土地托管与农业治理：基于地方经验的阐释＊

扈 映

提 要： 近年来，土地流转在实践中面临重重困难，培育新型农业经营主体的政策也存在很多争议。为了规避土地流转的风险、统筹利用农业机械，一些地方开始了土地托管的探索。对各地土地托管的成效和支撑条件的分析表明，这一模式背后的驱动力是规避土地流转的高成本和风险，是市场、政府和村庄社会关系网络共同形塑的结果，是一条建立在土地集体所有制基础上，通过发挥政府治理功能、村集体统筹功能，调动、激发各种涉农力量而形成的农业现代化路径，体现了中国独特的农业治理和农业现代化实践逻辑。

一、研究背景

本文的农业治理指农业经营相关主体在农业发展中的干预过程、机制与逻辑。①参见夏柱智：《农业治理和农业现代化：中国经验的阐释》，《政治学研究》，2018年第5期；陈靖、冯小：《农业转型的社区动力及村社治理机制——基于陕西D县河滩村冬枣产业规模化的考察》，《中国农村观察》，2019年第1期。今后相当长一个时期，小农都将是我国农业生产经营的主要组织形式。小农户经营具有经营规模小、地块分散、交易成本高、技术进步的内在动力不强等缺陷，②阮文彪：《小农户和现代农业发展有机衔接——经验证据、突出矛盾与路径选择》，《中国农村观察》，2019年第1期。承包权分散在小农户手中难以进行开放性交易，还影响土地整理效益的发挥。土地适度规模经营成为我国农业治理的重要课题，近年来，国家层面的政策主要表现为推动耕地流转和培育家庭农场、龙头企业、合作社等规模经营主体。

但是，凭借农地流转扩大土地经营规模的农业发展道路逐渐引起质疑。最近十几年来，农村地租逐年攀升，对土地流转和农业竞争力等都产生较大影响。③宫斌斌、郭庆海：《现阶段农村地租：水平、影响因素及其效应》，《农村经济》，2019年第3期。一些学者认为，中国特殊的人地关系决定了农地流转并非一个简单的要素市场，也不是一个能够独立运作的产权市场。④罗必良等：《土地承包经营权：农户退出意愿及其影响因素分析——基于广东省的农户问卷》，《中国农村经济》，2012年第6期。，规模经营主体并不是小农经济与农业机械化结合的必然基础和唯一路径。①杜鹏：《社会性小农：小农经济发展的社会基础》，《农业经济问题》，2017年第1期。农业的出路在于发展农业生产性服务业，②姜长云：《关于发展农业生产性服务业的思考》，《农业经济问题》，2016年第5期。大量的通过土地流转实现了规模化经营的农业经营主体仍然是农业社会化服务的需求者。③钟真：《社会化服务：新时代中国特色农业现代化的关键》，《政治经济学评论》，2019年第2期。农业经营格局从“小而全”转向分工外包的专业化规模经营，可以实现外部分工及其服务规模的经济性。④胡新艳、杨晓莹、吕佳：《劳动投入、土地规模与农户机械技术选择——观点解析及其政策含义》，《农村经济》，2016年第6期。一些学者注意到了劳动力资源禀赋变化和农户经营规模过小对农业生产性服务业的影响。⑤于海龙、张振：《土地托管的形成机制、适用条件与风险规避：山东例证》，《改革》，2018年第4期。⑥蔡键、唐忠、朱勇：《要素相对价格、土地资源条件与农户农业机械服务外包需求》，《中国农村经济》，2017年第8期。

为规避土地流转的风险，一些地方开始了土地托管的探索。土地托管本质上是农业生产环节外包：在不改变土地承包权及经营权的情况下，农户或家庭农场自身并不从事包括整地、育秧、插秧、肥料管理、灌溉管理、病虫害防治、收割等生产环节中的某个环节或某些环节，而以有偿方式委托或以土地入股给具有相应服务能力的农业组织或个人。一些学者的研究发现，土地托管模式受组织逻辑和绩效逻辑的多重影响。⑦管珊：《农业经营模式创新与演化的多重逻辑——基于土地托管模式的分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)，2019年第2期。

