从监管主体角度看种子市场法律监管

王泽宇

摘 要：在整个种子市场监管体系中，监管主体的地位是十分突出的，在规范种子市场经营主体行为、贯彻落实种子监管政策以及加强拓宽种子市场监管渠道等方面都发挥着重要作用。但是现今的种子市场法律监管主体在其定位、执法和能力等方面的规范上还存在很多不足，应当尽快从转变监管理念、创新监管方式、加强监管力度、优化监管队伍这几个角度进行完善。

关键词：种子市场；监管主体；完善对策

国以农为本，农以种为先，种子是农作物经济发展不可替代的生产资料。随着世界多极化发展趋势的加快和国内市场经济的繁荣，种子以其鲜明独特的商品特性成为提升我国经济竞争力的关键。尽管在严峻的国际经济形势和激烈的国际市场博弈背景下，我国的种子市场发展迎来了难得的机遇，但是我们也应该清醒地认识到我国的种子产业和市场环境还处于初级阶段，在实践中还存在很多新情况、新问题。

一、种子市场发展的实际情况

我国种子市场肩负着新的重任。“十九大”政府工作报告强调了农业供给侧结构改革，而这就迫切需要首先优化农作物种子品种结构。种子是现代农业科技的集中载体，在这个创新驱动生产力的市场经济社会，必须把加快培育种子市场发展新动能摆在优先位置。

（1）种子企业发展状况和品种管理情况

总数呈减少趋势，大致呈每年6%-7%的比例减少，其中，注册资本在500万以下的小型企业减少得最多，育繁推企业和进出口企业的增长数量明显，企业对高学历人才的需求也逐年增多，大型特别是国有种子企业的净资产也在逐年增多，但是种子企业的科研投入占种子商品销售额的比重却在减少，近年来种子市场的经营效应也不好，主导企业商品种子的銷售情况也都有不同程度的大幅下滑。

在品种保护层面，越来越多的种子企业开始重视品种保护问题，申请数量在逐年增长，由于申请保护的渠道不同，外资企业的申请却在减少，体现的品种保护申请的分流。至于主要农作物的品种推广，根据地区和气候的不同，玉米、水稻和棉花都有不同程度的减少。

（2）种子管理与服务

在种子的管理与服务体系当中，最重要的环节就是种子质量检验。最新的数据表明，全国经农业部和省级考核通过的种子质量检验机构共338家。其中，9家具备转基因检测能力，11家具备稻品种真实性检测能力，17家具备玉米品种真实性检测能力，3家具备马铃薯种薯质量检测能力，具备常规四项（水份、净度、发芽率、纯度）检验能力的种子管理机构1440家，实验室面积23.87万平方米。但是，全国各级种子管理机构每年的种子检验总份数约20万余份，平均下来各省地县级种子管理机构每年的种子检测负担还是很重，人才、资金和技术资源的分配还是存在很大问题，再加上新的《种子法》颁布以来，种子检测的重心逐渐向品种的真实性转移，对于能够进行品种真实性检测的机构的需求很是迫切。

受诸多自然及人文因素影响，我国各省市种子管理机构所获财政支持的金额差异很大，以江苏省和天津市为例，江苏省获得的财政支持金额排全国第7位，天津市所获得的财政支持金额仅排全国第28位。但是反观各省市种子管理机构的人均业务费情况，天津市和江苏省分别位居全国第2和第3位。江苏是农业大省，主要农作物品种繁多，种子检验的任务很重，国家在财政资金上的支持能够很有效地推动其种子管理机构履行自己的职责，更好地发挥监督促进的作用。和江苏相比，天津的种子产业并不发达，但是由于其特殊的地理位置和港口条件，使得天津的种子市场管理成为一大难点，适度合理的财政支持能够提高种子管理从业人员的积极性，鼓励更多高学历高素质的人才参与到种子管理领域的工作中来，为营造良好的种子市场运行环境奠定坚实的基础。

（3）种子市场监管工作

近年来，我国的市场监管工作进展主要体现在行政许可管理、市场秩序规范和种子质量控制与检验三各方面。2016年8月15日，《农作物种子生产经营许可管理办法》施行。新办法施行后，农作物种子生产经营许可二合一，农业部及各级农业行政主管部门核发种作物种子经营许可证724个，其中部级15个（包括进出口种子生产经营许可证7个，外商投资企业种子生产经营许可证2个，转基因棉花种子生产经营许可证6个），省级237个，市级176个，县级296个，自2016年开始，农业部在全国组织开展打击侵犯品种权和制售假劣种子行为的专项行动，并启动了区域性制假售假专项治理打击行动，取得了显著成效。

二、种子市场监管主题存在的问题

（1）种子行政管理机关的定位不明确

为了更加注重发挥市场作用，简政放权，转变政府职能，法律及行政法规在种子行政管理机关的角色定位上做了诸多调整。种子市场的平稳运行离不开种子行政管理机构的作用，并且从自上而下的种子行政管理结构上可以看出政府简政放权，政企分开的趋势在加强，大部分机构都是以工程项目为开端，政府资金扶持作后盾的事业单位，单纯的行政机关性质的种子管理机构已经越来越少了，虽然在县一级的管理机构中自收自支的单位还寥寥无几，但是这种单位的出现已经表明种子管理机构的产生和运作开始遵循市场规律，有自己的“经营”模式了。

农业主管部门所属的种子管理机构承担了大量行政管理和市场监管职能，但“权责不匹配”和“有名无实”的问题长期存在。种子管理机构大都缺乏管理经费，越是基层种子机构越是明显，基本的人员工资和事业经费不足，既要完成各项繁重的监管工作，又要花费大量精力搞创收以维持正常的工作运转，身兼数职当然无法集中精力做好本职工作，一方面弱化了种子市场监管工作力度，一方面成为了不公平市场环境的间接推手。种子管理机构法律地位的不明确使得其在工作过程中处于被动地位，种子管理机构的工作量和得到的拨款经费支持成反比。

