供给侧改革下互适模型在农地流转中的应用

潘润秋 施炳晨 李禾

摘要：农地经营制度改革是农业供给侧结构性改革的一个重要方面，需通过政策鼓励引导并进一步推动。农用地流转中一系列政策目标的实现和问题的解决依赖于成功的政策执行，而互适模型在政策执行中有较强的应用。在互适模型下对农地流转政策执行中各利益主体目标、信息交流、环境影响三个方面进行分析，并以湖北省荆门市为例，通过说明地方政府在农地流转政策执行中的重要作用，提出地方政府农地流转政策执行的建议，从而推动我国农地流转政策执行的进一步完善，助力土地市场的健康发展。

关键词：供给侧结构性改革;互适模型;农地流转;剂门市

中图分类号：F320.2 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）02-0034-40 收稿日期：2018-12-10

1引言

供给侧改革是我国推进经济结构性改革的重要举措，是党中央国务院的重大战略部署。土地作为一切经济活动的承载体，既是一种资源又是一种资产，是供给侧中最基本的要素。党的十八届五中全会明确提出要优化土地等要素配置，创造新供给、推动新产业发展。2016年中央“一号文件”首次提出农业供给侧结构性改革，2017年提出深入推进农业供给侧结构性改革，其中重要着力点就是土地经营制度改革。长期以来，我国经济增长过度依靠物质资本的积累，土地供给过度增长，造成了经济发展的不平衡，土地供给侧结构性改革势在必行。通过改革推进土地利用结构调整，减少土地资源的无效供给和低端供给，扩大有效供给和中高端供给，同时发挥市场配置资源的决定性作用，推进供需双方自由选择和公平公正对接。

我国是农业大国，在供给侧改革下，如何更好地提高农用地的有效供给和中高端供给，更好地优化农用地结构和利用方式，提高农业生产力，是我们亟待解决的问题。1978年，安徽省风阳县小岗村以实施“大包干”而拉开了中国农村经济体制改革的序幕，“大包干”以及在此基础上所确立的家庭联产承包责任制成为改革开放以来我国农村土地经营的基本方式。农民按人均分配土地，独立承包，自负盈亏，这一新型的土地制度打破了“公权”和“私权”的界线，本质上讲是土地所有权和土地使用权两权分离，实现了农村土地所有权和农民对土地的经营权相分离的土地关系，极大地提高了农民的积极性，提高了粮食产量，促进了生产力的发展。

但是，近年来随着社会经济的发展和城市化的快速推进，這一两权分离下的土地关系弊端显现。一方面，“均田承包”以人口结构为基础平均划分土地，甚至不相连的好地和坏地也按照人口平均分开，使得每家每户分得的土地分散，造成了土地的零碎化经营，无法发挥农业生产的规模化效益，农业生产的低效率和高成本，难以适应现代农业发展的要求。另一方面，随着社会发展和家庭的变革，在城镇化作用下，农民不断向城镇转移，农村青壮年劳动力缺乏，农民种地积极性越来越低，出现了弃耕撂荒现象，造成了农用地的闲置和荒芜。同时在民间，部分农民将闲置农用地以或转或租的形式交付给种地大户或者其他农民耕作，并逐步产生了龙头企业、家庭农场、农民专业合作社等形式，两权分离自发地向三权分置转变。三权分置即土地所有权、承包权和经营权三权分离。经营权流转，是在两权的基础上，把使用权中的承包权和经营权剥离。基于上述民间自发的农用地流转的现状和问题，国家顺应农民保留土地承包权，流转土地经营权的意愿积极鼓励引导农地流转，发展适度规模化经营。

据来自农业部的资料显示，截至2016年，全国家庭承包经营耕地流转面积4.71亿亩，占家庭承包耕地总面积的35.1%如图1所示。

现阶段，在供给侧结构性改革这一重大战略部署下，土地尤其是农用地作为供给端的重要要素，作为农民生产生活的重要保障，必须合理有序地做好流转工作，从而更好地助力新常态下我国经济的发展，更好地维护农民的利益。

2农地流转政策执行中调适功能分析

2.1互适模型

政策执行是实现政策目标，解决政策问题的重要途径。土地供给侧结构改革下农用地流转中一系列政策目标的实现和问题的解决也都需要成功的农地流转政策执行过程。对于政策科学，西方研究较早，上世纪70年代末80年代初，西方政策科学逐渐传入我国，国内学者对政策科学研究逐步开展，其中公共政策执行模型理论引起我国许多学者关注，但很少与我国国情相结合进行分析研究，也很少与我国土地政策相结合进行研究。

