加强乡村旅游用地法律规制建设

黄宇健

摘要：近年来国家提出实施乡村振兴战略，发展乡村旅游成为振兴乡村的重要举措。土地资源的利用是发展乡村旅游的重要手段，但是，随着旅游经济发展，乡村旅游用地开发利用中产生了许多法律问题，在农村集体土地向乡村旅游用地转变过程中，出现了政府、开发商和村民等多方主体的违法行为，在旅游用地利用中出现了诸如集体土地产权存在漏洞、乡村旅游相关法律规制不完善以及乡村旅游用地市场化程度不高等问题，引发一系列违规用地、破坏土地资源，不利于乡村旅游项目的开发和管理。为了能够更好地运用土地政策，加强对乡村旅游产业发展的引导，促进乡村旅游产业健康发展，推动乡村振兴战略的实施，必须对乡村旅游用地进行法律规制，完善具有中国特色的农村土地产权制度、制定乡村旅游用地法律制度、建立健全乡村旅游用地市场。

关键词：乡村旅游;乡村振兴战略;土地利用;法律规制

中图分类号：F293.31 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）06-0070-75 收稿日期：2019-05-29

农村土地是乡村旅游发展最基础和最重要的生产要素之一，因此，对乡村旅游用地的有效规制能够保障乡村旅游的稳定发展和乡村城镇化建设的有序开展。

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略为我国新时期农村发展指明了战略方向，发展乡村旅游是实施乡村振兴战略、实现旅游致富的重要内容。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，提出深化农村土地制度供给，扩大集体经营性建设用地入市，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，为乡村旅游用地提供条件。随后发布的《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》将农村土地利用内涵具体化，为乡村旅游发展提供重大契机。结合中央政策，最高人民法院也发布《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障意见》，法律领域为乡村振兴战略提供保障。在政策的扶持推动下，乡村得到进一步发展

乡村旅游业是农业和旅游业的交叉产业，它与农村集体土地密不可分。随着国家和各地政府对乡村旅游的支持力度越来越大，各地乡村旅游形式也在不断创新，农村土地向乡村旅游用地流转成为趋势。但是，随着市场经济发展，农村集体土地在参与乡村旅游项目开发过程中也产生了诸多法律问题，乡村旅游用地性质不清、范围不明、供应不足、效率不高等成为普遍存在的情况，政府违法征地，旅游开发企业和村民等主体违法占地、违法用地，破坏了生态环境，导致土地资源浪费，造成土地市场秩序紊乱，使得法律纠纷层出不穷。因此，乡村振兴战略背景下乡村旅游发展必须加强旅游用地管理规制，探索破解法律问题。

1乡村旅游用地的法律内涵

乡村旅游项目的发展是农业和旅游业结合的产物，农村集体建设土地作为乡村旅游发展的基础，对乡村旅游发展有着重要意义。但是，何为“乡村旅游用地”？目前，国家法律尚无法定概念，《全国土地分类（试行）》和《土地利用现状分类》也没有对旅游用地作出明确区分，对乡村旅游用地也未涉及，这就导致了乡村旅游用地的性质不清、范围不明。从有关政策规定和各地实际情况来看，笔者认为，乡村旅游用地是指在农村能满足旅游者游览、休憩、观光和休闲目的，并能够为旅游者进行旅游活动提供一系列场所、服务和设施的土地。在土地用途上，包括建设用地、农用地、未利用地三大类型;在建设用地中，包括住宿、餐饮、文体娱乐、医卫、交通、公园绿地等多种类型。

结合乡村旅游用地的基本内涵来看，其存在以下几种特性：（1）用途的多功能性。乡村旅游用地不仅是为游客提供观光浏览和娱乐的载体，更是农业生产、乡村生活的基础。（2）用地类型的多样性。乡村旅游用地在利用过程中，可以分为多种方式，包括建设用地、农用地和未利用地。属于永久性建筑的，依法按建设用地管理，而建设用地又可分为集体建设用地和国有建设用地。（3）用地布局的分散性。乡村旅游围绕着村庄的自然风光和特色景观，受村庄的地理环境和民居点分布的影响，旅游用地布局较为分散，如民宿、农家乐等零星分布，较少形成大规模经营。

2当前乡村旅游用地存在的违法乱象

随着中央乡村振兴战略的实施，乡村旅游成为鄉村经济发展的重要手段。此外，由于城市人口剧增、污染严重，乡村旅游成为越来越多城市居民追求的新兴休闲方式。但是，面对乡村旅游项目开发获得的巨大利润，政府、开发商、农民等主体纷纷在政策和市场的推动下参与乡村旅游开发，为谋取利益，违法流转土地、盲目开发土地的现象屡见不鲜，导致土地利用效率低下，土地资源不可持续，土地市场秩序紊乱，乡村旅游用地亟待通过法律进行规制。

