榆阳区农村集体产权制度改革探索与实践

吴治新 王林子

摘 要：2017年榆阳区被农业农村部、国家发改委等部委确定为全国农村集体产权制度改革试点县区。榆阳区结合实际，创新模式，推广“三条路径”，构建现代农村集体产权制度，探索实践“三权分置”，搞活了农村土地经营权，发展适度规模经营，搭建产权交易平台，激活资源要素，打通工商资本下乡渠道，推进“三产”融合，发展壮大集体经济，增加农民收入，实现精准脱贫共同富裕的有效路径。

关键词：农村;产权制度;改革;路径

中图分类号 F323文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）12-0016-2

1 榆阳区农业发展概况

榆阳区位于陕西省北部，总面积7053km2，土地广袤，资源富集，既是传统的农业大区，也是正在崛起的新型能源强区。境内以明长城为界，把沙漠与黄土丘陵过度地带分为了2种不同类型的自然环境，形成了3种不同的种养殖主导产业区域，北部风沙草滩区以马铃薯、玉米、养殖业为主导产业，南部山区以小杂粮、中药材、特色林果为主导产业，榆溪河川道带以设施蔬菜、水稻、农产品加工为主导产业。自“十二五”以来，榆阳区坚持将“三农”工作列为重中之重，摆在优先发展的战略位置，以处理好农民和土地的关系为切入点，以解放和发展农村生产力、促进农民增收为奋斗目标。在发展现代特色农业、寻求脱贫根本之策、建设美丽宜居乡村、推动产业融合发展等方面大胆探索。

2 榆阳区农村集体产权制度改革进展

2014年，赵家峁村被确定为省级农村集体产权制度改革试点村，拉开了全区农村集体产权制度改革的序幕。2017年被榆阳区确定为全国第2批100个产权制度改革试点县区之一，区委区政府高度重视，大胆探索，顶层设计，以点带面，创新推出农村集体产权制度改革的“三条路径”。通过2年多的努力，榆阳改革工作走在了全国的前列，得到了各级相关部门的肯定。全区317个村303个完成集体产权制度改革，注册成立了400个农村集体组织，累计颁发股权证10.9万本，界定集体经济组织成员34.3万人。依靠改革充分激活了农村各类资源要素，释放了农业生产力，为当前实施乡村振兴战略奠定了扎实基础。

3 创新榆阳模式，推广“三条路径”，构建现代农村集体产权制度

榆阳结合实际，在赵家峁村改革的基础上，创新“榆阳模式”，因地制宜推出了“三条改革路径”，分类推进。

3.1 土地股份合作制改革模式（解决谁来种地的问题） 南部山区外出人口多，撂荒耕地面积大，在稳定承包权的前提下，按照“确权确股不确经营地块”模式，以农户承包地的经营权入股股份经济合作社，发展集体经济。

3.2 经营性资产股份合作制改革模式（解决集体资产保值增值的问题） 在城中村、城郊村及经济发达村的改革重点是经营性资产的股份量化，着力推进经营性资产折股量化到户到人，健全集体资产管理制度体系，促进集体资产保值增值。

3.3 资源性资产股份制改革模式（解决如何种地的问题） 北部草滩区农民对土地依赖性较强，在稳定农户承包权的基础上，实施“一户一田”，实现规模化经营。同时，将集体的新增耕地、林地、沙地等资源性资产进行折股量化，配套伙场地、宅基地同步改革，实现多改合一的农村综合改革。通过改革构建起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。成立了集体成员边界清晰、集体产权关系明确、个人积极性与集体优越性得到有效结合的新型集体经济组织，建立了符合市场经济要求的集体经济运行新机制，持市场导向，盘活集体资产，促进集体资产保值增值。

4 创新“三权分置”，发展适度规模经营，搞活了农村土地经营权

针对二轮承包耕地所形成的块块田、绺绺田、裤带田，造成种植效益低下、不适应机械化作业的问题，从2010年起坚持探索引导土地流转，按照依法、自愿、有偿的原则，不断探索和豐富“三权分置”的有效实现形式。

4.1 土地经营权流入新型经营主体 北部草滩区1.67万hm2集体新增地经营权流转到新型经营主体，建成全国一流的现代农业园区，实现了全程机械化作业、现代化种植，有力地促进了全区现代农业的发展。

