人民陪审员制度面临问题及对策建议

摘 要 人民陪审员制度是深化司法体制改革的重要任务。经调查研究，河南人民陪审员制度存在着社会认知度和公众参与度不够，专业性不强，协同推进工作机制尚未建立，职业保障制度不完善，选任方式存在不足，陪而不审、陪而不议现象凸出等问题，针对这些问题，提出对策建议，即树立司法权威，探索改革和完善人民陪审员制度，注重协同机制的建立，提高人民陪审员的薪酬待遇。

关键词 人民陪审员 司法改革 机制体制 保障 薪酬待遇

基金项目：此文为河南省社会科学院基本科研费项目“习近平法治思想研究”和院创新工程一般项目“河南省扫黑除恶中的刑法适用问题研究”阶段性成果，项目编号分别为：19E44、19A31。

作者简介：李浩东，河南省社会科学院法学所，研究方向：刑法学。

中图分类号：D926.2                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.041

人民陪审员制度是深化司法体制改革的重要任务，是实现司法公正的关键一环，意义不可谓不重大。中央高度重视人民陪审员制度改革，从2014年以来连续制定十余部办法、意见、决定。人民陪审员制度改革逐渐向好，但在改革过程中，仍有一些问题比较突出，亟待解决。

一、人民陪审员制度现状

人民陪审员制度在2018年以前没有专门的法律法规对其运行机制、管理模式、权力义务等作出统一规定。2018年4月全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》，对人民陪审员相关制度作出了全面规定，从此揭开了人民陪审员制度发展的新篇章。从法院调查研究来看，人民陪审员男性大大多于女性，年龄多在45-55岁，学历以专科和本科为主，从业人员多是兼职，大多集中在党政机关和事业单位，参与审理的案件多以农村邻里纠纷，土地纠纷，交通事故纠纷为主。在任期方面，以往的陪审员往往任期在5年以上，可以连选连任，普遍任期过长，这是背离制度设计的初衷的，2014年陪审员法出台后此问题得以有效解决，其规定人民陪审员任期5年且不得连选连任，此举措能够让更多的人进入到人民陪审员的队伍中，从而更好地推动社会主义民主化和法治化进程。在选取方式上，人民陪审员的选取方式大多由法院依职权启动，采取随机抽选的方式抽取人民陪审员，当事人主动提出让其参与的很少。

人民陪审员制度是民主法治的產物，符合社会主义民主需要，在案件事实认定方面发挥着重要作用，能有效缓解法院“人少案多”的矛盾，弥补法院审判力量不足，维护司法公正，架设人民群众和法官有效沟通的桥梁。目前，我国人民陪审员制度运行良好，但仍有一些问题制约着人民陪审员制度的发展，值得我们重视。

二、人民陪审员制度改革面临的问题

（一）社会认知度和公众参与度不够，专业性不强

关于人民陪审员，社会公众缺少认知，有人认为人民陪审员就是法官，跟法官行使完全相同的权力;有人认为陪审员虽不是法官，但跟法官是一伙的。之所以产生这样的误区，是因为对人民陪审员了解不够。相比于日常明星八卦，人民并没有较多关注过这个群体，虽说也做了不少公益广告，但效果差强人意，人们觉得做人民陪审员无非为了“挣点零花钱”，跟其他职业相比并无优势。以河南人民陪审员制度改革为例，改革试点以来，制度改革的宣传和动员工作主要由法院来承担，宣传和发动工作渠道和范围十分有限，社会大众对人民陪审员制度改革的了解十分有限，甚至大多数人根本不知道这项改革内容。另外，招聘的人民陪审员人员专业技术掌握的参差不齐，遇到专业技术薄弱的，要投入很多时间和精力供人民陪审员培训和学习。

（二）协同推进工作机制尚未建立

根据人民陪审员制度改革试点工作要求，人民陪审员的选任要从当地符合条件的当地选民或当地常住居民中抽选产生。人民陪审员选任工作需要当地公安机关的大力支持，及时提供当地常住居民户籍信息。但由于人民陪审员制度改革工作是由全国人大常委会、最高法院、司法部部署推动，改革试点文件也仅仅是最高法院、司法部联合发文，在试点地区常住居民户籍信息的提供、使用等具体工作没有公安部的统一要求，主要靠试点地区法院主动协调获取。因此，各地公安机关配合支持情况并不顺畅。一些公安机关还以信息保密和没有公安部规定为由，迟迟不肯提供当地常住居民户籍信息，直接影响人民陪审员制度改革试点工作的推进。

（三）职业保障制度不完善

人民陪审员制度改革工作的推进，需要经费的支持和保障。尤其是此次改革试点，将人民陪审员从过去有限的备选人数，扩展至辖区所有符合条件的选民或常住居民，增加到当地法院法官员额数量的3倍以上，人民陪审员数量大大增加，经费支出也会大大增加。根据财政部、最高法院就人民陪审员经费管理的规定，人民陪审员经费列入办案经费，并无增加。同时，陪审补助标准过低，不能弥补人民陪审员参审的误工收入，影响人民陪审员的参审积极性。目前，人民陪审员经费主要靠各试点法院协调当地财政部门从法院办公经费中解决，经费保障数额也不统一，专项经费保障机制尚未建立。