从政府监管角度上看，三农问题是中央政府的核心问题，而农村土地问题又是三农问题的重中之重。政府作为土地的监管者，承担着土地规划、土地利用监管等责任。但由于乡村旅游开发项目能够为地方经济带来较高的增长点，使原本贫穷落后的农业化乡村得到飞速发展，给地方政府创造政绩，同时呼应中央的乡村振兴战略背景，因此地方政府在开发乡村旅游项目中存在一些违法行为。诸如打着“开发乡村旅游，推动乡村振兴”的旗号，违法使用土地征收权，或非法买卖土地，或以租代征，侵害了土地权益者的权益。具体而言，地方政府随意圈地、征地、批地以扩大乡村旅游项目的规模，规避土地招标拍卖程序，使得土地流转形成隐形市场。政府通过廉价的征地补偿费和高额的土地价格之间的剪刀差赚取了大量财政收入;开发商入驻乡村带来的经济利润又相当可观，再次为政府创收，提高政绩。腐败官员通过权力寻租获得暴利，而受损的只能是失地农民。

从开发商的利益上看，一些开发商以乡村旅游项目开发的名义伪造资质、编造文件，违法圈地，压低、拖欠土地补偿费，拿地后擅自更改农村集体土地用途，将乡村旅游用地用作房地产开发，进行商业经营，导致农村耕地、林地减少，土地流失严重，破坏了农村原有的生态环境和人文风貌，不利于社会主义新农村建设。也有开发商在原有项目开发用地基础上，擅自扩大用地范围或更改项目开发方案，侵占其他土地用途，不利于整体乡村旅游规划与区域发展。在经济环境良好、政策利好的条件下，大量开发商涌入农村，以发展乡村旅游为目的取得土地，然而金融状况的起伏不定使得一些企业资金链断裂，没有充足的资金进行土地开发。在这种情况下，开发商可能会选择将土地闲置，待时机成熟，高价倒卖给新的开发商，从中赚取价差，这种恶意抬高土地价格的行为严重破坏了土地市场秩序。

从村民的自身原因上看，村民与土地密切联系在一起，村民主要分为两大类：其一是将土地流转给开发商进行旅游项目开发的农民;其二是自己进行开发经营活动的农庄主。由于一些村民文化素质偏低，法律意识淡薄，加之受到利益驱动，很可能将土地进行违法流转;此外，进城务工或急需用钱的农民很可能将宅基地高价流转，以获得一笔可观的收入。这使得村民不仅是乡村旅游开发的直接受害者，同时也是违法行为的实施者。

而农庄主的资金相较于普通农民更为雄厚，拥有大块土地进行农家乐、休闲农庄等旅游项目开发。为了避免程序性审批的繁琐，并获取更大利益，许多农庄主在未经政府审批的情况下，或在自家前宅后院扩建房屋，或在原有房屋上违章加盖，开设农家乐餐馆、乡村旅舍等。

3目前乡村旅游开发用地存在的法律问题分析

3.1土地产权制度存在漏洞

首先，土地产权主体模糊。我国关于农村土地的三部主要法律《宪法》《土地管理法》以及《农村土地承包法》均对农村土地所有权进行了界定，三部法律涉及不同层次和不同性质的所有权主体，分别是集体经济组织、村农民集体、村民小组、乡村农民集体经济组织等，而集体土地经营主体则包括了村民委员会和乡镇农民集体经济组织等，既有行政主体，也有权利主体，还有村民自治组织。但是主体多元化并不意味着农村土地就受到了多方主体的保护，相反，责权不分使得农村集体的“主人翁”意识降低。小规模分散经营使土地开发成本高、土地利用效率低，难以形成大规模的产业化经营。造成经营方式分散的实质性原因是土地使用产权不明晰，土地产权未适应现代化发展，乡村旅游业的产业化、规模化，土地利用的集约化，与土地制度之间的存在现实矛盾，农业现代化发展对传统的以家庭为单位的土地经营模式提出了挑战。土地所有权主体多元化在表面上看来是土地权利分属于多个主体，但实质上却导致了各个主体权利的残缺。事实上，农村集体土地的最终支配权属于政府，农民虽然与土地直接相连，但在乡村旅游开发中却无法占据主导地位。农民在土地参与旅游开发中的话语权很小，这体现在对土地的处分权和收益权都受到一定程度的限制，而与土地并无直接联系的地方政府和开发商，却对旅游开发用地的处分和收益拥有发言权，造成实质上的权益不平等。

