湖南省疾控机构收入支出结构分析与思考

钟晖 朱文辉 解丹

摘 要：通过分析省市县疾控机构收入支出的构成，财政保障的补助比例，提出相关的对策与建议。本文通过实地走访、调查问卷法、统计分析法及案例研究法对当地财力档次不同的四市四县为样本的疾控机构收支情况进行专题调研。 通过对省市县级疾控机构收支情况调查分析，各级疾控机构均没有得到财政全额保障，缺口需要单位有偿服务收入来弥补。建议各级政府按照国家相关政策，落实疾控机构全额财政保障机制，探索适应疾控机构特点的绩效工资制度，使其真正发挥激励作用，调动单位职工积极性和提高技术服务水平，维护疾控机构队伍的稳定，促进公共卫生事业发展，确保人民群众的健康。

关键词：疾控机构；收支构成；财政保障；绩效工资

公共卫生是关系到一个国家或一个地区人民大众健康的公共事业，公共卫生事业的发展要靠政府预算卫生支出做主要支撑。疾控机构作为主要的公共卫生机构，所担负的服务项目是典型的公共产品。这些健康相关公共服务项目必须由财政全额予以保障。[1]然而，在经济相对薄弱的省份和地区，财政全额保障难以实现。在我省，大部分市县财政只能称之为“吃饭财政”，财政困难，疾控机构长年以来大多数只有“全额之名”没有“全额之实”。疾控机构只能利用技术优势提供有偿服务来弥补人员、公用经费的不足。因此，针对这一情况，我们一行对四市四县的疾控机构经费收支情况进行实地抽样调查，现将调查与分析情况报告如下。

一、疾控机构的收入构成

疾控机构收入主要由几个部分组成：财政预算拨款（人员公用经费）、财政项目拨款、生物制品收入、委托检测评价收入、门诊收入、其他收入。

（1）省级疾控中心

2015年度省级疾控中心财政预算拨款（人员公用经费）1702.3万，其中：在职人员经费923.28万元，离退休人员经费644.02万元，公用人员经费135万元。2015年省疾控中心收入为9027.18万元。财政预算拨款（人员公用经费）1702.3万，财政项目拨款（中央、省级）2734.75万元，行政事业性收入4590.13万元。收入构成如下：

（2）市级疾控中心

我们通过实地走访方式，按照当地财政实力高低，分别抽样调查了四个财力不同的样本市疾控中心，收入情况调查如下：

（3）县级疾控中心

我们通过实地走访方式，按照当地财政实力高低，分别抽样调查了四个财力不同的样本县疾控中心，收入情况调查如下：

二、疾控机构的支出情况

疾控机构支出由在职人员经费、离退休人员经费、公用经费、其他资本支出、基本建设支出、其他支出等构成。

（1）省级疾控中心

2015年度省疾控中心人员经费支出5964.1万元，公用经费（基本支出）1126.92万元，公用经费（项目支出）2341.78万元，其他资本性支出602.01万元，其他支出80.75万元，共计支出10115.56万元。

依上图所示，2015年度省级疾控中心支出组成中，人员经费支出占总支出的59%（含离退休人员经费），公用支出占总支出的35%，其他资本性支出占6%。

（2）市级疾控中心

我们通过实地走访方式，按照当地财政实力高低，分别抽样调查了四个财力不同的样本市疾控中心，支出情况调查如下：

以上图所示，抽样调查的市级疾控中心的人员经费占总支出比例为45%，公用经费占24%，基本建设支出和其他资本性支出分别占比22%、9%。

（3）县级疾控中心

我们通过实地走访方式，按照当地财政实力高低，分别抽样调查了四个财力不同的样本县疾控中心，支出情况调查如下：

依上图所示，抽样调查的县级疾控中心的支出构成，人员经费支出占总支出56%，公用经费占29%，其他支出和其他资本性支出分别占总支出的9%、3%。

支出结构小结：通过省、市、县疾控中心的抽样调查分析，省、市、县级疾控中心的支出主要由人员经费、公用经费、其他资本性支出组成。平均人员经费支出分别为59%、45%、56%，公用经费支出分别为35%、24%、29%，其他资本性支出分别为6%、9%、3%。

三、问题的分析

我们通过省、市、县级现场走访和抽样调查的收入与支出情况逐一分析。发现困扰我省疾控中心的问题主要有：

（1）目前我省疾控机构财政保障不足。

省级疾控中心：财政人员、公用经费预算保障偏低，财政拨款与实际支出存在很大缺口。 按照2015年财政预算拨款人员经费（在职人员、离退休人员）1567.3万元，公用人员经费135万元测算，人员经费缺口总计4396.8万元，公用经费（基本支出）缺口为991.92万元，人员公用经费缺口资金共计5388.72万元。财政人员公用拨款只占中心人员基本公用支出的24%，剩下的76%的资金缺口依靠生物制品收入、监测检验收入和门诊收入等弥补。

