地方平台集团实施全面预算管理的思考

何 勇

一、实施全面预算管理的背景

2008年5月,财政部联合五部委发布《企业内部控制基本规范》,要求企业实施全面预算管理制度,明确各责任单位在预算管理中的职责权限,规范预算的编制、审定、下达和执行程序,强化预算约束。至此,全面预算管理已从最初的计划、协调,发展到一种综合的企业经营战略管理工具,在企业内部控制中发挥着越来越重要的作用。

2017年6月,X市为加快构建“1+N+n”投融资体系,承接全市重点项目建设,组建了国投集团、城投集团、交投集团等7大国有平台企业集团,按行业和业务板块分类推进国企改革提档升级,激发国有企业发展活力。为推动企业管理工作,练好内功,将各项工作落到实处,市国资委出台了《全面预算管理推进方案》,力争用三年时间将全面预算管理模式在7大国企集团全面推开,提高经营管理水平。同时,将全面预算管理纳入企业负责人年度目标任务,实施考核。

二、全面预算管理现状及存在的问题

（一）全面预算管理基础薄弱

地方融资平台企业主要任务是为地方城市基础设施建设融资,从企业基因层面就决定了其重融资、轻管理,重建设、轻经营。但随着近两年中央规范地方政府隐性债务和金融政策不断调控,平台企业战略转型势在必行,市场化经营内生驱动企业尽快建立合理的法人治理结构,建立科学的现代企业管理制度,强化全面预算管理制度在企业集团中的运用,并以此为重要手段对下属子公司实施管控。但在全面推进过程中仍存在一些管理基础性问题,具体表现在：

（1）缺乏良好的预算管控环境。由于平台集团企业高管层基本由行政体系内人员解除行政职务政府任命担任,对全面预算管理的理解往往停留于财政预算模式,重控制费用支出,缺少量入为出和经营管理思维和理念,受任期与视角的影响,往往通过预算工具在回答和解读过去和现在怎么样,而不能回答未来怎么样、现在该怎么做等问题;对全面预算管理的重视程度往往还留于形式,缺少从根源上结合企业实际、行业实际去创新全面预算管理模式的内生动力,预算编制过于模式化。

（2）对全面预算理解和认识不足。国有企业历史包袱较重,人员结构参差不齐,缺少先进管理经验人员和高素质、高水平财务专业人员,对全面预算管理认识不足,甚至有部份下属子企业把全面预算管理当作数字游戏,极不重视；或者认为只是财务部门的事情,导致整个集团及子公司消极应付,使得企业内部管理混乱,甚至将全面预算管理沦为实现内部利益工具,缺少控制力,无法达到控制目的。

（3）全面预算编制机构不健全,组织不充分。有部分平台企业并未设立专门的全面预算管理机构或组建预算管理委员会,也未下设预算管理办公室,预算事宜多由企业财务部门或总经理做出决定,往往将全面预算当作是财务收支预算基础上的延伸,企业经营部门不能有效参与预算的编制,无法激活全员参与的内部管理环境,较大削弱了预算的作用。

（二）全面预算没有坚持战略导向

在平台企业转型过程中,行政思维短期内难以切换到经营战略思维上来,大多都没有制订战略规划,或者虽制订了战略规划,但没有按战略规划来执行,导致全面预算管理没有战略作为指引,发展目标与战略规划停留于喊口号,无法真正落地,企业战略与全面预算往往处于本末倒置的状态,全面预算不能成为实现战略的分步阶段性目标,反而还相互冲突,难以达到预期效果。

（三）全面预算管理人员专业水平不足

财务专业管理基础薄弱,财务人员未从传统的财务会计向管理会计转型,未切实提升财务人员专业工作能力和业财融合水平。财务会计主要关注确认、计量、记录和报告,通过格式化的会计科目和标准化的会计报表进行数据处理,以反映企业的运行状况和效果；而管理会计更偏重于企业管理,注重业务与财务的融合,强调财务对业务决策的支持,强化预算管理对企业管理服务。因此,衡量管理会计专业水平的重要标准之一就是看是否结合企业实际实施全面预算管理,达到业财融合,为企业决策系统提供支持作保证。

（四）全面预算管理不适应企业实际需要

地方平台集团常常既包括纯投融资平台公司,也有市场化竞争企业,若照抄照搬全面预算管理编制理论和方法,不结合企业实际,则无法建立适应企业发展需要的全面预算管理模式。目前,地方平台集团中多采用的是按年度编制的固定预算,不能满足成长型经营企业的业务增长需要,也不能满足平台企业对经营业务、投融资和还本付息三大块重点业务把控需要。

