地方精英的嬗变与乡村治理变迁＊——以浙江为例

张 品

提 要： 新中国成立七十年来，乡村治理经历了众多变迁，变化背后有一个重要的推动力量——地方精英。追溯乡村治理的历史背景，我们可以发现地方精英是乡村良性治理结构的能动主体。完全代表个人利益的精英与完全体制化的精英都不能使乡村治理有效运转起来。既能代表地方社会，又能沟通国家政权意志的地方精英是乡村有效治理结构的中坚力量。

引言

回顾近代以来中国乡村治理的历史我们可以发现，精英从来没有离开过历史舞台，然而他们在不同历史时期却是如此的嬗变。他们的嬗变并不仅仅体现在不同的人群在不同时期成为精英，也体现在他们对于地方社会与地方政府的态度。从精英与乡村治理的具体历史变迁切入，我们拟探讨的主要问题有乡村精英在乡村治理历史中为什么如此嬗变，以及这种变化如何影响到了乡村社会的良性治理。

学术界经常从国家与社会关系的视角研究乡村治理中的各种现象，这种理论视角在解释一些现象时非常有解释力，但放在中国乡村语境中存在两大不足：首先，国家与社会视角中的社会，在西方理论脉络中主要指有自治权的市民社会，而中国乡村社会自古以来可能并不存在那种意义上的市民社会，地方社会的自治很大程度上是在地方精英主导与国家的控制下进行的。其次，一些学者机械地使用这一视角进行经验研究时，主要是探讨国家政权与地方社会在不同历史时期的对抗与强弱，并没有重点解释清楚国家政权与地方社会具体是如何互动。从浙江乡村治理的历史经验我们可以发现，在不同时期，精英作为一个中介通过不同的组织或者社会网络同时嵌入国家政权与地方社会，他们是国家政权与地方社会互动中的最重要角色。

一、传统地方精英及其“营利经纪化”

（一）传统地方精英（士绅）及其乡村治理结构

谈到中国传统乡村社会治理，很多人会强调其“自上而下”的中央集权政权控制的一面。最具代表性的就是萧公权先生在其著作中论及的保甲制度、里甲制度、社仓制度及其乡约制度等方面，他重点阐述了国家对于乡村社会的社会治安、税收、饥荒及其思想等方面的直接控制。然而，此类研究忽视了“自下而上”的绅士主导地方自治的一面。费孝通先生在其批判民国政治的一篇文章中首先以“双轨政治”①费孝通：《乡土中国与乡土重建》，台北：风云时代出版公司，1993年版，第151-158页。这一概念概括传统乡土社会的治理形式，并重点强调了由下而上的这一条政治轨道。瞿同祖先生通过研究地方志材料也发现清代县政府虽然将一些与“公共福祉”相关的事宜，例如农田水利建设、风俗、道德与教育等视为自己的职责，但是在地方共同体之中，政府一般不便于或者是不能够有效实现这些职责，于是地方社区的士绅就会来履行这些职能。如果说萧公权先生的研究在某种程度上证明了“皇权不下县”不符合历史事实；那么费孝通先生和瞿同祖先生的研究则表明皇权的意志与地方社会的意志需要由代表地方社会却并不抵抗皇权的地方精英来调和。