既有的关于土地托管的研究多偏重于经济意义，虽然已有学者注意到了土地托管中村社组织的作用⑧孙新华：《村社主导、农民组织化与农业服务规模化——基于土地托管和联耕联种实践的分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)，2017年第6期。，但总起来说很少有学者将土地托管与国家的农业治理结合起来进行分析。二者的脱节导致相关研究的现实解释力不足。事实上，土地托管本质上呈现的是农业发展过程中乡村治理的实践样态。从治理角度研究土地托管的实践机制及发展方向，探讨如何通过有效的治理机制，实现以小农户经营为基础的农业规模化，具有重要的理论和现实意义。因此，笔者拟通过对国内一些地区土地托管模式运作机制的分析，从农业治理的角度研究这一经营形式的运作机制，探讨如何通过有效的治理机制，实现以小农户经营为基础的农业规模化。

二、土地托管的实践及驱动力

（一）多元化的托管服务主体

目前，影响力比较大的土地托管组织主要有3类：一是种粮大户（家庭农场）和农机合作社（农机公司）。规避土地流转的风险，统筹利用农业机械和劳动力资源是这类主体参与土地托管的内在动力。一些大户拥有各类农业机械，但由于土地规模小，农机具不能被充分利用。承担土地托管业务后，机具闲置问题可以得到缓解。

二是基层供销社。供销社的传统业务是为农民提供种子、化肥、农药等农业生产资料，近年来，一些地区的供销社通过提供土地托管服务，扩大了业务范围，这种情况以山东省最具典型性。2013年起，山东省供销社系统确定在山区以林果等经济作物托管为主的为农服务中心，以山体自然形成的小流域为基本单元，服务半径约6公里，辐射面积约10万亩；在平原丘陵地区以大田作物托管服务为主，确定3公里土地托管服务圈，即单个为农服务中心服务3万—5万亩土地。

三是农资生产和经销商。农资公司最初只为病虫害防治提供药剂，2008年，农业部开始推进农作物病虫害专业化防治，这成为农药生产企业和农资销售公司开展农田托管业务的开端。2015年起，一些农资企业开始探索利用无人机、自走式喷雾机等新式器械开展土地托管，这样既可以赚取服务费，也能带动农资销售业务。湖南省益阳市农田谋士现代农业服务公司在水稻病虫害专业化统防统治基础上，逐步推出代育秧、代旋耕、代机插、代水肥管理、代病虫草害防治、代机收、代烘干、代存储、代销售的“九代”服务模式。2017年，该公司的专业化统防统治服务面积达8.56万亩，其中“九代”服务面积2.3万亩。

值得注意的是，土地托管的服务主体和各类新型农业经营主体正在形成分工协作关系，农业服务资源出现整合趋势。山东省诸城市永盛农机合作社是2011年4月由诸城市舜王街道南解留村5位农机大户共同发起成立，合作社统一调度社员的农机、统一作业标准、统一收费标准，给周围村庄的农户提供农机作业服务；河北省托管面积最大的合作社百信生态农业种植专业合作社与60多名农机手建立了协作关系，机手带机入社，由合作社统一调配；由当地供销社和山东省高密市宏基农机专业合作社共同注资成立的高密市宏基农业发展有限公司将当地农机手全部纳入为农服务中心进行管理。山东郓城县鑫丰种植专业合作社为全县178个种植大户、家庭农场和农民专业合作社等新型农业经营主体，开展飞防、农作物收获、土地深翻、小麦精播、玉米籽粒烘干等服务。该合作社还组织121户“散户”农民，以土地收益作价入股，合作社以投资（化肥、农药、种子）投劳（土地作业）计价入股，成立土地股份合作社，盈余按股分红。

