易价为例。由图1可以看出，从2012-2015年间，重庆市的房价波动不大，但在接下来三年间却迅速增长至翻番。这说明个人住房房产税的开征只在最初两三年对房价影响较大，随着时间推移，炒房者或投资商对房产税已经产生了心理接受，房价又快速回到快速增长的阶段。

对于城镇土地使用税和营业性住房房产税，因为多年的征收实践，早已不会对供需两端产生影响;而重庆市特有的个人住房房产税，因其征税范围过窄、税率偏低等特点，对房价的影响微乎其微。

3.2对重庆市财政收入的影响

营业税原本是由地方政府掌握的唯一一个主体税种，其税收收入大致占到地方政府税收收入的一半以上，随着“营改增”的推进，营业税在2017年正式退出历史舞台。虽然增值税收入分配由原来的政府与地方以3：1分配改为中央与地方各享50%（暂定），但是地方政府主体税种的缺失已成事实，财政受到影响。如图2所示，虽然重庆市地方财政的收入与支出均保持一样的增长之势，但是显然自2015年起，地方财政一般预算收入的增长速度开始落后于预算支出的增长速度，且差距还在显著拉大，这是因为地方政府事权支出责任没有减少，而财权却逐渐上移。

在地方政府需要重新构建一个主体税种的背景下，房地产作为我国居民家庭巨大的存量财富，拥有固定且丰富的税源和广大税基，可以为政府带来长期的、稳定的、可预见的收入，因此理论上而言，是发展主体税种的一个绝佳选择，

通过表1可以看出，重庆市房地产保有环节税收收入占地方财政收入的比重不到9%，对地方财政的影响不大。一方面，是因为征税覆盖范围不够广泛。城镇土地使用税的征税范围没有包括个人所有的住房及院落用地，而且重庆市针对个人住房征收的房产税的税基和税率都十分有限。另一方面，是因为土地出让金未被纳入税收部分。近几年由于用地指标的限制，土地交易成本越来越高，土地出让金成为地方财政的主要来源。根据财政部与国家税务总局的模拟框架，土地出让金应被纳入新的房地产税之中，但重庆市的征税过程中只征“房”，对于土地出让金未进行处置。

3.3调节收入分配及资源再分配

一方面，土地是稀缺的，房地产本身就是一种资源，住宅闲置即是资源的浪费，再加上炒房者、囤房者的恶意购房行为，抬高房价的同时也控制了住宅供给量，使得欲购房者望而却步。因此，加大对房地产保有环节的征税力度会促使持有者将房子销售或出租出去，增加市场供给量，帮助解决供给与需求间的矛盾，促进房地产资源的合理配置，同时也会缓解高房价问题。

另一方面，调节收入分配要体现“量能征税”的思想，即无住房者不纳税、少住房者少纳税、多住房者多纳税。从重庆市对个人住房房产税的征收条款可以看出，重庆市对于高端住房市场把控更严，让高端住房者多缴税，再将所得税收收入用于公租房建设与维护，落实“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房制度体系。但是对于有经济实力的购买者和囤房的投资者来说，他们并不在意以较低税率缴纳的房地产相关征税，而且出现另一个比房地产行业更具收益潜力的投资方向之前，人们依旧对房地产市场抱有增值预期，依旧愿意在牺牲少量利益的情况下继续保持住宅持有。

3.4对重庆市房地产市场发展的影响

对房地产行业进行税制调整和改革，保持全产业各环节税费负担总体基本不变，降低建设、交易环节的税费，加强保有环节对应的房地产税，是调控房地产市场的长效机制之一。我国房地产产业经过迅猛发展阶段，已经存在一定的泡沫，控制泡沫、稳定房价是稳定房地产市场，乃至整个金融市场的迫切之需。

从供给端的角度来看，设置合理的住房保有环节的房地产税，可以通过调整投资报酬以使其投机预期回归理性水平，理性的投资者会因为投资利润减少而选择出手持有住房，这样可以减少市场投机性购房行为，抑制炒房现象过热。从需求端的角度来看，对不同类型的住房征收保有环节的税费，会引导消费者向更加注重实际需要的方向购房或租房，让市场在房产资源配置中确实起到决定性作用。因此，从供需两端来看，针对保有环节的房地产税费能明显提高炒房成本，引导人们的住房消费和购房预期，利用好该手段可以抑制房地产泡沫，促进住宅市场健康良性发展。

4重庆市住房保有环节征税的问题及建议

4.1征税行为的法律效力问题

国家现行的房产税和城镇土地使用税，是通过国务院制定的行政性税收法规，并未经由全国人民代表大会及其常务委员会，而重庆作为房产税改革试点提出的个人住房房产税，仅为地方性法律文件，立法层次更低。虽然重庆市试点改革是由国务院授权开展的，但是根据我国现行税法渊源，国务院授权行为并不具备立法效力，地方政府也并没有立法征税的权利。从“税收法定”的原则来说，如果没有完备权威的法律作为支撑，那么相关的征收管理必然会遇上一些阻碍。只有“立法先行”完成，才能谈后续的“充分授权”和“分步推进”的问题。