在传统社会作为地方精英的士绅阶层由两个群体组成：一是官员：包括现职、退休、罢黜官员；二是有功名者：文武进士、文武举人等等。②参见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、何鹏、晏锋译，北京：法律出版社，2011年版，第265-331页。这些人都是接受过官方倡导的儒学教育，他们的官位、学衔、俸禄与特权也都是官方授予。因此他们与皇权的意志在某种程度上是一致的。但是他们并不时时刻刻都代表着皇权的意志。因为地方精英及其家庭生活在地方社会，他们的利益很多时候需要在地方社会实现。因此当地方社会的意志与国家政权的意志发生冲突的时候，就需要他们作为中介进行调和。由于其特殊地位，士绅是唯一能合法地代表当地社群与官吏共商地方事务参与政治过程的集体。从这一侧面来看，杜赞齐关于传统地方精英的理论概括——“保护型经纪”——是有一定洞察力的，却又是不那么全面的。因为地方精英并不仅仅作为横向的地方社会的“保护型经纪”而存在，同时，他们也在地方社会中作为国家政权的代理人而存在。在沟通国家意志与地方需求方面，在化解国家政权与地方社会的矛盾与冲突上，地方精英发挥了积极作用。地方精英既能在一定程度上代表横向的地方社会，又能在某种程度上代表纵向的中央政权，在国家与地方社会的矛盾并不突出的时候，他们能够很好将地方社会和中央政权结合在一起，最后各处结构整合在一起形成十分稳固的社会结构。然而，在政治现代化推进的过程中有效治理结构发生了坍塌，不再能像历史上的王朝更替一样重新建构起来。

（二）政治现代化与地方精英的“营利经纪化”

随着现代化进程的推进，传统科举制度被废除，儒生不再能通过科举考试获得功名与特权，许多地方精英纷纷逃离乡村，儒学思想的作用也开始减弱。国家政权本身也遇到了政治现代化的压力，这些压力包括“军事现代化”“扩大的和西化的教育体系”“新型的警察力量”等。这些项目都需要有更多的税收来源，也要求国家政权有更加直接的控制。于是中华民国时期的各地都在自治的名义下，加强了对乡村社会的官僚化控制。杜赞齐通过研究发现在这一时期传统社会的地方精英作为一种“保护型经纪”正在退出历史舞台，取而代之的则是作为官僚代理人却一心为一己私利的“营利型经纪”，国家政权因此出现内卷化。

由于现代国家能力建设的需要，乡村社会不得不被过度的汲取。悖论的是，由于国家能力的不足，地方社会的“营利型经纪”才有机可乘。这种“营利型经纪”既不完全代表国家政权，也不是作为地方利益的代表成为地方社会与治理体系的有效组织者。这使得当时乡村社会出现了两种不同的发展趋势。其中一种是乡村社会走向了解体，整个地方社会没有任何组织力量，基本公共物品无法有效供给，乡村社会无法有效治理。另一种乡村社会在国家政权的过渡汲取中走向了反抗，并且有效的组织起来。早在1927年，毛泽东在湖南对农民的反抗运动进行考察的《湖南农民运动考察报告》中就主张应该通过党组织，将农民吸纳进农会组织中来，通过有效组织农民打破传统的阶级结构，现实乡村社会组织的革命。这是一种对“营利型经纪”主导的地方治理结构的反抗，中国共产党期望借助农民的自觉与对其有效的组织来完成乡村治理结构的转化。

二、地方精英的体制化：“积极分子”与集体时代乡村治理

（一）去“营利经纪化”与去内卷化

对这一时期的乡村治理而言，需要解决的重要问题之一是“营利型经纪”造成的国家政权内卷化。新生政权通过派驻工作组进入乡村社会开展工作，一些“营利型经纪”代表——土豪劣绅在一系列的政治运动中被清算。其中最重要手段的是在新中国成立前后依次开展的“土地改革”运动。

在完成了政权建立的目标之后，中国共产党既要完成国家能力的建设，又要完成国家的现代化转型。对于要实现工业化与现代化转型的后发农业国家来说，对于农村的汲取能力尤为重要，而“营利型经纪”则是影响国家政权汲取效果的最大阻碍。1953年开始政府实施“统购统销”政策，由国家政权直接控制城乡之间的交换体系。这使得那些作为中介的“营利型经纪”失去了部分生存空间。国家政权作为唯一能够收购与销售粮食及其他农业产品的中介获得了工业发展的积累。