（二）土地托管的驱动力

“土地规模经营”和“服务规模经营”都是基于某一核心要素以实现农业规模经营的方式，①胡凌啸：《中国农业规模经营的现实图谱：“土地+服务”的二元规模化》，《农业经济问题》，2018年第11期。但土地流转的标的是土地，而“土地托管”的标的是农业生产性服务，农户将部分或全部农业生产环节剥离出去，托管给具有技术、劳动力优势的专业化劳动者或组织，得以分享分工经济的收益。②管珊：《农业经营模式创新与演化的多重逻辑——基于土地托管模式的分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)，2019年第2期。在这一过程中，小农家庭经营的组织形式并没有消失，而是被整合进现代农业产业分工体系中。③吴重庆：《小农与扶贫问题》，《天府新论》，2016年第4期。土地经营者在土地流转中获得的是土地经营权，承担了农业生产的大部分风险，而土地托管的过程中农业经营者与土地承包者某种程度上形成了利益共同体，双方共担经营风险。

从近几年土地流转的实践看，不断上涨的土地流转费抬高了农业生产的成本，增大了土地流入者的经营风险。各地土地流转普遍采取预付租金形式，流入方需一次性支付给流出方下一年度的流转费用。在山东临沂、济宁等地，土地流转地租几乎占流入方经营成本的一半。与土地流转不同，土地托管中农户要预付部分服务费给经营者。2016年，山东省临沂市每亩地年流转费约800元，流转1000亩土地需一次性支付农户80万元。如果采取托管的方式经营土地，农户需要预交10%托管费给经营方。这样一来，被托管方可以预收几万元的生产服务费，由此规避了租金问题，经营风险明显降低。

从事土地托管服务的合作社或企业盈利方式主要有四种：一是收取服务费用。山东菏泽的农机专业合作社全托管费一般每亩为400元左右，购买化肥、农药的费用另算；二是获取农作物超额产量。接受托管的合作社或企业与农户确定土地最低产量（双方一般按照本村同等级地块的上中等纯收益的平均值确定农户收益。在山东德州市，双方通常以前3年的平均产量作为托管收益依据），超产部分归经营方或双方分成，不足部分由经营方补齐；三是来自农业生产资料直购的成本降低。从事专业化植保的合作社通常以远低于市场零售价的出厂价直购大包装农业生产资料。另外，连片农作物统防统治降低了病虫害感染蔓延的机率，减少了植保次数，降低了种植成本。山东高密咸家工业区实行土地托管后,一年两季作物每亩节省成本120—130元；四是政府财政补贴和委托项目经费。补贴项目通常包括农机购置补贴、合作社专项补贴等，政府委托项目主要是病虫害“统防统治”项目和秸秆综合利用项目。

三、土地托管中农业治理目标的实现

现阶段政府在农业治理领域的任务，大体包括提高农业经营效率、保障农产品有效供给、确保国家粮食安全、实现农业废弃物资源化利用等。土地托管目前已经取得以下成效：

（一）农业机械化水平的提高提升了区域粮食安全保障能力

近年来，土地流转后的“非粮化”现象很普遍，而河南、山东等省土地托管后仍多以粮食种植为主。2016年，山东省供销社系统共托管土地2198万亩，其中粮食作物1532万亩，经济作物666万亩。山东郓城县鑫丰种植专业合作社的强筋小麦种植面积已发展到3万亩。河南洛阳市供销系统托管土地30万亩，其中小麦等粮食作物25万亩，果蔬等经济作物5万亩。根据河南省农业厅和农办统计，粮食作物种植面积约占全省土地托管面积的90%。①杨涛、何振江、李小云：《我省土地托管的现状、存在问题与建议》，《河南日报.农村版》，2013年11月18日。

农业机械化水平的提高是土地托管“趋粮化”的重要原因。②罗必良、仇童伟：《中国农业种植结构调整：“非粮化”抑或“趋粮化”》，《社会科学战线》，2018年第2期。与土地流转相比，土地托管一定程度上解决了农民不愿意放手土地的问题，从而使零碎的地块有更多机会得以集中，另外，大面积的全托管、成方连片种植能有效整合地边地沿，增加种植面积，平原地区大约能提升3%的种植空间。农户生产环节的外包、专业化的机械服务使小规模土地得以实现机械化，凸显了粮食作物种植的比较优势，进而推动农作物种植结构的“趋粮化”。③向国成、韩绍凤：《分工与农业组织化演进：基于间接定价理论》，《经济学季刊》，2007年第2期；刘凤芹：《中国农业土地经营的规模研究——小块农地经营的案例分析》，《财经问题研究》，2003年第10期。④罗必良、张露、仇童伟：《小农的种粮逻辑——40年来中国农业种植结构的转变与未来策略》，《南方经济》，2018年第8 期。