其次，权利利用边界不明晰。由于土地产权不明晰，农户在进行土地利用时可能避开政府审批，违法扩大土地规模，进行旅游项目开发。乡村旅游经营者向农村集体经济租赁、承包或村民合作联营等方式获取土地，有的未经土地转用审批程序，擅自改变土地用途，建设旅馆、饭店;有的虚报谎报实际经营内容，打着乡村旅游建设名义，建设房地产项目。除了农户之外，村委会也可能以自身名义擅自出租、出让、转让土地。这些都使乡村旅游发展受到明显的经济制约。

最后，土地产权制度的漏洞，也导致收益分配不公和违法责任追究不明确。如果乡村旅游经营状况良好，获取收益颇丰，农户、农民集体甚至地方政府可能会为收益分配问题产生纠纷;如果旅游開发出现问题，上级政府要对违法用地进行责任追究，需要进行风险分担时，多方利益主体又会争相推诿责任。因此，乡村旅游用地的确权是首先需要解决的问题。

3.2乡村旅游用地的法律保障制度缺失

要充分发挥乡村旅游用地价值，实现乡村旅游资源可持续发展，就要对农村土地进行合理配置，这需要保证各种土地权利健全且合法有序流转。

目前，我国农村土地的使用和管理受到地方政府和农业部门等多个部门的管辖，但在乡村旅游用地开发中却无法形成合力进行严格监管，中央政府也无法通过绩效考核方式对地方的农用地、耕地保护作出指标化的评价。中央政府希望通过土地资源合理分配，实现土地利用的经济、社会、生态综合效益最大化，然而，地方政府为提高政绩，增加地方财政收入，往往会借公权力与农民集体争夺土地现象，或以租代征，变相将土地收回，或与房地产开发商达成背后交易，违法流转土地，进行旅游商业开发，从中获取利益。法律对农村集体土地的征收和乡村旅游用地的规定都不明晰，为地方政府滥用征收权提供了温床。缺乏法律制度的保障，使得政府和开发商都在乡村旅游的土地市场中大有可为空间。因此，合理配置农村土地资源，保障乡村旅游用地，仅靠国家的乡村振兴战略和当前各地区乡村旅游用地政策还远远不够，还需要健全旅游用地相关法律法规。

3.3乡村旅游用地市场不健全

虽然目前国家政策形势良好，但是乡村旅游用地市场作为新兴开发的市场，还不够健全。我国农村集体土地所有权和使用权分离，乡村旅游用地必须经过土地流转才能进行利用，而我国同时限制了集体土地用途，并实行耕地保障，乡村旅游用地需要经过政府审批，乡村旅游项目的开发活动往往也要通过政府招投标。所以，要想保障乡村旅游用地需求，进行大规模经营，需要有完善的农村土地流转市场。

但是，地方政府在征收农村集体土地时，仅仅给予农民少量补偿，而在改变土地用途进行旅游项目开发时，却高价将土地流转给开发商，中间巨大的“剪刀差”使得地方政府和旅游开发商都从中获取暴利，但是这种行为却极大破坏了乡村旅游用地的市场秩序。乡村旅游开发中除了正规流转市场外，还存在隐形市场，征地补偿制度的不合理使得部分农民规避法律程序，绕开地方政府的合法渠道，直接与开发商进行土地交易，但农民法律意识淡薄，在与开发商签订土地流转合同时常常处于被动地位。农民在土地交易中想要发挥主动权，保障自身合法权益，但却常常因为不合法流转土地、与开发商签订了虚假合同等，得不偿失，既失去了土地，又无法从旅游项目开发中获益。

中国农村的土地市场仍然只是雏形，农民保守的观念、农民集体的利益导向以及政府的强制力参与使得土地流转大部分是自发行为或者行政行为，更谈不上通过集体土地流转来促进乡村旅游业开发和经济发展。农户在土地流转价格中处于弱势，乡村土地的旅游开发的真正价值无法实现，因此乡村旅游用地市场发展有待健全。

4对乡村旅游用地规制的几点建议

4.1完善土地产权制度

首先要对土地产权进行明确。虽然我国社会制度决定了土地所有权不能完全赋予农民，但是鉴于我国国情，国家已经逐步开始实行承包地的“三权分置”改革政策，按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的要求，将农村承包地的土地经营权依法有序流转，使得乡村旅游用地得到开发利用。其次，政府应履行自己的职能，切实解决农户土地产权归属不清晰的问题，完善土地产权，实行户籍建设规划。如果地方政府有因乡村旅游开发而征收土地的行为，则应根据农用地补偿法的相关规定对农户进行补偿，如果农户与农村集体之间因为乡村旅游用地发生产权纠纷，地方政府应履行其职能核实并确认产权归属;在政府调解无效的情况下农户可以付诸法律途径对具有争议的土地产权进行确权。