随着集体化的推进，国家政权将所有乡村居民完全纳入国家的计划治理体系。某种程度上可以说国家政权历史上首次实现了对乡村社会的全面而直接的控制。国家政权通过这样一种方式解决了地方精英的“营利型经纪化”与国家政权内卷化问题。但是这种一杆子到底的管理体系使得代表地方社会的地方精英完全没有自己的空间，地方社会因此也没有任何自己的自主空间，乡村治理在某种程度上出现了问题。

（二）积极分子、精英的体制化及其乡村治理的问题

在土地改革及其后续的一系列政治运动中，共产党与地方政府派驻的工作组吸纳那些积极拥护各项政策与运动的积极分子加入中国共产党，再由这些积极分子在乡村社会中建立能够被国家政权直接有效动员的地方政权。在后续的集体化过程中，积极分子一步步变成体制精英，完全服务于国家政权，很少能够代表地方社会，这使得乡村治理出现了问题。

由于全盘的集体化，人民公社能够通过积极分子即体制化的乡村精英直接控制居民的日常生产与生活。粮食等原来的私人物品也公共化。私人物品的公共化的结果是私人物品的供给困境。由于在大集体中，生活资料都是由集体供给，理性算计的个体都期待少付出而多得到，因此在农业生产中就出现搭便车的现象，而且，集体的范围越大，这种搭便车的现象越难监管和控制。由于理性个体缺乏有效的激励造成了集体行动困境，农业的生产力没能够实现有效的提升。

三、地方精英的回归与有效治理结构的重构

（一）国家政权收缩与乡村社会失序（改革开放初期）

在改革开放的进程中国家政权开始收缩并调试，乡村社会一步步去集体化与去政治化，人民公社开始逐步解体。“家庭联产承包责任制”的出现与推广提高了农民生产的积极性，农业生产搭便车的问题得到了有效的解决。于是在改革初期，农业生产力出现一波增长高潮。

大量文献对于这一时期的改革都给予了很多肯定，却忽视了这一时期改革所带来的新问题。由于个体化的农民将全部精力都投入到了自家承包地的耕作之中，农业生产因此在这一时期有过一段兴兴向荣的发展，但是由于地方共同体的解体，个体化的村民对于需要集体行动供给的公共物品极其缺乏投入。更为严峻的是，在集体时代建设的农田水利等农业基础设施无法得到有效维护使其正常发挥作用，农业生产又慢慢出现了增长停滞。

浙江农村跟全国其他地区一样，同样出现了上述情况，农民不仅仅脱嵌于国家政权实现了去政治化，也脱嵌于作为共同体的地方社会。乡村社会陷入了无序化的困境。乡村社会急需能够代表地方社会的地方精英及其组织来提供秩序与其他保障生产与生活的基本公共物品。

（二）村民委员会与新地方精英的吸纳（农业税取消前）

在上述这种情境中，广西壮族自治区合寨村的全体村民通过投票选出了“中国第一个村民委员会”。地方精英被选入村民委员会，新的地方共同体开始组建。村民委员会的诞生为解决乡村社会因为脱嵌于国家政权而失序的问题提供了应对方案。浙江早在1988年11月28日举行的第七届人民代表大会常务委员会第六次会议就通过了《浙江省村民委员会组织实施办法》。村民委员会成立初期，乡村社会在某种程度上实现了有效治理，各类公共物品的供给变得相对容易。

通过选举产生的地方精英即使更关心地方的公共物品供给，但由于国家战略在这一时期更加注重城市与工业的发展，对乡村社会不但没有政策倾斜，而且延续了之前的汲取政策，因此地方精英在这一时期主要还是作为协助国家汲取税收的工具而存在。许多基层干部与学者通过实地调研描述了这一时期农村情况的恶化。①具体可参见温铁军：《中国农村基本经济制度研究：“三农”问题的世纪反思》，北京：中国经济出版社，1999年版。。面对这种不断恶化的情况，国家政权在2006年宣布取消农业税，并且实施了被概括为“多予少取放活”的新农村建设政策。农业税费的取消终止了国家政权对于乡村社会的汲取，但是乡村社会的发展却不容乐观。随时市场经济的发展与城市化进程的推进，限制农民流动的政策逐步放开，乡村社会中的地方精英不断外出，乡村有效治理的问题并没有得到解决，各种基本公共物品在农村依然供给困难。浙江作为市场经济发达地区，这个问题尤其突出。