（四）选任方式存在不足

人民法院可以通过随机抽选的方式选取人民陪审员，但在实践中，由于人民陪审员多出自于党政机关和事业单位，案件开庭前法官不得不询问陪审员是否有时间参与陪审，长期以往，时间充裕和法官较熟悉的人成了固定陪审员，其他陪审员自然而然地成了“摆设”。这与随机抽选制度设计的初衷相去甚远，有待设计更加具体的规定，弥补选任方面的不足。

（五） 陪而不审、陪而不议现象凸出

由于人民陪审员目前大多是兼职，部分陪审员由于工作和家庭原因投入到庭前阅卷的时间精力有限，往往到了开庭时间还没来得及阅卷。庭审期间，由于对案情不了解，所以往往不主动发问帮助法官厘清事实，发表的意见，也往往被法官轻易左右，导致人民陪审员作用发挥的微乎其微。

三、河南人民陪审员制度改革的对策建议

（一）树立司法权威，探索改革和完善人民陪审员制度

司法制度改革的目标是“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。人民陪审员制度的改革绝不能缺少人民的参与，任何改革都应该以人民的利益为出发点和落脚点。人民陪审员制度的改革，既要充分发挥人民在案件审理方面的参与作用，提高人民陪审员的社会认知度，又要遵循法律法规，使人民陪审员权利的行使不越界，凸显人民陪审员的公正性和专业性。为此，应突出“一条主线”，把握好“三个关键节点”，即以案件事实问题清单为主线，贯穿庭前准备程序、庭审程序、合议评议整个诉讼过程。每个环节，人民陪审员均要逐项对照事实问题清单作出记录，直到最终对事实认定进行表决。

1.完善陪审员选任机制

人民群众之所以对人民陪审员制度缺乏了解，是由于人民并没有真正参与到选任人民陪审员工作中来。我们可以利用“两端一微”的方式，推送人民陪审员选任条件，面向全社会选任适合的陪审员。随机抽选的比例可以在拟任5倍以上人民陪审员候选人的基础上适当扩大。适当放宽选任条件，让广大的农民、工人也参与到此项工作来，增加人民认同感和荣誉感。在选任完成后，应加强对人民陪审员的培训，利用法庭观摩、模拟法庭等方式提升其工作能力和工作水平。

2..合理构建合议庭组成模式

陪审员与法官在混合合议庭中的构成比例，如何构建才能保证陪审员与法官既分权制约、又优势互补尤为关键。为弥补“承办人”制度对事实审带来的不利影响，应该提高人民陪审员参审案件的参与度，以体现对法官的制约。由于人民陪审员对法律适用问题没有表决权，如果组成“3名人民陪审员+2名法官”的合议庭，而当2名法官无法就法律适用问题达成一致意见时，评议结论将很难形成。因此，对于适用人民陪审员制度审理的第一审重大刑事案件，合议庭组成形式一般应为“4名人民陪审员+3名法官”或“6名人民陪审员+3名法官”，从而加大陪审员话语权比重，弱化法官对事实认定的表决权。总之，通过合理分权、公开示权从而实现有效控权，更容易实现评议制衡。

3.科学归纳案件事实问题清单，明确陪审员责任

实现事实审与法律审的分离，必须将一个案件的事实问题归纳出來，根据个案进行细化分解，否则事实审就缺少基础。适用人民陪审制审理的第一审刑事案件，法官应当认真归纳、制作待议事实问题清单，供人民陪审员参审案件使用。具体而言，要以犯罪构成要件为统领，详细归纳每个要件的特定待证事实及影响到量刑的法定或酌定从轻、减轻、从重、加重情节的有关事实，列出每项事实的证据清单，供人民陪审员判断，明确陪审员工作内容，夯实陪审员责任。

（二）注重协同机制的建立，提高人民陪审员的薪酬待遇

人民陪审员制度的改革不光是法院自己的事情，而事关司法改革的全局。推行人民陪审员制度改革，首先要从制度上增进改革的系统性和协同性，构筑与地方探索相适应的法规政策体系，加强顶层设计，实现制度对接。其次，要加大经费投入，建立卓有成效的激励和职业保障机制，建立专款专用制度，努力提高人民陪审员的薪酬待遇。对于那些没有固定工作和稳定收入的人民陪审员，应结合当地经济发展水平和行业标准给予陪审员适当的补助;对于兼职的人民陪审员，应在政策法律层面鼓励用人单位让人民陪审员参与庭审。在补助发放方面，人民陪审员补助的发放要及时高效对，不得无故拖欠。建立与人民陪审员工作强度和工作频率相匹配的薪酬制度，并根据人民陪审员的表现发放精神奖励和物质奖励，激发人民陪审员的工作热情和工作动力。

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