农村集体经营性建设用地入市范围研究

张建军

摘要：我国土地制度长期处于城乡二元管理制度下，现行《土地管理法》等法律法规禁止农村集体经营性建设用地入市流转。随着城镇化、工业化快速推进，农村集体经营性建设用地入市需求日益迫切。党的十八届三中全会把农村集体经营性建设用地入市作为一项重要改革任务，统筹推进农村土地制度改革三项试点。从理论和实践来看，农村集体经营性建设用地入市范围值得进一步研究。

关键词：土地制度;农村集体经营性建设用地;城乡二元管理制度

中图分类号：F321.1 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）04-0047-51 收稿日期：2019-03-01

1改革试点入市范围和途径分析

2014年底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点改革工作的意见》（中办发[2014]71号），明确了农村集体经营性建设用地人市范围和途径。2015年2月，十二届全国人大常委会第13次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，授权试点地区暂停调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》有关规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等人市、同权同价。其中，15个试点开展农村集体经营性建设用地入市改革。2015年3月，原国土资源部出台《农村土地征收、集体经营性建设用地人市和宅基地制度改革试点实施细则》（国土资发[2015]35号），进一步明确了农村集体经营性建设用地入市范围和途径，包括就地入市、调整入市和整治入市三种途径。几年来，试点地区稳步推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等人市、同价同权，取得了积极成效。截至目前，33个试点地区集体经营性建设用地已入市地块l万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗38.6亿元。

农村集体经营性建设用地主要存在于三类区域：第一类是沿海地区，主要用于工业和城镇，不仅数量大、分布也很广，尤以广东、江苏、浙江最盛;第二类是城乡结合部地带，农民集体利用集体存量建设用地和宅基地发展非农产业;第三类是传统农区，存量集体建设用地量大面广，主要是过去的村办企业和乡镇企业用地，其中不少已经闲置。集体经营性建设用地入市范围和途径，与其空间分布密切相关。各地集体经营性建设用地大多较为零星、分散，就地人市是最普遍的做法;沿海地区经济发达，建设用地需求大，但集体经营性建设用地数量有限，通常按照增减挂钩的思路进行异地调整入市;一些经济欠发达地区，过去乡镇企业较少，遗留的集体经营性建设用地不多，而有的闲置宅基地较多，便采取宅基地集中整治或异地调整方式入市。从试点情况来看，截至2018年10月，东部地区入市宗数占93.8%、面积占85.1%，中部地区入市宗数占2.6%、面积占6.1%，西部地区入市宗数占3.7%、面积占8.9%;就地入市宗数约占93.1%，调整入市宗数约占5.5%，整治入市约占1.4%。本文选取其中有代表性的试点进行分析。

1.1就地入市

按照中央有关政策要求，依法取得、符合规划的工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地，可以直接就地入市。从目前情况来看，就地入市占总宗数的90%以上，主要是因为这些地块权属单一、涉及的利益方较少、入市成本低收益相对较高等，但面临的最大问题是具备条件的地块普遍较少，其中一些还存在基础设施不配套、产业集中度不足等问题。大多数试点都开展了就地入市，其中黑龙江安达、广东南海等地做法较为典型。

调查显示，安达市現有农村集体建设用地458宗，面积394公顷，其中存量集体经营性建设用地173宗，面积约64公顷。鉴于严格意义上的集体经营性建设用地数量较少，而因人口外流、撤村并屯、整合教育资源弃用的村委会和村小学却长期闲置的实际。安达市大胆突破了经营性建设用地界定范围，将区位好、面积大、可盘活、能利用的弃用村小学、村委会等空闲地块，经过规划调整变为集体经营性建设用地，按照入市规则进入市场与企业需求进行对接。在已入市的23宗案例中，村小学和村委会通过规划调整入市12宗，占入市宗地总数的52%;盘活闲置土地面积6.48公顷，占入市宗地面积的55%。