（三）“能人治村”：国家政权对脱嵌于乡村的地方精英的吸纳及其再嵌入

在城市化的背景下，乡村地方精英外流似乎是一个难以阻挡的趋势。因此如何完善组织机制提供更好的平台引导外流地方精英回乡治村成为城市化背景下乡村社会急需解决的现实问题。通过研究我们发现，浙江在引导外流地方精英回乡治村方面，有一些已经被证明行之有效且获得推广的经验案例，其中Y市的经验非常有典型性。

在浙江省 Y市组织部门积极联系外流地方精英并引导这些地方精英参与乡村治理。在该市组织部的倡导下，各个乡镇与街道对其辖区范围内的外流地方精英进行了全面了解。Y市H镇的组织委员告诉笔者，他们很早已经建立《外出创业能人登记表 》《外出创业能人联系卡》和《外出创业能人数据库》等档案信息库。该市各级党政领导班子还通过各种方式经常与外出创业能人保持沟通联系。党组织联系与沟通外流地方精英人物的目的是吸纳他们加入中国共产党，为乡村治理体系培养成后备干部人才。该市组织部门规定各乡镇在村干部培训规划中要把外流地方精英人物纳入培训的对象中。在培训的内容方面，选择与乡村治理事务紧密联系的内容。该市组织部门积极引导有条件的乡村结对帮扶，将现任的村两委干部与杰出的外出创业能人进行结对，让现任的村干部将乡村治理经验传授给杰出的外流地方精英人物。

统计资料显示该市村两委的7673名班子成员中在村域内外经商办企业的班子成员有1466名，在Y市域外经商办企业的班子成员有337名，其中党员有221人。外流地方精英党员中担任该村或社区的党支部书记的一共有78名，占整个村与社区党支部书记群体的23.1%，担任村委会主任或社区主任的一共有112名，占整个村委会主任或社区主任的33.2%，担任村两委其他成员的147名，占村两委成员的43.7%。通过上述统计数据可以发现，在组织部门的努力下脱嵌于乡村社会又回归其中的乡村精英比例比较高。

这一批回归乡村社会的地方精英在成为村两委的班子成员前后带头注入大量村庄建设资金，引导村民踊跃投资于该村或社区的各项公共物品，为乡村社会治理及其乡村经济与社会的发展奠定了有力的基础。据该市组织部门的统计，2008年以来回归的地方精英共帮助发展村级集体经济项目327个，帮助增值村集体资产3945万，筹集于基础设施建设资金总数16573万元，其中个人投入资金3169万元。上述数据说明回顾地方精英为乡村社会治理贡献了巨大的力量。尤其值得注意的是，在村民亟需的生产与生活的公共物品供给方面新地方精英作用非常突出。通过相关调查数据可以发现，Y市外流精英回乡担任村官的乡村中，有55.5%开展了村庄环境整治工作，有28.5%进行了修桥建路等基础设施建设，有24.6%启动了旧村改造工作，有12.1%开发了效益农业。

促进外流的地方精英回归，推动乡村社会有效治理，在浙江并不只有上述典型个案。通过翻阅相关文献与资料可以发现，新世纪以来在浙江的宁波、台州、金华等地，“能人治村”的现象非常的普遍。①参见卢福营：《论能人治理型村庄的领导体制——以浙江省两个能人治理型村庄为例》，《学术月刊》，2005年第4期。由于这些地方精英在外出的职业生涯中已经获得了事业的成功。他们返乡参与乡村治理并不会导致“营利型”经纪的重新出现，也不会造成国家政权的内卷化。这些新的地方精英在浙江许多乡村被称之为新乡贤，②参见郎友兴、张品、肖可杨：《新乡贤与农村治理的有效性——基于浙江省德清县洛舍镇东衡村的经验》，《中国共产党浙江省委党校学报》，2017年第4期。他们的经历与事迹被张贴在村内的公共空间之中被村民瞻仰。

