从日本市町村合并对比研究重庆城市化问题

周 伟 牛艳花

一、前言

改革开放以来,我国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就。为了进一步巩固农业在我国经济发展中的重要地位,党的十九大报告中提出了“乡村振兴战略”,把乡村发展与城市发展放在平等的位置。在乡村振兴战略的大背景下,本研究从日本市町村合并进程的数据分析来对比分析重庆市城市化问题。重庆地处中国内陆,山地丘陵的地形与日本相似,基本行政单位的零散分布,小城镇数量多,规模小的特点也与日本町村特点具有相似性。通过研究发现重庆目前的城市化发展与日本1950-1960年城市化发展吻合度高,所以研究日本市町村合并与城市化发展的关系,对重庆市城镇化建设和城市化的推动有一定的借鉴意义,并对相关政策的制定具有指导性作用。

二、日本市町村合并与城市化发展

日本的行政体制分为中央—都道府县—市町村三级,而中国是四级行政体制（省市县镇）。市町村是日本最基层的同级行政区,市可类比中国的城市化地区,村可类比中国的乡村地区,町是介于城市化和乡村之间的地区,市町村虽属同级行政区,但是各自的功能各不相同。在日本经济发展的过程中,为了加强对基层地方的管理,扩大行政服务区域,适应信息化和交通便利化的发展,提高地方经济实力,整合资源,扩大公共设施的覆盖面,日本多次采取了市町村合并,减少町村数量,增加市的规模和数量的手段。自明治维新以来日本有过三次大规模的市町村合并,即“明治大合并”、“昭和大合并”和“平成大合并”。

（一）市町村合并中市町村数量及结构变化

日本不同的历史阶段出于各种各样的原因,开展了多次町村合并。町村合并的直接后果是市町村数量的接替变化,1888年到2014年间市的数量由最开始的“无”增长到2014年的790个。而町和村的数量呈现了不断减少的现象,特别是村的数量由1920年的10796个直线下降到2014年的183个。总的来看,市町村总量也发生了巨大的变化,由原来的71314个减少到2014年的1718个,这一结果也说明了町村合并对日本产生了巨大影响。

1888-2014年间除了日本的市町村总数显著下降外,市町村的结构上也发生了改变（图1）。1888-1956年间市町村的数量结构为“市町村”（由少到多）,在1956年之前,村的数量所占的比重远远超出了町和市所占的比重,经过了两次町村大合并,在1956年村所占比重持续下降,并且首次低于町所占的比重；1970-2000年的30年间里市町村的数量变化趋缓,且市所占比重和村所占比重基本持平,到1980年市的数量所占的比重超过了村所占比重,但仍低于町所占比重；2010年时市所占比重和町所占比重基本持平,且市所占比重略高于町所占比重,町占比为44%,而市占比46%,此时的村占比远小于町占比和市占比,仅占11%；2014年变化不大,仍保持市占比增 大,町和村占比小幅度下降的趋势。

图1 1920-2014年间日本市町村结构变化（资料来源于参考文献）

（二）日本城市化发展历程

通过对日本三次“町村大合并”的总结和分析,可以发现,日本的城市化是依托于町村合并。在人口方面,截止2010年,在市町村总人口为128057人的情况下,市的人口分布为116157人,占比近91%。若以城市人口占总人口（市町村总人口）作为城市化水平的评判标准来看,2010年日本的城市化水平近91%（图2）。回顾日本的发展历程,可以看到市町村合并对日本城市化发展的重要影响。

以10年为一个节点,1920年至2010年,市町村总人口数呈持续增长的趋势。由于数据关系,将町村作为一个整体进行分析。期间,町村总的人口数发生了多次变化,在1930年和1950年出现了两次增长的现象,其余时间呈减少趋势。反观市的人口也出现了多次变化,但是一直保持增长的趋势。在1950年到1990年的增长幅度较大,1990年到2000年间的增长幅度减缓,且趋于平缓。但是2000年到2010年的十年间市的人口数量增长幅度又呈现了剧增的趋势,截止到2010年日本市的人口数增长至116157人。从总体来看,日本这90年间市人口所占比重呈增长态势。当然该城市化水平存在问题,但是仍能看出依靠“町村合并”,日本城市化水平取得了巨大发展。

市町村合并使得人口从町村持续向市转移,人口分布的变化业带来了日本城市的发展。从1988年的“零”个城市到1989年的39个,城市的诞生是建立在“明治大合并”基础上,即日本历史上的首次町村大合并。后又通过多次长时间的町村合并实现了町村数量的大幅度减少和市的大幅度增加,以及人口分布的变化也不断推动日本的城市化过程。截止到2014年,在市町村总数巨减至1718个的情况下,市的数量增长至790个,占比将近46%（图2）。