南海区集体经营性建设用地面积171平方公里，占农村集体建设用地总面积的56.4%。经过多年发展，南海的土地开发强度已经超过50%，新增建设用地已不足以支撑南海经济社会发展需要，利用存量集体建设用地开展入市成为南海的必然选择。为保障被征地农民利益，南海区探索将征地留用地纳入集体经营性建设用地范围，使留用地真正发挥保障农民生产、生活需要的作用;为解决公共配套严重不足的问题，南海实践放开经营性的教育、医疗等公共用地入市，以南海大沥镇太平村布鲁森国际幼儿园为代表，截至2018年10月底，已有3宗科教用地入市，面积141亩，成交总金额3.36亿元。

1.2调整入市

按照中央有关政策要求，土地整治规划确定可复垦的村庄内零星、分散的建设用地，经复垦后可调整到本县（市、区）域范围内国土空间规划确定的经营性用地区域的集体建设用地，可以调整入市。各试点地区主要还是按照城乡建没用地增减挂钩的思路在进行实践探索，其中浙江德清、安徽金寨的做法较为典型。调整入市最大的问题是涉及的利益相关者较多、权属调整复杂，既需要协调调入地块的地区，也需要协调调出的地区，涉及不同集体经济组织时，如何平衡各方利益需要考虑，另外还有规划调整、基本农田保护等问题，程序和手续都复杂，成本也比较高。

德清民营经济发达，集体经营性建设用地入市需求旺盛。据2014年土地变更调查结果，德清存量集体经营性建设用地1881宗10691亩。德清开展异地调整入市主要有三种方式：（1）调换土地所有权自行入市。集体经济组织范围内未规划调整入市建新区块的，允许通过以地换地的方式，与设立调整入市建新区块的集体经济组织调换土地所有权，实现调整入市。（2）建设用地复垦指标交易入市。集体经济组织将零星分散的集体经营性建设用地复垦后，无法以第一种方式实现调整入市，或不愿自行调整入市的，转让给其他经济组织，收购指标的集体经济组织可以等面积在规划区按集体经营性建设用地入市。（3）集体经济组织之间合作入市。集体经济组织将零星分散的集体经营性建设用地复垦后，无法以第一种方式实现调整入市的，允许该集体经济组织与其他集体经济组织合作入市，取得的收益协商分成。截至目前，德清已实现入市186宗，面积1401亩，成交金额3.45亿元，集体收益2.81亿元，惠及农民群众18万人，覆盖面达65%。通过调整入市，让改革红利惠及不同需求和区位差异的农民集体，实现了“强村带弱村”，对发达地区集体经营性建设用地入市探索有明显的借鉴意义。

金寨县属于大别山集中连片特困地区，乡镇企业和民营经济发展滞后，遗留的乡镇企业用地不多，且主要为工矿用地，存在大量闲置的宅基地却缺乏有效盘活途径。金寨县通过严格实施规划管制，统筹集体经营性建设用地入市与农村宅基地制度改革，有效解决了人市资源存量与增量问题。一方面，通过村级土地利用规划和村庄规划对人市地块的数量、结构、规模、分布和时序进行有效管控，避免村集体盲目入市对土地市场造成冲击;另一方面，通过改革联动，将腾退宅基地指标按规划纳入集体经营性建设用地入市范围，指标入市所产生的收益滚动用于新一轮闲置宅基地退出。对农村闲置、废弃宅基地，对原土地使用权人合法补偿后收回土地使用权，作为异地调整入市复垦区，经复垦整治后调整入市。目前，金寨县共腾退宅基地4万余户，复垦成耕地4.7万亩，在已入市的72宗地中，有50宗210亩土地为异地调整入市。

1.3整治入市

按照中央有关政策要求，历史形成的城中村集体建设用地按规划统一进行复垦、基础设施配套，重新划分宗地和确定产权后，可以集中整治入市。其中河南长垣县、山西泽州县较为典型。