值得注意的是，为推进全产业链增值，主要聚焦产中环节的土地托管已经开始向产前、产后延伸。粮食产业一直存在产地初加工设施简陋、产后损失严重等问题，为解决粮食大规模收割后的晾晒问题，山东省供销社在推行土地托管的汶上、梁山、曲阜等10多个县市的服务中心配置了烘干塔和周转库，进行粮食烘干储存、农机具存放维修等服务。目前，山东省供销社系统的托管服务已逐渐向前延伸到良种供应、种苗繁育、融资担保等，向后延伸到仓储、物流、加工、销售等环节。河北滦县百信种植合作社与中粮集团、山东鲁花集团合作，生产优质花生油、精面粉等产品。2015年，加工销售18万斤面粉。浙江省余姚市田螺山农机专业合作社联合社除了引进农资连锁超市网点外，还可为农户提供农机维修、粮食烘干、测土配方等服务。

为降低农业生产的风险，承担土地托管业务的专业合作社一般会为农户购买粮食种植保险。在山东，按照当前政策性农业保险的收费标准，一般每亩自缴保费约2.4元，如果因自然灾害等原因造成粮食减产，每亩最高可获400元赔偿。除了政策性保险，山东郓城县鑫丰种植专业合作社为7000亩托管土地购买了玉米、小麦农业商业保险。这意味着，通过土地托管形成的规模化经营提高了粮食生产的抗风险能力。

（二）土地规模经营下的专业化服务产生了显著的环境效应

我国农户田间管理水平参差不齐，不少小农户凭“经验”和“感觉”施肥、打药，容易造成化肥、农药过量施用。作为专业化的农业生产性服务供给方，土地托管服务主体的目标是实现服务收益的最大化，其行为逻辑应是尽可能降低服务成本，增加服务收入。减少化肥、农药的用量、实现农业废弃物的综合利用，成为达成上述目标的重要途径。

通过农资集中采购和专业化的统防统治服务，统一除草、防虫、防病，有效降低病虫害相互感染蔓延的机率，减少农药和化肥的使用量，是承担土地托管的企业、合作经济组织的普遍做法。具有“官方”色彩的供销社还可以通过采用新型化肥农药减量增效技术，降低生产成本，获得政府补贴。2017年2月，山东省供销社对全省31个智能配肥点进行了统计测算，通过实施水肥一体化替代传统灌溉、施肥方式，可实现节水80%以上，节省肥料用量20%以上。①参见山东省供销社关于对全省2017年春耕农资市场的调查报告。其中，安丘市供销社与中国农科院合作，在大姜等18万亩高效农业种植区推广的测土、熏蒸、覆膜、有机菌肥使用一条龙技术，平均每亩农药使用量减少50%。2017年，小麦区“一喷三防”专项补助资金取消，改为小麦重大病虫害“统防统治”，药剂不再直接免费发放给种植户，而是采取政府招标采购的方式向土地托管服务组织购买。

土地托管的环境效应还体现为政府的秸秆综合利用项目有了“抓手”。由于缺少大型农业机械，秸秆还田过程中的灭茬工作单靠一家一户的小农户难以完成。山东有关部门委托农机专业合作社，调派收割机、旋耕机等大型机械下田，提供收割、还田服务。2016年，山东诸城永盛农机合作社就承担了当地的耕地地力保护项目，实施“土地深翻+整地镇压”技术，深耕农田25厘米以上，将粉碎的秸秆全部还田。2017年，山东莒南县供销社与当地政府签订了5万亩秸秆回收协议，每亩可获10元补贴。

四、土地托管的支撑条件

实现土地托管需要具备一定的前提条件：土地托管服务组织所购置的农业机械多为大型机械，细碎地块之间的转移会导致作业成本的提高，只有耕地达到一定的规模，才能发挥农机的最佳性能，因此，区域内集中且专业化的经营种植成为必然选择。在土地不能流转的情况下，需要区域内所涉小农户能够做出选择购买农业服务的集体行动。为此，土地托管服务主体会设法促成土地的集中，以实现机械连片作业。

