合并村建设存在的问题和对策

摘 要 合并村建设作为社会主义新农村建设中的一个重要阶段，是时代发展的必然趋势，必然对国家的政治、经济等方面的发展起到重要作用。但在合并村建设的过程中，各种问题层出不穷，如土地规划不合理、村民治理困难、村债务混乱等，本文以浙江省浦江县合并村建设的调查结果分析合并村建设中存在的问题，借鉴德国农村建设的成功经验，从而提出完善合并村建设的对策意见。

关键词 合并村 新农村建设 问题

基金项目：本文系金华市哲学社会科学规划课题研究成果。课题名称：金华市社科联2019年度重点课题《“并易合难”：合并村建设存在的问题及对策研究》;课题编号：ZD2019043。

作者简介：黄裕安，浙江师范大学行知学院法学院，讲师，研究方向：国际经济法。

中图分类号：D267                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.202

“合并村”建设是一项有利于人民的政策，要按照发展农村经济，提高农民生活质量，维护村容村貌整洁以及坚持民主自治的要求，稳扎稳打地推进建设。为了响应中央号召，全国各地积极对农村土地进行规划，整合农村资源，协调农村持续发展。浙江省浦江县近两年也进行了大面积的村庄合并工作，虽然也取得了一定的成效，但不尽人意的是，政策的实施存在着并易合难的困境，有的合并村表面上已经并为一个村庄了，但实际上却文化难合、人心难合、制度难合，依然各自单独运转。

一、我国合并村建设的现状

（一）合并村建设的背景

我国的自然村数量极多，这些自然村的特征有三：太散、太大、太乱。我国自然村的总数有346万个，平均占地为4hm2/个，人均占地约210m2， 其中绝大多数的自然村都存在着“空心村”现象。

改革开放以来，“三农”问题阻碍了全面建成小康社会的进程，为解决该问题，国家开始推进新农村建设。十七大后，全国多个省市都开展了村规模的调整工作——合并村建设，这是乡镇合并后的又一重大农村变革。据有关资料显示，所谓合并村建设是指将两个或两个以上的农村土地、人口以及公共资源进行流通与交融，使生产要素流转，生产力发展，管理机制进行合理转变。此后，中国农村出现合并村建设热潮，浙鲁苏地区的政府积极有力的推行合并村建设。如浙江省浦江县早在2007年左右就已经完成全县412个行政村的新农村建设规划编制，其中部分村庄的合并工作就开始陆陆续续地展开了。

（二）合并村建设的成效

随着合并村建设工作的广泛开展，我国村庄的数量急剧减少，村庄面貌从分散转变为集中，村数量从1990年起二十年内缩减了50多万个。截至2013年，江苏省已完成合并村建设3325个;湖南省隆回县在2016年完成了合并村的建设工作，共合并了434个村庄;浙江省浦江县目前也对全县的自然村完成了第三轮村庄规划编制。

合并村建设工作以来，对于农村的资源优化配置以及各方面发展都起到了积极作用，“合并村”模式因此得到了社会广泛关注，但如何稳扎、稳打、稳步地进行合并村建设是当前需要研究和解决的问题。

二、合并村建設遇到的问题及分析

合并村建设作为新农村建设的一种选择路径，对我国农村的发展道路起着至关重要的作用，影响着整个社会的发展，在一定程度上提高了农民生活水平，促进了农村经济发展。但在取得成绩的同时，部分地区的建设也出现了问题。

第一，农民思想落后。合并村必然会导致房屋拆迁与村名改变，而人们根深蒂固的思想认为拆房与改名是对祖宗不敬。其次，村民在原村中生活了多年，与邻里形成了相互依赖的关系，合并村意味着他们需要打破原来的宗族、邻里关系，重新建立新关系，而这些关系的建立都需要时间慢慢积累。最后，农民大多信奉“风水”，合并后的新住址都要考虑到“风水”问题。因此，基于传统理念的影响，农民对合并村建设十分抵触。

第二，土地规划不合理。首先，满足生活必需品的设施缺乏，如缺水、电。其次，影响生活质量的设施不完善，如公共空间狭小。最后，影响生命健康的环境恶化，如浦江县90%的水域都被产业污水染成了乳白色。 倘若合并后的村庄生活环境与质量反而不如原村，农民自然会不满。

第三，农村治理困难。根据对浙江省浦江县某合并村的调查，我们发现80%以上的村民对在新村委中没有“代言人”而担忧，因此在选举时大多投票给原村村民。湖南省的严家庄与合并之前相比，村组几乎都扩大了一倍，共有村干部9个，每人平均管理2500多人，即使保持原有工资待遇不变，报酬也是缩减了一半的。当村委定下后，由于资金待遇问题，直接影响了村干部的积极性，逐渐会导致村干部做事的偏向化。因此，如何做好基层治理是一大难点。