调查显示，河南省长垣县农村存量集体经营性建设用地852宗1.8万亩，另有2.4万亩集体建设用地（含宅基地）处于空闲状态。长垣县全方位探索多条入市途径，实现就地入市、调整入市、城中村整治等入市途径全实践，出让、租赁、作价入股等入市方式全尝试，为经济社会发展提供了有力的用地保障。考虑到农村存量集体经营性建设用地数量有限，长垣县在确保建设用地不增加、耕地数量不减少、质量有提高的前提下，不断拓展政策适用范围，探索了增量集体建设用地入市，在土地利用总体规划确定的允许建设区范围内，通过报批农转用后，直接入市交易。针对存量集体建设用地点多、面广、单宗面积较小的特点，长垣县通过调整入市建设13个乡镇创业园区，为小微企业发展提供了用地保障。集体经营性建设用地入市能否用于商品住宅建设，试点政策并未明确。长垣县大胆尝试，在城乡结合部的孔场村将一宗集体建设用地通过整治入市用作商品房开发。截至目前，长垣县就地入市115宗，面积1785.8亩，调整入市76宗，面积1756.5亩，整治入市1宗，面积24.73亩。

山西泽州将入市的地块分为四类：一是独立工矿、仓储、商服、综合存量集体建设用地;二是村庄及工矿用地剥离居民点用地后的集体建设用地;三是土地整治规划确定为可复垦的村庄内零星分散建设用地;四是经整治后的村庄建设用地，在优先保障居民住房安置等用地后的结余部分。针对空心村、无人村较多的特点，泽州县在优先保障居民住房安置用地后，结余的土地规划为集体经营性建设用地入市。目前，通过村庄整治入市途径完成了5宗地，退出宅基地124户，面积72.6亩。一方面，盘活了闲置的土地资源，实现了资源高效利用;另一方面，唤醒了农民手中沉睡的资产，改善农民生产生活条件。以李寨乡卫山村为例，全村户籍人口由改革开放前的45户115人，下降至2015年的14户25人，常住人口仅3户9人。通过整治入市，共盘活16亩集体建设用地，户均分得3万元货币补偿，腾退的土地以入股方式参与旅游项目开发，村民还能按年领取分红。

2关于集体经营性建设用地入市范围的探讨

农村集体经营性建设用地入市范围是各界比较关注的问题，也是农村土地制度改革面临的现实问题。根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见》规定，农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。按照这一规定，农村集体经营性建设用地有三个要素：一是存量农村集体建设用地，二是符合“两规”（土地利用总体规划和城乡规划），三是工矿仓储、商服等经营性用途。到底哪些集体土地可以算作集体经营性建设用地，也就是集体经营性建设用地的人市范围，现在还存在争议。

2.1只有符合“两规”的存量集体经营性建设用地可入市

农村集体经营性建设用地的存量规模，不仅涉及到对入市潜力的判断，也涉及到对入市用地来源的改革决策（比如，是否允许农村建设用地布局调整、结构调整，乃至增量用地入市）。有学者根据集体经营性建设用地主要来源于沿海发达地区大办乡村工业时因“执法不严”形成的历史遗留闲置用地，推算全国此类用地约为3000万亩。有关部门根据土地调查数据推算，截至2013年底，我国农村经营性建设用地面积4200万亩，约占到集体建设用地的13.3%。考虑到农村建设用地分类、闲置、确权等情况的复杂性，估计全国农村集体经营性建设用地存量规模当在5000万亩以上。总体上看，存量集体经营性建设用地约占农村建设用地的十分之一左右，大量空闲的宅基地、公共设施和公益事业用地未能纳入入市范围，对于解决当前村庄用地过大、效率低下意义不大。同时，已有镇村企业用地也可能因不符合“两规”被排除在入市之外，可入市土地大大减少，难以满足社会经济发展需求。