农业生产不仅是一种要素配合的经济过程，也是关系协调的社会过程。②杜鹏：《社会性小农：小农经济发展的社会基础——基于江汉平原农业发展的启示》，《农业经济问题》，2017年第1期。在分散的小规模农业生产格局下，各类托管主体与数量众多的小农户的合约关系，除了可能面临较高的交易成本和市场风险，还可能面临基础设施建设、制度保障缺失等问题。

基于上述背景，农业产业能够通过土地托管短时期、低成本实现规模效应，不仅仅源自各经营主体的积极探索，还离不开地域内的内生推动力量。

（一）政府部门是积极推动者和支持者

单纯推进土地流转追求土地规模经营的政策存在缺陷，降低了农业资本效率和劳动资源配置效率①党国英：《中国农业发展的战略失误及其矫正》，《中国农村经济》，2016年第7期。。从土地托管的兴起过程来看，这首先得益于政府在农业生产规模经营领域的政策调整，将农业规模经济性的获得从土地规模经济转向了农业服务规模经济。政府政策的这一调整还因为大规模的土地流转相较于土地托管社会风险更高。

与此同时，积极争取政府部门的支持，促成土地的连片集中，一直是从事土地托管业务的经营主体的重要策略。山东省供销社的土地托管采取的是“村社共建”模式，各地通过乡镇干部和村干部逐村召开村民大会，推介土地托管。山东省供销社组建的为农服务中心服务半径既与大中型农机最佳作业半径相吻合，也与2001年山东省乡镇合并前的行政区划大体一致，便于资源调配。事实上，有影响力的土地托管组织或多或少带一些“官方”色彩。河北省托管面积最大的合作社百信生态农业种植专业合作社的理事长是滦县古城街道办供销社主任。该合作社托管土地已达1105000亩，涉及6个县（市）11个乡镇。浙江省桐乡市的“大运河农机粮油专业合作社联合社”由桐乡农机推广站和14家农机粮油专业合作社联合发起。专业合作社以货币形式出资46万元，农机站以技术知识产权等非货币形式出资4万元，联合社理事长由桐乡市石门镇春丽桥村党支部书记担任。

大规模土地托管目前还处于发展初期，缺乏作业标准和质量监管等问题仍很突出。为提高小农户对服务主体的信任程度，减少土地托管中的纠纷，各地进行了一些探索。2018年底，山东高密咸家工业区24个村共3.2万亩农田推行“整建制”托管。为保障托管服务质量，咸家工业区设计了一套监督管理机制：农户的服务费先交到工业区管委会，托管的土地通过村里验收合格后，管委会再把服务费拨付到托管公司。

政府的推动和支持作用还体现为通过项目经费支持托管服务主体。湖南省衡阳县从粮食生产和农业专项资金中调剂2050万元用于托管服务补贴，津市市对托管面积200亩以上的合作社每亩给予10元补助，并协调金融部门对合作社购买大型农机给予不低于30%的贷款扶持。山东临邑县供销社2014年争取到国家农发办、财政部对实施农药和植保服务的政府补贴170余万元，莒南县委、县政府把“村社共建”纳入镇街考核内容中，每年安排100万元县级专项资金用于这项工作。至2016年底，莒南县累计投入社村共建资金已达4600多万元。高密市财政拨付200万元资金对烘干机械购置户给予每台12万元的补助，以发展粮食烘干机械化。

为提高各类托管组织的抗风险力，山东省、河北省农业主管部门鼓励当地保险公司开发适用于土地托管的保险业务。

（二）新型双层经营体制中村集体统筹功能的发挥

以专业分工方式发展农业可以获得规模报酬，但在分散的小农家庭经营基础上发展农业服务业，核心在于提升小农农业的组织化程度。区域内集中且专业化的经营种植对实施土地托管至关重要，要满足小农户对农业生产性服务的需求，必须基于村庄共同体内的合作。