现在普遍提到的房地产税，即是针对房地产保有环節所征收的税别，因此解决保有环节征税的法律效力问题，也就是要促进提出更高立法层级的房地产税法。在此背景下，重庆市作为一个在房产税上进行试点改革的城市，应该全面总结征税过程中相关的经验与不足，同时借鉴国外发达国家的房地产税收立法体系及实施经验，综合考量，为促进我国房地产税的改革与立法进程贡献试点经验与新思路。

4.2征税标准的科学性问题

现行的保有环节征税标准是不完善、不够科学的，如对于我国城镇土地使用税，其不合理之处主要在于不征收居民个人用房和以实际占用土地面积为计税依据，这缩小了计税范围和忽略了土地的市场价值。再者，对于重庆市的个人住房房产税，由于是全国的首次尝试，其有限的征收对象、较低的税率、以家庭为单位的免税面积等特点都体现了征税的力度之弱，征税标准的合理性、科学性更待商榷。

房地产税涉及对象众多，体系庞大，且中国各个地区社会环境差异较大，各个省市政府应根据国家总体把控方案政策，结合地方实际情况制定详细科学的征收制度。主要考虑的问题有：（1）征税对象的确定，如是否区分增量房与存量房，是否区分普通住房与高档住房，是否纳入首套刚需购房或改善性住房，新旧住房涉及的土地出让金问题等;（2）免税面积的确定，如考虑以人均还是以家庭为单位设置免税面积，家庭人口发生变动是否影响免税面积等;（3）差异化税率的制定，税率制定不能简单以交易价为依据，应该综合考虑住房类型、住房面积、住房套数、住房市场价值等多方面因素;（4）计税依据的选择，应考虑到房产的市场价值和时间价值，建立动态的计税依据评估机制。

房地产税的征收牵涉到老百姓的切身利益，征收标准的制定一定要全面、科学、合理，在实际推进过程中一定要采用“分步推进”的方针，推进初期或许可以采用较低的税率及温和的征税方案，循序渐进，获取民众的接受预期，不断完善。

4.3征税制度的配套性问题

住房保有环节税征收过程繁复冗杂，房地产税的改革与推出也困难重重，如何有效地落地实践才是各方最关注和解决的问题，仅出台法律政策和制定标准是不够的，相关配套制度和手段也尤为重要。

如前文所述，为了制定更科学的计税依据，应该采用住房评估价，那么评估机构的建立和评估制度的完善便需要协同解决。评估机构如何建立？为了兼顾政府部门的权威性和社会机构的专业性，可在国家或地方税务部门设置专门的房产评估机构，逐步招纳并培养评估人才。评估制度上，可充分利用大数据信息手段，完善房地产估值系统，联系市场实际情况，确立评估流程、估值影响因素及权重、再次评估的周期、评估结果的争议申诉机制等。

2013年底国务院明确提出要建立不动产统一登记平台，到2018年6月才正式宣布全国住房信息系统实现全国联网，不动产登记体系进入全面运行阶段。重庆市自2015年12月14日起，正式启用不动产登记信息系统，结合“地房合一”，推进不动产统一登记和交易一体化管理。虽然我国不动产登记体系进入全面运行阶段，但后续工作仍旧很浩大，除了拥有庞大的住房基数，还要注意解决多住房群体的不配合性，国家及地方政府要做好不动产数据的收集、检验、整合、排查等工作，将信息统一汇总，打破不同地区、不同部门之间的“信息孤岛”。

4.4征税程序的规范性问题

中国税收体系的一大问题在于征收过程的不规范，在一些税种的征收过程中存在漏洞，纳税人能够进行避税，因此在对房地产税进行改革时，应重视征收程序的规范。尤其是对于房地产相关征税流程，事关每一个家庭的利益，工作量大，工作复杂，更应该严格把控征税流程的规范性问题。国家及地方政府应该制定相应的、完备的征税程序，务实规范地落到实处，同时要做好征税信息公示及下达，要让公众了解征税程序与义务，确保征税公平、透明，使得任何问题都有章可循、有据可查。

5结语

重庆市目前的保有环节征税体系在调控房价和补充地方财政等方面还没有起到特别明显的作用，但其作为国家房产税改革的试点城市之一，在保有环节征税进程上有其独特的经验，可以为国家完善住宅保有环节征税体系、加快房地产税立法、促进房地产税改革实施提供现实参考。

房地产税是一个庞大复杂却又影响每个居民的体系，开征前提众多，开征过程缓慢，开征困难重重。我国应继续坚持深化保有环节房产税改革，从多个方面加以完善，加快立法进程，利用多种配套手段，确保房地产税顺利开征，实现我国税制的完善，促进房地产市场繁荣健康发展。