浅淡行政事业单位实行会计委派制的优势及措施

林鸿钦

摘要：实施会计委派制的目的是提高會计信息质量，保证会计信息的真实性和完整性，强化会计监督，促使各单位的经济业务合法、合规和有效等。行政事业单位由于其经济业务和资金运动的特殊性，具有推行会计委派制的某些优势，同时也存在一些需要解决的问题。

关键词：会计委派制;会计监督;信息不对称;国库集中收付

中图分类号：F230 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）012-0218-02

会计委派制自实行以来，是非褒贬莫衷一是，但从整体情况来看，其在行政事业单位实行收到了较好的效果。与企业单位相比，在行政事业单位实行会计委派制存在诸多优势，也存在一些急需解决的特殊问题。

一、行政事业单位的特点、存在的主要问题及其成因

1.政事业单位经济业务较为单一，财政拨款、行政事业收费等占有相当大的比重，从而为实行国库集中收付制度创造了条件。

2.行政事业单位的支出大部分与履行政府职能或特定的专业业务有关，支出的合法性与合规性关系到党的党风廉政建设。因此会计监督在行政事业单位具有十分重要的地位。

3.在行政事业单位的会计核算中普遍存在许多急需解决的问题：

（1）会计核算质量差，账目混乱，会计信息失真问题突出;

（2）财经纪律松懈，违反会计制度和财经法规现象严重;

（3）账外设账，截留、转移收入，逃避预算外资金集中统管，私设“小金库”等问题突出。

造成这些问题的主要原因，一是忽视财务管理工作。认为财务会计工作无足轻重，在任用财会人员上没有严格的要求，财务会计队伍比较薄弱。二是会计人员在单位中的地位所带来的监督弱化。由于会计人员也是单位内部职员，因此存在参与单位造假的动机;其次，由于单位重大的经济业务均需由单位领导审批，对单位经济活动监督实质上变成对单位领导的监督，这就导致了单位内部会计监督职能弱化。尽管《会计法》明确规定了单位负责人对单位的会计工作和会计资料的真实性和完整性负责，但当外部监督人由于信息不对称而监督不力时，仍然会导致上述违法违纪行为发生。

二、行政事业单位实行会计委派制的优势

（一）与国库集中收付制度相结合，能有效发挥会计监督职能，从源头上抵制腐败的发生

会计监督职能的发挥取决于会计监督的有效性。按照《会计法》的规定，会计监督包括内部会计监督和外部会计监督。内部会计监督是指单位内部以内部控制制度、内部审计为主实施的控制监督，在行政事业单位则主要表现为会计人员对经济活动及其合法性及合规性的监督。外部会计监督主要是指国家有关部门（包括财政、税务、审计、银行等部门）对被监督单位的会计工作或会计资料及其所体现的经济活动的监督。

有效发挥内部监督职能至少必须满足两个条件：（1）监督人独立于被监督人;（2）监督人能取得各种必要的信息与资料。实行会计委派制，割断了单位会计与被核算单位的利益关系，使其不再受制于单位领导，使会计人员的独立性得以体现。实行国库集中收付制度，把单位所有收入及支出全部纳入国库集中收支账户，委派会计通过对资金收支的监控，就能取得被核算单位所有经济信息，从而实施有效监督。

外部会计监督是对单位会计资料及所体现的经济活动的合法性和合规性监督。外部会计监督要以单位会计资料为基础，而会计资料是以客观性原则为基础编制的。客观性原则就是要求会计核算应当以实际发生的交易或事项为依据，如实反映企业的财务状况、经营成果和现金流量。客观性原则的一个特点就是可验核性。按理说，根据客观性原则，外部监督人总能找到经济活动发生或不发生，合法或不合法的依据，但由于受监督成本效益关系制约，加上外部监督人相对于单位内部人来说处于信息不对称的不利一方，其与内部人进行信息“博弈”的成本是高昂的。当信息不对称时，单位内部人就可能发生违纪违规行为。实行会计委派制及国库集中收付制度以后，由于改变了会计人立场，使会计信息相对较为可靠，降低外部会计监督成本，而且外部监督人能从国库集中收支账户上取得与被监督单位相对对称的信息。

（二）实行会计委派制有利于推行账务公开

通常，行政事业单位不存在企业单位所存在的商业秘密问题。实行账务公开有利于加强群众对单位经济业务合法性及合理l生的监督，且在完善有关投诉及举报制度后，有利于外部会计监督人从群众投诉中取得足够的信息据以发挥有效监督。