（四）乡贤参事会与吸纳外流地方精英范围的拓展

在国家政权的努力下，有许多地方精英回到了家乡，为当地的乡村治理做出了贡献。回归家乡的地方精英在上任初期为了乡村治理会不辞劳苦，甚至不惜拿出自己的私人资产来服务于集体利益。为了使乡村社会良性运转又不至于过多影响自己的事业，他们经常奔波于两地，两个工作相互兼顾。当村内相关工作有了起色，一些问题得到了暂时的解决，这些地方精英用于乡村治理的精力会越来越少。他们将责任部分委托于其他常驻的干部，在遇到问题需要解决时主要通过电话等方式沟通与协调，仅仅在遇到重大事务时才会回村一趟。据浙江省Y市组织部门的统计，回归的外流地方精英中仅仅有101名两委干部集中精力在农村的工作中，占整体的29.9%。每个月都回村庄一趟的两委干部有70名，占整体的20.7%，每2个月及其以上回村的两委干部高达166名，占整体的49.4%。还有8位外流精英回村当选后根本不理会需要解决的村级公共事务。总之，虽然吸纳外出精英入党并作为两委干部重新嵌入乡村的机制能够使乡村社会重新运转起来，一些公共物品能够有效供给，乡村治理相对有效。但是由于这些外出的精英重新嵌入的程度并不深仍然以其自己的事业为重，这种情况会造成许多问题。

首先，村级党组织或者村委会的相关决策不能高效率的完成与执行。其次，地方精英长期在外，对村内人情与事务不能充分了解，在做调解工作与村务决定时难免会有偏颇与错误。最后，由于村两委的数量有严格的限制，还有许多热心的外出乡村精英并不能通过这种吸纳与嵌入机制有效发挥作用。因此迫切需要其他治理机制来补充上述措施带来的问题。近年来在浙江各地乡村蓬勃发展的以“乡贤参事会”等为名的制度措施是“能人治村”很好的补充，其中D县的乡贤参事会最为典型。在D县，乡贤参事会主要以乡村社会为空间，吸纳村内乡贤、外出乡贤、及其部分流入此地的外来乡贤等地方精英进入乡贤参事会这个平台，通过这个平台使他们嵌入到乡村社会的治理体系之中。通过乡贤参事会这个平台，各类乡贤们利用其社会资源及其组织能力为乡村服务。

截至2016年D县一共出现了17个运转良好的乡贤参事会，每个乡镇都有1到2个示范性的乡贤参事会组织，其中在县民政局注册登记过的的一共有7家。据浙江省民政部门统计，截至2015年底，浙江省除金华、台州外，其余9个市的基层均成立了乡贤参事会，共有乡贤参事会1690个。目前，各地乡贤参事会共有会员24132人，其中机关企事业单位退休人员2837人，企业经商人员8322人，村干部3523人，其他人员9448人。乡贤参事会主要由村两委发起。乡贤主要来源于自荐、居民推选、党组织选贤任能等方式产生。不同于“能人治村”，乡贤参事会不需要将外流地方精英作为村两委的主要干部的方式吸纳回来。这一方面可以使得原先的村两委平台能够选择那些时间充裕的乡居地方精英，另一方面乡贤参事会的平台拓宽了国家政权吸纳外流地方精英的范围。总体来说，这样一种新型的治理模式，充分利用了各类地方精英的管理经验、经济财富和道德权威以及其人力资本，能够快速有效的凝聚社区内部多方共识，激发自治活力，形成自治合力。