2.2符合“两规”的存量农村集体建设用地可入市

如果将可入市土地进一步放宽到存量集体建设用地总规模控制下，依据“两规”确定的集体经营性建设用地，用地潜力还会显著增大。据中科院刘彦随团队历时4年，采用高分辨率遥感影像结合实地调绘的结果，全国农村居民点用地规模2.48亿亩中，闲置地近1/3，废弃地近1/4，土地整治潜力达到上亿亩。腾出的空间除部分挂钩用于城镇建设外，可以提供集体经营性建设用地5000万亩以上。存量集体经营性建设用地和村庄闲散地、废弃地整治调整为集體经营性建设用地两项合计，未来全国可入市土地总量当在1亿亩以上。

根据广东省“三旧改造”试点调查，全省试点入库的建设用地达到416万亩，其中集体建设用地占到55.9%，如果全部改造完成，可以节约出土地100多万亩，相当于未来10年新增建设用地规模的40%。从需求看，预计未来相当长时期我国经济仍将保持较快增长，用地总需求也将保持在较高水平。农村建设用地仍按年均新增400万亩计算，其中经营性用地比例按照40%计算（高于城镇的30%），预计年均集体经营性建设用地需求在160万亩左右。

综合上述测算，农村存量集体建设用地可供30-60年经营性开发需要。考虑到区域分布不均衡，各地开发需求也存在较大差距，实际开发规模会打些折扣。总体估计，农村存量集体建设用地应能满足今后二三十年的经营性开发需要。

2.3新增集体建设用地可入市

在现行管理制度下，企业使用新增建设用地的成本明显低于使用存量建设用地的成本，这也是城乡建设用地存量规模已经很大，但新增建设用地仍然居高不下的根本原因。如果允许农村新增建设用地直接入市，存量建设用地入市的动力将显著降低，各地又会把注意力更多放到争取新增建设用地指标上，这不利于农村闲散低效用地的盘活利用，也有违农村土地制度改革的初衷。从这个意义上说，除少数用地需求紧张的地区，大多数地区未来农村集体经营性建设用地入市不宜将新增建设用地纳入其中。

3关于集体经营性建设用地入市范围的建议

2018年12月23日，全国人大常委会对《土地管理法》《城市房地产管理法修正案（草案）》进行了初次审议，删去了现行《土地管理法》关于“非农建设必须使用国有土地”的规定，集体经营性建设用地入市进程将加快。结合改革试点的实践和前面的分析，对集体经营性建设用地人市范围，提出以下建议。

3.1从全国层面看，入市范围应以存量集体建设用地为主

农村集体经营性建设用地的存量规模总体较大，难以直接入市，但若政策上允许进行布局调整，甚至把集体建设用地作为整体进行统一规划和结构优化，那入市潜力将相当可观，可以为农村经济发展释放出巨大空间。从上述分析可以得知，大多数地方现有农村集体建设用地可以满足未来一二十年入市需求。因此，从全国范围来看，未来集体经营性建设用地入市基本上可以限制在存量集体建设用地范围内。

3.2从区域差别看，严格控制增量集体建设用地作为补充

从区域来看，中西部一些欠发达地区面临建设用地需求不活跃的问题，现有的存量集体建设用地都难以消化;但少数地方特别是东部经济发达地区因存量建设用地过少、经济发展强劲需要适当安排增量用地入市。对增量集体建设用地入市，可以通过国土空间规划和土地利用年度计划进行严格控制。

3.3从改革目的看，兼顾集体经营性建设用地人市公平和效率

根据改革的要求，缩小征地范围也意味着集体经营性建设用地人市的规模将加大。修法后，集体经济组织、村民小组等可以直接进行集体经营性建设用地的出租、出让，这样可以更好地保护农民的利益，让农民获得更多的土地增值收益。我国集体经营性建设用地分布广泛，东中西部地区都有较大的入市潜力，但沿海發达地区和特大城市、大城市城乡结合部的集体经营性建设用地分布最为集中，改革在公平与效率之间如何权衡值得重视。如果不能使广大农村地区的农民受益，却在发达地区和城乡结合部制造出一个庞大的土地食利者阶层来，那么改革就不能算作真正的成功。