在原有体制中，由于“内部人控制”问题，致使单位会计人员不敢实行账务公开，而单位领导往往又是这些不合理财务现象的主要成因，这就使财务公开缺乏动力，或使财务公开流于形式。实行会计委派制，由于会计人员摆脱了上述关系，使其敢于披露会计信息，并通过将会计信息披露列入委派会计人员考评范围，为推行账务公开制度提供保证。

（三）行政事业单位实行会计委派制成本效益相对较好，并能提高会计核算质量

会计委派制是一种制度创新，评价一种制度优劣不能不谈及成本效益关系。如前所述，行政事业单位会计人员素质普遍低下，会计核算质量较差，而行政事业单位由于政府工资制度及有关管理体制不完善的特点，其会计核算成本并没有因为核算质量低下而降低。实行会计委派制，可以通过竞争使年青有专业知识的会计人员走上会计岗位，提高会计核算质量。实行会计委派制所带来的制度收益至少包括以下几方面：（1）减少会计人员和降低核算成本的比较收益;（2）强化会计监督，遏制违规违纪行为而减少损失。而制度成本则包括：（1）制度运行成本;（2）制度磨擦所带来的成本。虽然这两种成本很难量化，但由于在行政事业单位中实行会计委派制所发生的职能冲突不像在企业单位实行那样突出，由于遏制腐败所带来的制度收益是可观的，因此成本效益较好。

三、有效推行行政事业单位会计委派制的措施

（一）实施国库集中收付制度

应将会计委派制與国库集中收付制度结合起来。国库集中收付制是一种以国库单一账户为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，所有财政资金均通过国库单一账户直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户支付到商品和劳务供应者或用款单位。委派会计通过对国库资金收支控制，就能抓住单位全部经济信息，为正确反映经济业务及有效实施监督创造条件。

国库集中收付制度实行的有效性有赖于对收入监管的严密性及对支出监管的有效性。对收入监管的严密性需要把预算内及预算外资金收入全部纳入国库收支体系，并加强对收入使用票据等环节的管理。如根据《宜城市乡镇财务管理零户统管实施细则》，宜城市在实施“零户统管”会计委派制模式时对加强收入管理做出如下规定：1.单位各项收入都要按规定纳入单位财务统一管理，统一核算，不得搞“小金库”和“包包账”;2.要按国家有关政策规定及时足额的组织各项收入，不得随意减免和缓收，也不得随意提高标准，扩大收费范围;3.单位收取的各项资金包括罚没收入、预算外收入、其他预算外资金及往来账款结算等，都必须按规定使用财政部门统一印制的票据。

对支出监管的有效性要求委派会计了解每一项支出的真实性及合法性，委派会计了解支出是否具有真实性关键在于取得足够的信息。可通过财务公开形式以加强群众对真实性进行监督。对经济业务合法性监督要和有关法规建设结合起来，并根据各行业、各单位具体经济业务细化为各项具体规定。在实务中对支出有效监管的关键一环是加强对原始凭证的审查，并完善有关规定，如规定单位负责人对原始凭证的真实性负最后责任。

同时，实行“收支两条线”的资金管理制度，也有利于发挥会计委派制的社会功能，强化会计监督。它与国库集中收付的主要区别在于前者要求对资金的支出由财政直接审批，而后者或由委派会计审批或由财政部门审批。在实践中这种由财政直接审批形式收到一定效果，但一些人也指出其存在着不足之处，主要是财政部门对各单位的经费支出没有深入了解，因而没有起到真正的监督作用，只是在财经纪律方面起到一定的规范作用。

（二）加强委派会计人员的管理

会计委派制的核心在于改变会计人员的地位，使其摆脱“内部人控制”，从而使其能正确反映经济业务及对内部人实施有效监督。根据《会计法》规定，财政部门是会计工作的管理部门，因此，会计委派制中会计人员一般由财政部门或联合其上级职能部门统一委派，但要使委派会计能有效履行其职能，必须对委派会计加强管理，并完善以下制度：

1.选拔聘用制度;

2.工资奖金及人事档案统一管理制度;

3.轮岗制度;

4.考核奖惩制度及相关激励机制;

5.后续教育培训制度。

（三）加强法规建设

加强法规制度建设，就能使委派会计在实施监督时做到有法可依，并加强其监督可操作性。同时，还应建立例外情况处理制度，明确规定在处理有关业务时，被委派单位领导与委派会计存在意见分歧的处理程序和方法。因为根据《会计法》规定，单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。根据事权与财权相统一原则，在合法与合规范围内，委派会计不应削弱其服务单位财务自主权。

（四）推行账务公开制度

如前所述，会计委派制为财务公开的实行提供了制度基础，因此可以在实行会计委派制的基础上推行账务公开制度。为了更好的实行这种制度，在实行中要注意把抽象的财务语言转化为易于为群众理解的语言，并注意财务公开透明度问题。