长期的小农户家庭经营已经形成了“小而散”的惯性，只能借助某种组织化力量突破这种惯性。①程秋萍、熊万胜：《治理交易成本与农业经营组织形式演变——基于1949—2015年J市养猪业兴衰史的分析》，《社会学研究》，2016年第6期。②陈靖、冯小：《农业转型的社区动力及村社治理机制——基于陕西D县河滩村冬枣产业规模化的考察》，《中国农村观察》，2019年第1期。因地块分散等原因，大规模的土地托管需要做大量的沟通和协调工作。作为连接政府与农户的中介，农村基层政权组织不仅拥有组织优势，且因拥有村庄的完备信息和地方性资源而成为降低托管双方交易成本和协调成本的现成主体。

充分利用村级政权资源，减少同小农户打交道的交易成本，成为从事土地托管业务的合作社和企业拓展业务的重要策略。山东供销社以“为农服务中心”为依托打造的托管服务圈，采取的“村社共建”方式是借助村级组织的政治和组织优势进行推动，各地在实施统防统治、推广使用配方肥时采用的是“为农服务中心+专业合作社+村两委”机制。山东高密咸家工业区推行的以村为单位的“整建制”土地托管，由村党支部、村委会集中全村土地，然后向托管合作社购买服务。截至2018年底，宏基农机合作社共托管24个村的3.2万亩土地，实现高密市咸家工业区“全托管”。江苏海门市成立了村级农机管理员队伍，各行政村从现任村干部中选派1名兼职农机管理员，参与秸秆资源化利用、农机购置补贴发放、农机安全生产等管理工作。湖南省承担统防统治的机构基本都是通过建立村级服务站构建服务网络，服务站的站长多由村干部担任，以协助解决宣传发动、合同签订、面积核定、费用结算等事项。防治机构一般按照10元/亩服务费，另加5元/亩至8元/亩风险奖励金付给村级服务站作为报酬。河北滦县百信种植业合作社为了扩大土地托管规模，在每个村选一名村干部担任分社负责人。

除了经济意义外，土地托管的治理功能也值得重视。在山东，土地托管成为村社干部发挥基层治理作用的重要途径，也为增强农村基层组织的治理资源提供了机遇。山东一些村集体通过为供销社“为农服务中心”提供场所、租赁设施、合作经营等方式获得租金或分红，集体经济实现了零突破。高密市宏基农业发展有限公司在市咸家工业区所属村庄实施“整建制”土地托管，村集体以306亩机动地入股土地股份合作社，实行“保底+分红”的利益分配模式，每亩地保底价格600元，土地收益的10%作为农业风险基金、10%分配给村集体、其余80%由宏基公司与村土地股份合作社对半分成。郓城县鑫丰种植专业合作社由村两委参与托管的土地面积达1.6万亩，村集体每亩可获得50元的收益。

（三）农业技术和基础设施条件的改善

2007年起国家出台了一系列支持、引导和规范农机专业合作社，鼓励农民购买农机具的补贴政策。2015年，农业部在全国推进主要农作物生产全程机械化，以提高我国农业的综合生产能力和市场竞争力。国家的一系列政策为土地托管提供了技术支撑、培育了经营主体，但一些地区的水利设施、道路交通等农业基础设施十分落后，满足不了大型农业机械作业的需要。目前土地托管中广泛使用各种大型农业机械，一般大型联合收割机宽度在5米左右，大中拖拉机行驶的路面宽度至少要2.5—3米，但不少地方的乡村机耕路是二三十年前适应小型拖拉机设计、修建的，宽度不足2米，而且一些机耕路旁已经被村民种上了庄稼，给大型复式农机作业带来不便。

2011年以来，全国统筹推进高标准基本农田建设，不仅完善了农田水利设施，而且狭窄的田间土路被拓宽修成机耕水泥路，提高了农业基础设施水平。“渠相通、路相连、田成方、林成网、旱能浇、涝能排”的大面积集中连片地块，为推广机械化作业、实施土地托管提供了基础保障，农业机械能够连片作业，避免频繁掉头，提高了利用率。