（五）乡村治理结构的重构

改革开放以来，通过村民委员会，党组织与乡贤参事会等制度，地方精英一步步回归浙江乡村治理舞台。传统乡村有效治理结构在浙江省的一些地区有了重构的倾向。在这些地区，新回归的地方精英作为地方社会与国家政权的互动中介在治理结构中发挥作用。

在地方精英回归的过程中，国家政权主要通过构建制度平台并给予其政治地位等方式推动其服务于乡村社会。一方面，国家政权对乡村组织及其地方精英有一些考核机制，那些在乡村治理体系中表现突出的地方精英有机会被纳入人大、政协甚至是政府等国家制度体系，使其在更大的平台发挥作用，代表地方社会在国家政权体系中发声。另一方面，国家通过各种媒体及其各类荣誉评选机制，努力在新时期重构一种认同集体与贡献的政治文化。通过对集体主义价值的重构及其对儒家伦理道德的重新倡导，国家政权希望为地方精英的治理行为赋予一定的伦理价值与意义，不断地驱动他们乡村治理贡献力量。

新的地方精英在这种重构的治理结构中一方面代表地方社会这个能够赋予其价值、意义与归属的地方共同体，另一方面代表给予其地位并为其创造平台的国家政权。作为横向地方社会与纵向的国家政权组成的治理结构的中坚力量，当国家政权与地方社会发生冲突时，新的地方精英是能够一定程度上降低制度内耗，协调地方社会与国家政权的关系，为乡村社会稳定贡献力量。

总结与余论

乡村社会中地方精英是嬗变的，这种嬗变不仅仅体现精英个体的起落，也表现在精英群体的变迁，更表现在地方精英立场的嬗变。改革开放以来，随着市场经济的发展，在国家政权的推动下，越来越多的市场精英参与到了乡村治理之中，成为了新地方精英的中坚力量。这些新地方精英一方面被国家治理体系吸纳，代表国家政权在乡村社会发挥作用，另一方面他们又是地方治理体系的组织者，并代表地方治理体系在国家治理体系中发声。

地方精英嬗变背后是国家政权与地方社会互动的变化。作为国家政权与地方社会的中介，地方精英主导的国家政权与地方社会互动有三种趋势。第一种是精英完全只代表其个人利益，这时国家政权容易内卷化，而地方共同体则趋向于瓦解。第二种是地方精英完全被体制化，中央集权过渡强大，这导致了地方共同体没有任何存在的空间。第三种是地方精英一方面能够代表地方社会组织地方共同体，另一方面又能够代表中央政权，至少不直接对抗中央政权。在三种趋势中，第一种导致了整体性的失序；第二种导致了纵向国家政权一杆子到底，没有横向的地方社会来构建一个稳定的治理结构。这样的国家政权也很难长久存续；第三种则是一个相对稳定的治理结构。地方精英处在整个结构的榫卯位置，是整个结构稳定的重要构件。

从上述经验总结回到理论的讨论中，我们可以将乡村治理看作一个总体性制度。在新制度主义中，关于制度产生与维系的讨论中，历史制度主义强调制度设置的初始配置，以“路径依赖”机制解释制度的维系，这种解释将宏观结构作为制度的自变量；与此相反，理性选择理论则强调理性个体的能动性，认为制度是由个人在理性协商的基础上达成的妥协。

从浙江乡村治理的经验材料中，我们可以发现宏观结构的确是农村治理制度的重要因变量，强大的国家政权与相对的社会自治权力共同塑造了基层治理制度。在浙江出现的传统治理结构的回归可以看作是宏观结构趋同下的“路径回归”。但是我们不能认为宏观结构的作用下，个人毫无能动性。从我们的经验材料中可以发现，作为村落的地方精英，他们在制度的产生与发展的过程中发挥了更大的作用，他们的能动性也是治理成功的关键因素。