（2）种子执法结构不顺畅

以2008年为节点，之前种子执法基本上都是由种子行政管理机构承担，之后农业部大力推行综合执法，将种子执法纳入综合执法的范畴。中国的国情特殊，人多地广资源少，在综合执法介入种子市场执法活动的过程中，很多地方虽然经过了很多年的实践，但仍然存在着新模式里套着旧模式的现象，各地的改革进度差异很大，种子行政管理机构仍然无法从种子执法中抽身出来，造成了“两块牌子，一队人马”的执法现象。种子管理机构和综合执法机构的职能出现了交叉混乱，权责不明，互相推诿责任“甩锅”的情形屡见不鲜。种子执法工作的专业性较强，很多地方的做法是“分段化”，前期交给种子行政管理机构处理，后期再交给综合执法机构来执行，这也侧面反映出种子市场活动的监管过程中人才资源的严重不足和执法队伍组成人员的基本素质十分欠缺。

（3）种子执法监管能力不足

据统计，全国仅有17家省级农作物测试机构具备测试品种真实性的资质条件，并且种子市场监督管理工作的重心主要是在县一级。《种子法》修订以来，农作物种子的品种测试将品种的真实性测试摆在突出位置，除了种子自身的品质过硬以外，还要从根本上减少种子生产经营者等市场主体对种子市场的干扰，特别是制假造假的行为。县级的种子市场受环境较为封闭、消费者范围狭窄、市场主体素质不高等等因素的影响，是假、劣种子出现的重灾区，将种子行政执法机关的行政监管和打击对象较多地集中于基层有利于行政强制措施发挥作用，有效打击种子违法行为，净化市场环境。但是，我们也应该看到的是，县级市种子管理机构的经费普遍不足，且大都设施设备老化，缺乏必要的仪器设备以及交通、通讯工具等，不能满足日常繁重的监管工作的需要。

三、种子市场法律监管主体的完善对策

种子的市场监管一开始被认为是宏观调控层面政府对种子市场的规制，因此相关种子管理部门的行政管理和执法行为是市场监管体系中不可或缺的一部分。种子市场的行政监管范围广泛，涉及多个运行原理不同的环节，提高行政行为的效率和管理水平。

（1）加快转变监管理念

行政管理和执法体系是将监管设想实际落实到日常的具体行为中，要从根本上作出改变和完善就要从理念开始，做到与时俱进，在市场经济相关理论的基础上与市场发展规律相匹配。首先要建立有限监管的概念。市场资源的稀缺会导致生产过剩和供求关系失衡，这是市场秩序混乱的源头，政府的行政监管就显得尤为重要。但是政府的监管途径和手段也是有限的，政府不可能事无巨细全部监管，这也是市场规律的客观要求。政府相关部门在执法过程中要牢牢树立有限监管的意识，这样有利于避免渎职失职行为的出现，对于体制内的权力滥用行为也能起到很好地遏制作用。在选拔培训执法工作人员的时候也应该将科学合理的执法理念作为首要内容。

其次，要坚定服务监管的目标。政府实行监管措施的目的是维护公平、有序的市场环境，不能为了监管而监管，政府的存在是为了服务人民，如果种子市场监管人员只是为了完成任务，获得表彰，甚至是从中捞取好处而进行管理执法行为的话就会脱离现代种业发展的潮流，将监管作为政府服务的一种表现形式才是正确的、有效的监管。

（2）创新种子市场监管方式，完善信息系统

行政监管行为的作用不仅仅是制约与规范，很多时候的重要作用体现在对市场主体行为的引导上，选择新的监管模式和方法有利于消除市场主体对监管行为的抵触，激发其生产经营的积极性。农业生产活动有其自身的特点，区域性和针对性较强，加强对重点领域的巡查和抽查能够以最小的成本投入取得最大的监管效果。同时，增强科技观念，不仅是种子生产经营，行政监管也要注重与时俱进，减少人工劳动的消耗。现在的种子市场监管模式在纵向的中央、省、市、县的结构上已经实现了互相联动，相互配合，但是许可监管以及行政处罚的信息还没有实现完全的整合共享，助长了地方保护主义的气焰，表面上风平浪静，实际上各种种子市场违法行为屡禁不止。统一的信息发布平台有利于样品标准的统一，建立种子全程可追溯体系，打击品种侵权，保护用种人合法利益以及实现有效的舆论监督。

（3）加强种子市场监管力度，优化监管队伍

严格执行种子生产经营、标签管理和侵权案件的相关规定，明确企业责任范围，强化基础管理，加大处罚力度，。强化品种执法，健全农业知识产权服务系统，切实保障品种权人和农民的合法权利。指导推动建立企业信息公开平台，对于严重扰乱种子市场经营秩序的主体应当及时取缔。加大抽查和巡检的力度，加强对品种真实性的重视程度，严厉打击套牌挂牌、生产销售假劣种子等侵权行为，推行以集中行政处罚为主要内容的县级农业综合执法。重视工作人员的全程培训和素质培养，努力建设一支廉洁、公正、业务精、作风好的种子市场管理团队。改善基层种子行政管理条件，加强公共服务设施的配备和完善，及时更新质量快速检测、信息管理等新型仪器的配置，為种子市场监管工作做好技术支持。

参考文献

[1]农业部种子管理局.2014年中国种业发展报告[M].北京：中国农业出版社，2014.

[2]韩文婷.农作物种子市场管理中存在的问题及建议[J].中国种业，2007（8）.

[3]朱洲.体制转轨、经济自由化与中国种子产业发展[J].农业经济问题，2005（4）.