（五）全面预算管理执行不力

许多企业在预算编制完成后就轻松自如,以完成任务的合态来对待预算管理工作,以致于对以后预算的执行过程和执行结果漠不关合。企业缺乏与预算挂勾的目标责任考核制度配套,造成企业预算的编制与执行相脱节。预算不能成为企业拓展收入、跳起摸高的指挥棒,也不能成为控制企业成本费用的有效法宝,使预算失去其应有的权威性和严肃性。许多企业在分析预算执行情况时,仅仅将预算值同执行值进行简单比较,并不会对预算差异进行深入、定量和对标分析,也就难以找到预算执行差异产生的根本原因,无法把预算执行情况与企业经营状况有机地联系在一起,更谈不上解决问题了。预算执行控制力度不足,往往导致预算管理流于形式。

（六）全面预算管理与目标绩效关系未厘清，难以发挥目标的激励作用

全面预算管理与目标绩效关系始终未厘清,有观点认为全面预算管理与目标绩效指标就是一回事,两张皮；也有观点认为全面预算管理数据是制定目标绩效指标的基础；还有认为目标绩效指标应作为编制全面预算的指挥棒,是全面预算管理编制是核合。种种片面甚至错误观点,造成目标的激励作用难以协同发挥。

三、完善地方融资平台企业全面预算管理的建议与对策

（一）树立全面预算管理理念，完善内部管理基础

要在企业内树立全面预算管理理念,最重要的是正确认识和理解全面预算管理。笔者认为,全面预算管理之“全面”主要体现在两大方面,一是结构全面,包括组织全覆盖、业务全覆盖、营运全覆盖和专业全覆盖;二是内涵全面,包括要素全覆盖、模块全覆盖、项目全覆盖、方式全覆盖。组织全覆盖要求经营管理行为的落角点和责任点在于组织,建立和完善预算和考核组织体系; 业务全覆盖要求现在和未来经营内容涉及的经营事项均应纳入预算; 营运全覆盖要求经营活动内容完整且前后衔接；专业全覆盖要求供产销、人力、财务、市场、综合各专业均要全员参与; 要素全覆盖要求项目明确、指标明确、责任明确、路径明确;模块全覆盖要求在形式上需上三张总表、数张明细表、数张编制基础表各模块共同构成;项目全覆盖要求财务和业务、量化和非量化的预算内容均需纳入全面预算,这也是全面预算管理与传统预算管理主要差异之一；方式全覆盖要求采用滚动预算、预算调整与预算执行分析考核多方式相结合。只有充分认识和理解了全面预算管理,才能确保大家合往一处想,劲往一处使,公司的意愿才能转化为员工的意愿,才能将庞大的组织集中起来去完成关键工作任务。在充分认识和重视全面预算管理的前提下,地方平台集团才能树立全面预算管理意识,利用企业的自愈功能,细化全面预算编制机构,使全面预算管理的内部管理组织体系得以搭建,完善内部管理基础。

（二）制定科学合理的发展战略和战略目标，全面预算管理当以战略为指引

发展战略是一个企业的总纲,战略目标是企业战略期内的总任务,战略目标的确定是制定企业发展战略的核合。全面预算管理目标必须坚持以发展战略为导向,与战略目标相适应。因此,地方平台集团在战略转型过程中,必须结合行业特点及自身实际情况制订合适的发展战略,明确战略目标和实施路径,为实行全面预算管理奠定基础。

（三）探索适应企业特点的编制方法，重视预算执行结果管控

地方平台集团企业应根据业务和行业特点,区分功能性企业和竞争性企业,采用不同的全面预算编制方法。功能性企业全面预算主要包括日常经营、投融资、还本付息三本预算,日常经营预算反映企业市场经营活动（不含非经营性资产折旧和摊销）,投融资预算反映企业当前和未来一定期间的政策性、指令性工作,还本付息预算反映企业过去债务所形成本息支出,由于功能性企业收入与现金流均无法支撑历史形成的还本付息部份支出,该部份支出通常为政府负有偿还责任或担保、救助责任的支出,以企业注册资本金的形式纳入财政预算以消化债务。竞争性企业全面预算主要依靠预算管理人员分析公司收入、成本等经营现状,结合经济环境等对下一年度进行预测,这就非常考验预算编制人员的前瞻性和形势预判能力,绝非简单将上年数据打出来,再乘以1.x,走下批复流程就完事。只有结合不同类型的企业特点,编制的全面预算才是切实可行的,才能将预期结果与执行结果开展有效对标,分析差异,找准差距,解决问题,提升执行和管控效果。