在公共政策执行模型中，“互适模型”在公共政策执行中应用较为广泛。互适模型（mutual adaptation model）是美国斯坦福大学教授M.麦克拉夫林在1976年发表的《互相调试的政策执行》中提出的。麦克拉夫林认为：“成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。”具体细化为：第一，政策实施者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策实施方式。第二，政策实施者与受影响者之间的相互调适过程是一种双向平等的交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向的命令控制过程。第三，政策实施者的目标和手段因环境因素、受影响者的需求而发生相应的变化。第四，目标群体的价值取向影响着政策实施者的利益和价值取向。互适模型具体内容如图2所示。

2.2农地流转政策执行的调适功能分析

2.2.1利益主体的目标分析

具体到农村农用地流转问题，政策的执行涉及的利益主体主要包括中央政府、地方政府、村委会和农民等。

在供给侧结构性改革大背景下，中央政府以坚持土地公有制性质不变，保障国家粮食安全，确保农民权益为根本出发点，充分发挥耕地适度规模化经营效益，获得生态效益，制定了一系列农地流转的宏观政策并开展了试点工作。党的十七届三中全会提出按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。党的十八届三中全会提出，赋予我国农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。可以看到，中央充分顺应农民保留土地承包权，流转土地经营权的意愿，并逐步规范化推进，发展多种形式的适度经营。同时抓紧土地承包经营权确权登记工作，实现承包土地信息共享，助力农业供给侧结构性改革背景下农地的流转。农地流转政策的目标如图3所示。

地方政府作为中央农地流转政策的执行者，公共利益是其决策的依据。但同时作为具体独立成本收益函数的理性“经济人”，需要权衡成本收益而采取更加符合地方政府利益的行为。地方政府往往将农地流转作为一项政绩工程来对待，在农业供给侧结构性改革下将农地流转工作看成完成硬性指标，且往往注重农地流转给当地带来的经济效益和给政府带来的财政税收收益。这往往会与中央农地流转政策制定的价值取向有所偏差，且忽视广大农民的权益，造成政府失灵。

村委会作为基层村民自治组织，体现了我国政治制度的人民当家作主。但是部分基层村委的准行政化倾向强化使得其往往在农地流转中扮演势的角色。在农地流转中，村委会往往注重社会收益和经济利益，甚至部分村干部素质低下，追求自身利益的最大化而发生寻租行为。

村民作为农地流转政策的影响者，保障自己的利益需求，满足自己现阶段的生存发展及后续生活生计的可持续是其目标追求。

可以看到，中央政府、地方政府、村委会和村民这四大主体在农地流转政策执行中所追求的利益虽然都是适度规模化经营、农民收益提高及生态环境改善相统一，但是在具体目标和价值取向上有所偏差。这就需要在农地流转政策执行过程中，正确认识政府、村委会和农民的目标价值差异，进行调适从而构建共同利益驱动机制。

2.2.2信息交流分析

我國农村制度改革大多是自下而上进行的，例如上世纪70年代的家庭联产承包责任制就是先民间自发进行然后得到中央肯定，进而进行试点推广到全国。总的来看，我国农地流转经历了三个阶段：自发流转阶段、政策鼓励与规范阶段、试点调整与方向明确阶段。可以看到，农地流转改革的产生发展也有一个自下而上的过程。但是从现阶段政策执行的实际出发，传统的官本位政治文化与村民政治主体意识的缺失，导致在政策执行过程中行政手段往往以“上令下行”的行政命令为主，政府出台政策，农民自发流转，缺乏双向信息交流。同时行政命令的模式使得政府与农民双方也没有处于平等地位，农民被动接受政策给自己带来的效果，缺乏流转积极性。

成功的政策执行有赖于相互调适，这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，这也和农地流转行为产生于民间自发密切契合。政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等地位。因此政府在农地流转政策执行过程中应该设立方便农民反映表达意见的专门的简便渠道，建立村民参与机制、反馈机制等，切实保障政策执行过程中信息的双向流动。

2.2.3环境因素分析

环境因素是政策执行者必须要考虑的问题之一。我国幅员辽阔，自然地理环境多样，政治、经济、文化也呈现南北差异和东西差异。不同的环境下政策执行面临的状况也不尽相同，各利益主体的价值取向也有所差异，在农地流转政策执行过程中，政策执行者必须根据当地的经济文化条件来调整政策执行的方式。