第四，迁移资金补偿低。村庄的合并意味着房屋的拆迁与建造，虽然国家拨入了部分资金，但分配到每户人手上的是远不够的，部分地区的最高迁移资金补偿只有原来老房造价的一半，但新房的价格却在每平方米1000元左右，这无疑增加了村民的负担。也有些村民是被直接分配到房子的，但农民大多住惯了瓦片式的老平房，对高楼不习惯，严重阻碍了合并村建设的进程。

第五，公共服务不到位。在卫生方面，如垃圾处理设施不完备，垃圾无法实现环卫化处理。在交通方面，很多合并村只进行了一些簡单的修路、绿化工作，并没有达到新农村建设的标准。 在医疗服务方面，合并村庄后的医疗水平并没有显著提高，村民的看病成本依然很大。在养老服务方面，村内老年活动中心以及活动设施不建全，无法满足需求。

第六，村资产管理混乱。由于村民素质能力参差不齐，对原村的资产管理都不规范，更不用谈合并后的管理。再加上村干部在更换时资产的交接容易出现问题，如隐瞒账务，手续不规范等，新村委若不对资产进行全面、彻底的清查，必然会导致村经济的失衡、村腐败、资源流失等现象，这对于合并后的村庄发展是十分不利的。

三、合并村建设的对策

（一）国外合并村建设的经验——以德国为例

德国过去的农村贫困、破旧，但现在生活品质与城市无异。因此，德国的新农村建设运动是值得我国借鉴的。

1976年，德国将“村庄更新”写入《土地整理法》，重视农村内外道路的合理规划以及生态环境。在村庄更新的过程中，政府通过网络媒体向村民征求意见，公布计划进程，增强政府与群众之间的沟通与交流。每个村庄的公共基础设施也十分健全，政府为其配备了生活垃圾的处理设施。对于部分经济落后的地区，政府还提供了充足的资金补助。如莱茵法茨州制定的农村地区发展规划一共持续了六年之久，政府共投入了8.5 亿欧元，其中68%的资金都用在了补助经济落后的农村。

实践是检验真理的唯一方法，新农村建设要全面考虑，制定相应的法律法规;要从农村实际情况出发，统筹规划;要听从民意，切身维护农民利益。

（二）可行的对策启示

新农村建设既是机遇也是挑战，我们要牢牢抓紧这个契机。想要解决合并村建设面临的困境，我们可以从以下几方面入手。

第一，加强宣传力度。中国土地面积辽阔，民族习惯和文化思想大不相同，因此宣传要有针对性。要从村民的角度来说明合并村庄的必要性以及村民们能从中获得的益处，努力打破村民封建思想和传统理念，宣传现代化科学意识。

第二，提高规划质量。村规模大小要根据有利于农村经济社会发展，方便群众办事的要求合理确定。对于条件不够成熟、村民未形成共识的地方，不勉强进行调整。要遵循先规划后建设的原则，全面考虑土地利用率、产业发展方向、村民住宅建设、生态环境治理以及历史文化传承等问题。

第三，夯实乡村治理。在村干部的选举时，要做好村民的思想工作，选出高素质、高能力，为人民服务的村干部。对采取非法手段获得村干部地位的人，需制定出相关的惩处办法，以儆效尤。要及时健全村民自治的各项制度，特别是村民代表会议制度和村务公开制度，加强村级权力有效监督，这样才有利于合并村工作的开展。如浦江县的很多村庄出台了村规民约，成为村民的行为规范。

第四，加大财政投入。对于贫困村，可参照“贫困生”“低保户”两种人群的政策优惠待遇。浦江县岳溪村在农村建设方面投入了210多万元，很好的改善了村容村貌。在村庄规划时，可以开展民意调查，针对个人要求和收入水平，满足他们对新房的要求，以提高村民拆迁的积极性。

第五，提升服务水平。要了解村民的不同需求，加大公共设施的投入，如浦江县目前已建成429家养老服务中心，使2.1万多名老人老有所依。要完善村民医疗服务体系，如浦江县花桥乡每周免费开展两次常规医疗服务，解决了就医难的问题。

第六，严格管理资产。在合并村庄之前要彻底、全面清查原村资产，做好登记工作并公示，接受监督。此外，负责彻查的人员也要受相应制度的规制，防止滥用职权。最后，设立独立的部门，专门管理村资产，加强财务人员的培训与监管。目前，浦江县共有429个管理机构，建立了村级财务委托代理制，健全了资产监管机制，这些可以成为合并村建设的借鉴经验。

四、结语

令人欣慰的是，在合并村建设的过程中也有成功的经验，早些年由于水库的修建，浦江县原里塘、许都、源口村合并成的丽水村，如今已是一个钟灵毓秀的合并村;岳溪村的村容村貌也得到了很大的改变，乡风民风也得到了提高。

现阶段，城乡之间人才、土地以及资本等要素的流动愈发的活跃，因此推动要素的平等、双向流动，刺激农村生产力十分必要。我由衷希望以上的观点和建议能够对我国的新农村建设有微薄之用。

注释：

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参考文献：

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