就A市疾控中心为例，当年在职人员经费3282.4万，离退休人员经费1417.81万元，基本公用经费364.63万元，项目公用经费2532.13万元。按照2015年度市级预算下拨A市疾控中心人员经费3304.94万元，公用经费24.06万元测算，公用经费拨款人均不足两千元。人员基本公用经费共计缺口1735.8万元。人员公用经费财政拨款占基本人员公用支出65.7%。这一保障比例为我省疾控机构基本支出财政保障的较高水平。而其他財力相对较弱的市州人员公用经费拨款明显不足。

以C市疾控中心财政预算拨款为例，C市疾控中心2015年财政预算拨款（人员、公用经费）为546.5万元，其中，在职人员经费财政拨款231.8万，离退休人员经费拨款266.3万元，公用经费拨款48.4万元。以年平均在职人数94人，离退休人员68人为测算依据。人均在职人员经费拨款2.46万元/人，人均公用经费0.5万元/人，人均离退休经费拨款3.91万元/人。当年在职人员实际支出1354.1万元，离退休人员经费366.4万元，公用经费591.3万元（其中，基本公用经费273.7万元），其他资本性支出48.4万元，人员公用经费缺口共计1447.7万元。人员公用经费财政拨款占基本人员公用支出27.4%。剩余72.6%的人员经费必须依靠生物制品收入和监测检测收入弥补。

县级疾控中心：

抽样四个财力不同的县级疾控中心分析，县级疾控中心的財政人员、公用经费拨款占人员基本公用支出比例如下图：

以C县为例，2015年财政预算拨款（人员、公用经费）289.8万，当年人员、基本公用经费支出1035.7万，人员公用经费财政拨款占基本人员公用支出28%。剩余72%的人员经费必须依靠生物制品收入和门诊收入弥补。

根据以上分析，省、市、县级疾控中心的财政人员、公用经费的保障比例参差不齐，差距较大。财政人员、基本公用经费保障比例平均为18%-85%之间浮动，抽样省市县疾控中心的平均保障比例为46%。

（2）疾控机构有偿服务性收入渠道进一步萎缩。

疾控机构作为承担政府公共卫生职能的主体，承担越来越多的政府公共卫生职能，同时根据国家的相关政策要求，各级疾控中心收入渠道进一步萎缩。2016年4月国务院修改《疫苗流通和预防接种管理条例》，明确疫苗生产企业直接向县级疾控中心供货，县级疾控中心只收取储存、运输费。省、市级疾控中心疫苗收入的取消将造成省、市级疾控中心总收入平均分别下降17%、10%，形成更大的资金缺口。二是而越来越多的门诊与疾控机构剥离，导致门诊收入萎缩。三是按照国家政策，疾控机构的检测检验收入政策取消。在有偿服务性收入减少，收入渠道萎缩的多重环境下，疾控机构正常运转将面临更大的挑战。

四、思考与建议

（1）落实财政全额保障，维护公共卫生服务公益性。

中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出：完善政府对公共卫生的投入机制。专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排。

疾控机构作为公益一类事业单位，承担政府公共卫生职能，疾控机构所需经费应由各级人民政府预算足额保障，并建立稳定长效的政府投入机制和经费渠道，才能更好地履行疾病预防控制职能，提供高质量的公共卫生产品，维护公共卫生服务公益性。

（2）探索适合疾控机构特色的绩效工资制度，真正发挥绩效的激励作用。

疾控机构绩效工资总量制定总体偏低。湖南省内63.3%的疾控机构绩效工资核定水平参照当地事业单位的平均水平，没有体现医疗卫生事业单位的工作特点。职工的实际收入与同级医疗卫生事业单位差距过大，有的地区可达2～3倍，不利于调动职工的积极性。

以B县疾控中心为例，该县属于我省第一批进行养老保险改革和绩效工资改革的试点单位。由于该县属于我省少有的人员经费全额保障的疾控机构，财政的基本支出保障比例高达85%，但保障水平偏低。在座谈时该县中心主任谈到，2012年实行绩效工资以来，岗位之间收入差别不大，与当地医疗机构职工收入距离逐年拉大，职工吃“大锅饭”，形成“什么事也不想做，什么事也做不了”的局面。

五、结束语

因此，笔者认为，促进疾控机构健康稳定发展不但需要财政的全额保障，也需要适合疾控行业特点的绩效激励机制。 探索适合疾控机构生存和发展的绩效工资分配制度，应在政府财政“保基本”的前提下，允许疾控机构利用现有的技术力量，为社会提供有偿的自愿委托公共卫生服务。不仅能够弥补财政经费的不足。而且通过技术服务，作为专业技术人员提升能力的储备，尤其是检测检验能力，以应对各种疾病侵袭和突发公共卫生事件。在政府相关部门的监管下，财政可对疾控机构的服务收入返还，返还的收入主要用于单位事业发展和激励职工积极性。 以此，缓解政府的财政负担和激励公共卫生单位专业技术人员的积极性，实现绩效工资改革“调动事业单位工作人员积极性，促进社会事业发展、提高公益服务水平”的医改整体目标。