同时政策执行者也可以影响政治环境，通过努力营造良好的制度环境，从而达到政策执行效果。农地流转过程中，农地确权政策的有效实施是农地流转的基础，同时加大政策宣传力度，加大监督监管力度，引入中介机制并充分发挥市场的作用，都可以为农地流转营造良好的制度环境。

农地流转政策执行的调适功能分析如图4所示。

3互动模型下完善地方政府农地流转政策执行建议

在农业供给侧改革大背景下，湖北省荆门市，作为有中国农谷之称的农业大市在农地流转方面采取了诸多措施，本文通过对湖北省荆门市农地流转政策进行分析，说明地方政府在农地流转政策执行中的重要作用。

3.1荆门市农地流转政策执行分析

荆门市地处湖北中部和“两圈一带”结合部，是全国粮食主产区和湖北农业生产的典型代表区。根据荆门市第三次农业普查数据显示，荆门市辖5个县（市、区）、1个县级管理区和1个省级高新区，52个乡镇，其中乡2个，镇50个;1526个村，其中1372个村委会，154个涉农居委会;5612个自然村。农用地面积1025686.76公顷，占土地总面积的82.69%。在43.35万户农业经营户中，有1.15万户规模农业经营户。全市共有77.55万农业生产经营人员。

2015年荆门市出台推进“大众创业、万众创新”意见，鼓励土地适度规模流转。近几年，荆门市先后出台了《荆门市农业现代化规划（2017-2020年）》《荆门市农业发展“十三五”规划》《荆门市推进农业供给侧结构性改革2018年工作要点》等文件，在农业供给侧结构性改革大背景下，积极鼓励引导促进农地流转，并采取相应配套措施，效果显著。《荆门市农村产权流转交易监督管理办法（试行）》从组织机构、职责，交易品种、方式和程序，交易行为规范等七个方面对农村产权流转交易进行规范。强调市、县、乡三级统一的农村产权流转交易体系，实现所有农村集体产权全部进入交易平台流转交易。这其中就包括农用地的流转。近年来，荆门市以农业供给侧结构性改革为主线，围绕推进农村产权制度改革，积极改革大胆实践。在探索农用地产权制度改革创新的道路方面，出现了三个全国典型。

3.1.1以“确权+连片”为核心特色的“沙洋模式”

沙洋县位于荆门的中心地带，农业区位优势明显。在农村集体土地所有权、农户承包权不变的前提下，协商交换经营权，首创提出“连片耕种”形成“沙洋模式”，并连续两年写入中共中央“一号文件”。“连片耕种”的核心是“三稳定一调整两集中”，即保持家庭承包方式、面积、期限稳定;实行农户经营地块调整;实行经营权或承包权连片且不插花向单个农户集中，向新型经营主体集中。“沙洋模型”在现有法律的框架下解决了农地细碎化耕作问题，提高了生产效率，在全国的农地流转中具有很强的推广意义。荆门市全域推广“沙洋模式”，全市耕地连片率达到70%以上。

3.1.2农村集体资产股份权能改革的京山试点

京山县是国家首批生态农业示范县，湖北省唯一的试点县（市、区），积极探索推进农村集体资产股份权能改革。京山县建立了“四本台账”其中一本就是承包土地，赋予股权占有、收益分配、有偿退出、股权继承“四项权利”，探索出经营性资产股份合作、集体资源股份合作、土地股份合作、集体股份量化“四种模式”。从而促进了农业发展，壮大了村集体经济，增加了农民财产性收入。2016年全县集体经营性收入达9787万元，比试点前增长28.6%。

3.1.3开展农村土地承包经营权抵押贷款的“钟祥模式”

2015年末钟祥获批成为全国农地抵押贷款试点地区以来，建立完善县域金融服务、农村产权交易、农村信用信息三级服务平台，设立风险补偿基金，建立保险、贷款担保、联合评级授信等机制，从而解决了农户、农业企业融资缺乏抵押物的难题。截止到2016年末，钟祥市累计发放农村土地承包经营权、林权等抵押贷款6亿元。“钟祥模式”的开展，极大地激活了农村要素市场，激活了巨大的闲置资产，创新了农村金融服务机制，完善了土地的金融制度。

荆门市在农地流转方面的探索性、创新性改革，使得在农地流转过程中实现“降成本、去库存、补短板”，通过落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权实现增加农用地市场供给、降低相关用地成本;另一方面减少闲置浪费的农用地，激活了巨大的闲置资产，从而去除农地市场的库存。“补短板”方面，一方面提高了农业规模化经营程度，提高了粮食生产率，补充粮食安全的短板，同时增加了农民财产性收入，补充了农民财产权缺乏的“短板”。荆门市通过供给端发力进一步释放土地要素红利，提高土地节约集约利用水平，提高土地资源配置效率。