4.2制定农村旅游用地法律制度

现阶段，政府在乡村开发建设中处于主导地位，政府制定严苛的规章制度限制土地流转，势必对乡村旅游发展产生不利影响。在中央政策利好的条件下，地方政府应给予乡村旅游发展更多优惠政策和保障措施。

首先，由于目前政府绩效考核中经济指标评价占据很大比重，导致了许多地方官员一味注重经济发展，忽略对乡村土地环境的保护。因此，应该将农村土地保护和乡村旅游的可持续发展纳入基层政府政绩考核的标准中，提高地方官员对土地保护的重视程度。此外，中央政府要加强对土地利用的监管，尤其是在改变土地利用方式方面，应严格监督审批。在《宪法》中，应严格界定“公共利益”的范围，在法条中可以列举出政府征收土地的目的，以限定政府的征地行为，对经营性用地和公益性用地作出明确区分，避免将农用地和耕地用于乡村旅游业承包经营。

其次，在《土地管理法》中可以适当提高现行的征地补偿标准。随着经济发展、人均收入水平提高，现行的征地补偿费用对于农民来说微不足道，难以维持农民未来生活需要，而乡村旅游开发所获取的利润又相当可观。考虑到改变土地利用类型后土地的增值收益，应增加对农民的补偿，以更好地稳定农村社会秩序，为乡村旅游开发作坚实后盾。我国目前还没有乡村旅游用地的专门法律，应尽快制定《农村旅游用地法》，对农村旅游用地的概念、范围、分类以及流转作出法律明文规定，才能减少各个利益主体钻法律空子的机会，使乡村旅游用地市场向规范化、法制化发展。

在政府在出台推动乡村旅游发展的政策基础上，应制定配套的法律法规，规范旅游用地行为。目前农村土地在农民社会保障中十分重要，這使得农民生产生活过于依赖土地。只有制定了《农村社会保障法》等配套法律，才能切实保障农户在旅游用地流转中获得的基础收益，并对不法侵害导致农户在土地被征收或流转后无法获得补偿的行为予以司法追究。

4.3建立农村旅游用地市场

目前农村旅游用地市场受行政干预过强，难以在自由平等的基础上进行土地流转，行政权的违法干预使得农户被迫失地，或者无法自主选择土地流转的对象，造成农户因乡村旅游开发而损失了利益，加剧农民对政府和司法机关的不信任，有损公权力的威信，也有损法律的权威。所以有必要通过现有的法律框架对不健全的农村旅游用地市场进行规范，同时也要注重对政府公权力的监督与规范，防止行政权干预司法公正。

在规制市场主体方面，对于不规范、不具备合法土地承包经营资格的开发商要进行主体资格审查，优化市场环境，取缔非法企业，维护受损农民追偿的权利。此外，应该规范签约合同的基本内容，例如：农户收益、土地流转期限、第三方见证（可以是政府、司法人员、公证处、律师等）、土地流转税费等。政府部门需要对参与农村旅游用地流转的中介机构进行资质审查和信息登记，同时中介机构需要在农户与开发企业之间进行有效的信息互换与交流，为农户提供完整的信息资料，尽可能做到交易双方信息对称。法律也应当对中介机构的介入进行必要的行为规范，形成三方合力之势，在法律的框架下完善乡村旅游用地的市场。

5结语

农村土地问题是我国乡村振兴战略的重要内容，对乡村旅游用地进行法律规制，对我国城乡发展战略的实现具有重要推动作用。本文结合乡村振兴战略背景，对乡村旅游用地开发利用中存在的法律问题进行探究后，分析认为由于农村土地产权制度存在漏洞、乡村旅游用地的法律制度不完善以及乡村旅游用地市场不健全，导致土地流转产生法律纠纷，地方政府、开发商及农民在乡村旅游用地开发中可能存在违法行为，这都阻碍乡村旅游的发展。为此，从法律角度上提出相应规制建议，如应当完善土地产权制度、制定农村旅游用地法律制度、建立健全公平公正的乡村旅游用地流转市场等。

乡村旅游发展为促进土地流转、推动农村土地制度改革提供了动力，同时土地政策的变革也给乡村旅游的和谐发展提供了政策保障。但在实践乡村旅游开发的路途中，农村土地问题是一个拦路虎。解决了农村集体土地在乡村旅游项目开发中的法律障碍，才能使乡村旅游业更加蓬勃发展，使国家的乡村振兴战略得到具体落实，使城乡发展更加繁荣。