江苏南通能大面积推广土地全托管，非常重要的原因是当地土地平展，灌溉也很方便。2006年以来，南通市共整治农村土地100.89万亩，新增耕地面积27.03万亩。2014年底，全市高标准农田为350.556万亩，占耕地面积的52.55%。2017年初，南通成为全省唯一一个高标准农田建设整体推进的地级市，目前该市农田节水灌溉工程面积已达319万亩，占全市耕地总面积的48%。山东省郯城县育新合作社托管土地6万多亩，其中有4.2万亩在农业综合开发项目区。浙江省嵊州市沈湖村能够开展土地托管服务也受益于国家土地整理项目：该村地处范洋江流域，地势低洼，每逢大雨很易出现涝灾。21世纪初，政府启动了以低产田改造为主的沈湖畈国家土地整理项目，沈湖村的农业基础设施条件得到明显改善。

总结及启示

随着作物种植结构实现连片经营和农业社会化服务市场的发育，农业家庭经营逐步卷入由土地所有者、土地承包者、土地实际经营者组成的分工经济和利益关系。①参见高帆：《农村双层经营体制的新内涵》，《光明日报》2019年3月19日。但单靠专业合作社、供销社、农资公司等组织很难承担大规模的土地托管，这一实践是市场、政府和村庄社会关系网络共同形塑的结果，体现了中国独特的农业治理和农业现代化逻辑：无论是培育“新型农业经营主体”还是“新型农业服务主体”，都必须正视中国“小而散”的家庭经营在乡村社会的基础性地位②参见陈锡文：《论农业供给侧结构性改革》，《中国农业大学学报》（社会科学版），2017年第2期。，通过政府政策的引导和规范以及双层经营体制中“统”的功能来推动农业适度规模经营。

村集体在实现小农户土地集中、依托农业社会化服务实现规模经营的过程中，扮演了重要的角色。换言之，基层治理方式的改善可以一定程度上解决因农户能力较弱和高度分散所导致的农业治理困境。③参见王海娟、夏柱智：《农业治理困境与分利秩序的形成——以中部W省H市为例》，《南京农业大学学报》(社会科学)，2015年第3期。同时，土地托管也使“集体统一经营”有了新的实现机制，④参见高帆：《农村双层经营体制的新内涵》，《光明日报》2019年3月19日。为村集体提供了可资利用的政策工具和治理资源，增强了乡村两级基层组织的社会治理能力。

农村集体组织既是经济组织，也是政治组织，在土地托管中发挥统筹功能，其实际意义已超出农业服务本身，意味着土地托管的功能从生产性服务领域拓展到了社会治理领域。需要注意的是，离开地方政府的行政推动，村级组织的统筹功能将难以发挥。地方政府基于农业生产性服务的功能定位和内在机制，利用治理权力、治理资源，为各类农业经营主体开展托管业务提供稳定的、正式化的制度环境，对于立足中国农业基本经营制度，达到农业治理目标至关重要。

同时，在降低经营成本、增加收益的动机推动下，近年来成长起来的新型农业经营主体在充分发挥本身的生产功能的同时，也逐渐发展成为重要的农业生产性服务主体。作为土地托管中重要的行动主体，农业专业合作社、农资企业、农机公司等有效利用了政府政策和制度的正式化支持，以及农村社会中的正式和非正式关系网络，利用农业生产性服务业务，拓展自身的发展渠道。

总之，土地托管是一条建立在土地集体所有制基础上，通过发挥政府治理功能、村集体统筹功能，调动、激发各种涉农力量而形成的农业现代化路径。①参见夏柱智：《农业治理和农业现代化：中国经验的阐释》，《政治学研究》，2018年第5期。已有实践表明，进一步推进农村土地托管需遵循以下原则：以农民自愿为前提，坚持市场主导和政府引导相结合，在农民权益得到充分保障的前提下，探索以行政手段统筹推进整村、整乡、整县土地连片托管；加强对土地托管主体的政策支持和资金扶持，加大农业基础设施建设投入，夯实农业生产基础；实时评估土地托管的经营风险和自然灾害风险，防范和化解可能出现的违约风险，积极引导土地托管主体参加农业保险，以降低农业经营风险。