4.2 土地经营权入股集体经济组织 南部山区通过资源性资产进行改革，农户将土地经营权入股集体经济组织，由集体统一规划、统一管理、统一经营，大力发展特色产业，解决了山区土地撂荒、无人耕种的问题，1.33多万hm2效益低下、濒临撂荒的耕地焕发生机，实现了3.33万hm2良田规模流转，促进了规模化、特色化、机械化发展。

4.3 互换经营权实现“一户一田” 北部草滩区整合涉农资金，开展“山水田林路”综合治理，通过互换承包地经营权最终实现每个农户只种一块地，深受基层群众拥护和支持，取得了极大成功。累计整合耕地1.56万hm2，农户户均耕地由7.7块变为1块，耕地面积增加3.9%，基础设施和土壤肥力得到显著提高，产值增加15.2%，节约成本6000元/hm2左右，全力推动了农村产业结构调整和适度规模化种植。同时，1.67万hm2集体新增地全部流转到新型经营主体，配套高标准农田设施，发展现代农业。

5 搭建三级平台，激活资源要素，打通工商资本下乡渠道

榆阳区成立区乡2级农村产权交易机构，全区乡镇全覆盖，开展产权交易业务，实现农村产权规范、有序流转，全区3.53万hm2土地经营权通过乡镇产权交易鉴证入股股份经济合作社，已完成28笔、0.55万hm2与新型经营主体土地经营权交易鉴证。区财政在农商银行注入产权抵押贷款风险补偿金1000万元，撬动银行信贷1亿元，为农户和新型经营主体发放农村产权抵押贷款。

6 推进三产融合，发展集体经济，实现精准脱贫共同富裕

通过产权制度改革，改变旧有的种养殖业态，打破传统的经营模式，发展新型集体经济。

6.1 发展新型集体经济 在中心城区、交通干线周边乡镇，实施设施农业行政村全覆盖工程，延伸发展农旅融合的近郊农业、周末经济和乡村旅游;北部草滩区以一户一田为突破口，大面积推广主导产业高产创建、大型机械作业、高效技术集成配套等新技术、新业态。南部山区重点搞小杂粮旱作丰产、抓环杏树生态旅游带，并以订单农业为主发展山地苹果、核桃等特色林果业以及黄芪、板蓝根等中药材种植。川道地区乡镇通过盐碱地改造、改良土壤、集中经营，统一机械化连片打造富硒大米、富硒杂粮和水产养殖，重现昔日“鱼米之乡”风貌。

6.2 助推脱贫攻坚 在实践中，榆阳区将改革和扶贫有机结合，发挥好改革牵引作用，扎实推进产业扶贫，针对贫困户少、分布广的特点，改革村整村整组谋划产业发展，构建大产业扶贫格局的产业扶贫思路。引导新型农业经营主体通过订单生产、资金入股、土地流转等方式，与改革村和贫困村、贫困户建立紧密合作关系，形成“新型经营主体+农村集体经济组织+农户（贫困户）”的发展模式。

6.3 壮大集体经济 2017年全区村集体年收入5万元以上村有50多个，15个改革村集体经济股份合作社分红总额6035.2万元。2018年，村集体年收入5万元以上村有100多个，农村集体经济组织收益达2.34亿元，分红9533万元。

7 尊重群众意愿，激发内生动力，形成有效的社会治理体系

7.1 减少了纠纷矛盾 清产核资摸清了家底，给群众了明白、还干部了清白;明确农村产权关系，减少了基层矛盾，特别是农村土地纠纷。

7.2 建立了新的机制 通过农村集体产权制度改革建立了紧密的利益联结机制，形成合理的利益分配机制，充分调动了个人积极性;城中村通过改革化解女户问题，形成保护妇女儿童合法权益的利益保护机制。

7.3 提升了社会治理 通过农村集体产权制度改革将精准扶贫、村风民风建设、集体公益、环境卫生等诸多领域与公积公益金有效衔接，激发了内生动力，改善了村容村貌，提升了治理体系。

7.4 加强了基层组织建设 通过农村集体产权制度改革，强化了村“两委”的组织力和号召力，全区高标准完成了村级换届，一大批有战斗力、凝聚力、创造力、年轻有为的村民当选，为加强村级基层组织建设，提高事务高效、规范运转，发展集体经济组织提供支撑保障。

（责编：张宏民）