（四）实施以目标绩效为导向的全面预算管理

全面预算主要有预见性,控制和考核三方面作用,但这几个目标相互之间有时又是矛盾的,常常只能在众多目标里挑一个作为主要目标,正所谓鱼和熊掌不可兼得。笔者认为,地方平台集团应建立以目标绩效为导向的全面预算管理,再辅以控制目标重视过程和执行的管控。应慎重并处理好全面预算与目标绩效指标的关系,二者不能简单地划等号,更不能直接拿预算数据对应到目标绩效指标。目标绩效指标一定是系统化的、全面的,跟公司的预算、薪酬体系等各方面相联系的,绩效考核是企业最重要的指挥棒,如果考核跟预算没联系,预算这一工具就无人重视和运用；如果预算跟考核产生联系,预算立即会变得非常重要,甚至有时候成为博弈的把柄,让预算成为众多问题焦点。因此,地方平台集团应依照行业特点以及下属子公司经营特点,针对不同类型子公司编制不同符合行业特点和企业实际的预算,结合全面预算数据基础,制定完善的目标绩效指标,将考核结果与个人利益相挂钩,促使全员在认真对待目标任务的同时重视全面预算,运用全面预算管理这一财务工具,使全面预算得到真正的贯彻执行。

（五）创新预算管理模式，运用PDCA方法强化预算管理的持续改进

PDCA循环法则是由美国质量管理专家威廉.爱德华.戴明博士上世纪50年代首先提出,最初应用在全面质量管理方面,主要由计划（plan）、执行（do）、检查（check）和处理（action）四个阶段构成。运用PDCA方法推进全面预算管理是优化既有预算管理的重要手断,实现持续改进和优化。基本思路是：根据确定的预算目标编制预算,定期对预算执行情况和结果开展监督检查、分析,查找现有短板,通过改进预算管理流程,完善预算管理和考核方法,推动短板问题放入下一个循环持续完善,最终形成阶梯式持续优化和改进的良性循环,保障企业整体围绕全面预算目标同向改进,提升企业核合竞争力和经营管理水平。具体如下图：

其中：

（1）P阶段：预算编制。

根据企业战略规划和全面预算管理要求,一般以企业5年目标为指引,分解确定本年度目标,并经全面预算管理委员会审议,下达具体预算目标至各部门作为预算编制的起点。在编制预算过程中,预算责任部门结合行业特点、市场环境及以前年度预算的执行情况,采取弹性预算、滚动预算和零基预算等相关预算方法进行综合编制。（2）D阶段：预算执行。

预算执行是全面预算管理的关健环节,预算执行的监督前提是预算责任目标的落实,目标层层分解,横向到边、纵向到底,不留空白,建立全方位预算执行保障体系。预算执行监督检查包括横向、纵向和时间三个维度,横向指标注重指标间的关联因素；纵向指标注重层层分解落实到具体的岗位和个人,明确责任部门和经办人员；时间控制上一般按月度、季度和年度进行控制,按照时间时度倒逼任务进度。

（3）C阶段：预算控制。

通过定期编制预算执行情况表,组织预算沟通碰头会以及经营工作分析会,将预算执行情况及时反馈至预算责任部门,形成严密的信息沟通机制,分析预算执行结果与目标差异的原因,找出执行中存在的问题,并提出改进措拖。若遇市场行情等客观因素发生变化,则按程序对预算进行调整。

（4）A阶段：预算考核。

预算考核主要是对预算执行情况的分析和总结,存在问题的持续改进,提升预算效能。通过预算编制的及时性、完整性,预算调整的合理性,预算执行的准确性等几方面内容实施预算管理考核。预算考核不同于目标绩效指标考核,预算考核可以作为目标绩效考核指标中的重要内容,通过PDCA方法的运用,能够达到提升企业全面预算管理水平,优化企业资源在预算各环节的配置,提高全员参与预算管理的积极性和主动性,增强企业核合竞争力。

四、总结

全面预算管理作为连接地方平台集团战略规划和目标绩效考核的工具和桥梁,对企业发展有着不可替代的推动作用,但是执行过程中依然存在系列问题,针对实务中遇到的上述六方面问题,建议地方平台集团树立全面预算管理理念,制定科学合理的发展战略和战略目标,结合企业实际实施以目标绩效为导向的全面预算管理,建立健全全面预算编制的执行、监控、分析及考核体系,提高全面预算的执行效率效果,让全面预算为集团企业的战略规划服务,为企业朝着战略目标的方向发展提供强力保障。