可以看到，农地流转过程中，地方政府作为政策的直接执行者一方面要将中央政府制定的政策真正落实到地方，并最大程度实现政策目标，另一方面直接面对政策影响者，涉及广大农民的利益，所以地方政府在农地流转政策执行过程中发挥的作用至关重要。但是，在地方政府农地流转政策执行过程中，也出现了过分强调完成指标，过分采用行政手段，弱化市场作用等一系列问题，出现流转机制尤其是风险防范机制不健全，农户参与度有差异，流转行为不规范等现象，需要在互适模型下进一步完善农地流转政策的执行，从而在供给侧释放出更大的结构性改革红利。

3.2地方政府农地流转政策执行路径

3.2.1构建共同的利益驱动机制

在供给侧结构性改革下，农地流转政策的影响者之间应该相互调适，明确共同的价值取向，构建共同的利益驱动机制。作为中央政府政策思想的贯彻执行者，又直接面对接触农户的利益，在共同的利益驱动机制构建中，地方政府应该发挥主导作用。这就需要地方政府在政策执行中充分学习好中央政府的政策思想，充分考虑到农户的实际情况和需求想法，根据这些来适当调整政策目标和政策执行方式，减少政策执行的阻力。同时要根据实际情况调整改变地方政府政绩评价体系，避免过分强调数字、过分强调完成指标任务。现阶段在农地流转政策执行的利益驱动机制中要处理好市场和行政的关系，扩大农地流转市场化程度，避免政府失灵;要在经济效益、社会效益的同时重视生态效益，坚决杜绝流转“非农化”“非粮化”现象的出现;要将实施乡村振兴战略、美丽乡村建设与农地流转利益驱动机制有机结合，实现乡村的更好发展。

3.2.2建立村民参与机制、反馈机制

农地流转过程中要遵循农户自愿的原则，避免过度行政化的干扰。成功的政策执行过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一個双向的信息交流过程。土地流转听证制度是一项有效的农户参与流转并反映自身需求的制度途径，要充分实施完善这一制度，再具体实施过程中要注重宣传普及，注重实际效果避免形式化。现有的信访制度是一项有效的村民反馈制度，地方可以将信访问题分类，专门设置农地流转问题的信访类别，及时反映农民需求，了解农民需要。同时监督规范村民会议、村民代表大会的形式、流程，规化合作社内部管理，让村民能发声，能做主。现阶段还应该充分利用网络等新媒体途径，通过网络信息基础设施建设、推行电子政府、领导信箱等方式完善互联网络参与渠道，使得参与机制与反馈机制更加多元化、高效化。

3.2.3重视环境因素在政策执行中的作用

环境因素是政策执行过程中必须要考虑的重要问题。在农地流转政策执行过程中地方政府必须因地制宜，综合考虑当地的政治、经济、文化、生态等多个方面的环境因素，重视当地风土人情，从而进行适当的调整。

另一方面，至关重要的是，地方政府要积极营造良好的制度环境，从而达到良好的政策执行效果。首先要加强示范性引导和宣传，进一步推广试点县市好的做法，引导农户发展适度经营，将宣传方式制度化、定期化，采用多种媒介宣传好、解释好农地流转的政策法规。其次地方政府要更好地发挥好中介的作用，积极搭建农地流转市场的平台，如建立土地流转信息中心、建立地价评估机制、建立土地流转纠纷调解仲裁制度等，规范好农地流转的流程，确立农地流转的相关标准规程，并保证平台的透明化、高效化、科学化。同时，地方政府要发挥好监督职能，要加强监管村委会在农地流转中的行为，避免出现寻租腐败行为，保障农地流转中依法、自愿、有偿的原则，杜绝农民的利益受到损失。要建立流转土地用途监管机制，避免出现流转“非农化”“非粮化”现象，出现生态环境问题。最后，地方政府要采取措施保障农地流转后农户的生活。荆门市在2017年印发《市人民政府关于推进农业转移人口市民化的实施意见》，在意见中切实保障农业转移人口住房、医疗、教育、养老、创业等权利。农地流转后，对于转出经营权的农户而言，生活发生了巨大转变，这需要地方政府制定保障措施，保障他们今后的生活，提升幸福感和获得感。同时也可以打消未流转农户的顾虑，进一步促进农地流转的推进。