图2 1920-2010日本町村数及其城市化水平变化（资料来源见参考文献）

三、重庆城市化进程分析

1949-1978年,受经济发展水平和国家宏观政策的影响,重庆城镇化速度缓慢,小城镇以乡村集镇为主,发展低迷,该时期重庆城市化与小城镇发展基本脱节。1978-1997年,受“农村城市化政策”的影响,重庆小城镇快速发展,极大推动城镇化进程,城市化与小城镇发展呈明显的正相关。1997年重庆成为直辖市至今,各项改革措施得到了落实,城镇化水平得到了很大程度的提高,重庆城市化也由主要靠小城镇推动转移到大中型市区县的发展带动上,城市辐射带动作用明显。

随着重庆市城市化水平的不断提升,城市化质量逐渐提高,小城镇尤其是一般乡镇数量还有进一步减少的趋势,而建制镇数量将保持相对稳定。数量多、规模小是重庆小城镇发展的主要特点,据2014年的统计数据,重庆市乡镇单位817个,平均面积为72平方公里,平均人口规模为26845人（图3）。此时,部分规模效益较差的建制镇已经被撤并,乡镇规模还有进一步提升的空间。

四、重庆城市化趋势及政策建议

（一）重庆城市化趋势预测

1.重庆建制镇数量趋于稳定。从重庆建制镇数量和城市化发展来看,目前重庆的建制镇数量将随着城市化的进一步推进保持相对稳定,但是小城镇尤其是一般乡镇还有继续减少的趋势。随着重庆城市化水平不断提高,规模较小、效益较差的部分建制镇已经被撤并,而经过筛选经济发展较快,基础设施较好的建制镇将在一段时间内保持稳定发展的态势,也就是说未来一段时间重庆市的建制镇数量将像日本1960年之后的发展逐步趋于稳定。

2.城乡结构将进一步调整。日本1960-2003年,市町村的结构进一步调整,在市町村数量稳步变化的同时,进一步巩固已有町市的发展。目前重庆城镇数量少,规模大,但是乡镇数量多、规模小。因此重庆未来的发展也将进一步减少乡镇数量,同时积极扩大一般乡镇的人口和经济聚集规模,推动乡镇向城镇升级。进而通过城镇数量的变化推动城乡结构的调整,激发重庆城市化发展的活力。

图3 1997-2016重庆建制镇数及其城市化水平的变化（资料来源见参考文献）

（二）政策建议

1.扩大乡镇规模,升级乡镇为小城镇。重庆小城镇发展规模较大,数量较少,因此在乡镇数量减少的同时应积极扩大一般乡镇的人口和经济集聚规模。重庆在进一步推进城市化发展的过程中,可以借鉴日本城市人口聚集规模“双峰凸起”（5万-10万人口分布的城市为主峰,100万-200万人口规模的城市为次峰）的特点,通过适度扩大乡镇规模,整合地区资源,在条件合适的情况下,将规模较大的乡镇升级为小城镇。可以根据重庆乡镇人口规模划分不同的等级,构建合理的乡镇体系。然后根据各乡镇不同的地理条件,自然、经济资源适度扩大规模。对于经济、社会区位较好的,规模较大的乡镇的发展予以选择的支持。不断完善此类乡镇的基础设施,吸纳周边地区的人口,进而建立小城市。通过一系列小城市的建立,突破重庆乡镇发展停滞和城市化瓶颈的困境。

2.导入工业促进发展。日本在二战后,经过恢复和发展在1960年经济进入高速发展时期,为了进一步开发町村,将城市的工业引入町村。工业引入町村,有利于其工业的发展,推动町村经济结构的进一步演变。町村工业的进一步发展,为吸纳周边地区的劳动力提供了条件。重庆在城市化发展的过程中,也可以在扩大乡镇规模的同时,依据区域经济发展的梯度转移理论,在发展良好,条件充分的乡镇引入工业,进一步推动乡镇及周围地区经济的发展,实现经济发展“质”的转变。工业对劳动力的吸收作用,也有利于解决目前我国乡村空合化,劳动力短缺的问题。

3.提高农村土地的利用率。重庆城镇化在进入快速发展阶段后,土地利用呈现出耕地大幅下降、城镇土地规模迅速扩张、土地城镇化快于人口城镇化等突出特点,并对重庆城镇化发展产生深刻影响。在促进城镇化发展的同时,应该减少耕地占用量,提高土地利用效率。如实施分区制土地利用总体规划。通过分区界线和区内土地利用规划,直接对特定位置和范围内的土地利用实施控制,从而有效地控制耕地的占用；限制城镇外围开发建设适当阻隔城镇化发展侵袭农村土地,控制建设用地,切实保护耕地；盘活城镇土地资产,采用多种方式,促进企业土地资源合理利用,充分发挥其经济价值。

4.充分发挥地方政府积极作用。“平成大合并”中合并自治体立足于日本和当地的实际情况,在把握自治体未来发展大方向的前提下,制定切实可行的合并建设计划,由下而上,有条不紊地自主决定乡镇合并措施。长期以来,重庆市政府主要是按照中央的安排来开展工作,积极性和能动性极大压抑。乡镇合并虽是国家事务,但其也直接关系到合并当地的经济发展以及民生的重要问题。只有地方政府积极主动地行动,合并才能真正爆发出其内在潜力。