终身教育地方立法的认识瓶颈与推进措施

王中 陈霞

摘 要：我国已出台五部地方性《终身教育促进条例》，虽然只是起步阶段，但是，对因地制宜发展终身教育事业具有重要意义。在建设学习型社会进程中，推进终身教育地方立法还面临诸多挑战，一方面，要破解认识瓶颈，全面回答终身教育地方立法的法理之问、实践之问和效用之问，从而在思想认识上扫清障碍；另一方面，需要进一步梳理立法的经验、条件和意愿，形成具有地方特色的系统性推进措施，才能为尚未立法的地区提供有益的决策参考。

关键词：终身教育；地方立法；认识瓶颈；推进措施

基金项目：江苏省教育科学“十二五”规划2015年度重点自筹课题“终身教育体系建设中的地方性立法问题研究——以江苏为例”（项目编号：B-b/2015/03/087）；江苏省社会教育规划2015年重点课题“法治新常态视阈下江苏终身教育法制保障建设研究”（项目编号：JSS-B-2015001）

作者简介：王中，男，副校长，主要研究方向为职业教育与终身教育；陈霞，女，高级会计师，主要研究方向为财务管理。

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2019）05-0048-06

近代以来，经验理性与建构理性是流行于西方的两种不同的认识论和方法论，也是人们探求知识与改造世界的两种不同的思维方式和路径选择。[1]经验理性重视实践经验总结，但易于保守；建构理性尊重主观能动性的发挥，也有脱离实际的风险，将二者有机结合，才能成为法治政府得心应手的治理手段。从我国立法的现实情况来看，我国法律具有的制定法特征，更为倾向一种“建构理性”。[2]基于这样的立法特点，在发挥建构理性优势的同时，尊重实践经验，破解认识瓶颈，对立法实践有“自明性”作用。然而，问题在于，在教育法治建设进程中，容易基于经验理性的保守心态，忽视立法的积极作用，特别是忽视地方立法的针对性、灵活性等特点和法律治理体系的协同作用，没有从整体上把握教育法治的精神，导致诸多教育立法行动难以推进。面对国家层面的终身教育立法仍然没有启动的现状（早在1998年，就有全国人大代表提出“加快继续教育立法的议案”和“加快成人教育立法的议案”，当时，教育部希望制定“终身教育法”[3]，至今20多年尚未解决），从加快学习型社会建设的角度，因地制宜积极推动终身教育的地方立法实践，切实加大终身教育供给的保障力度，这是推进教育治理法律化的重要路径。

一、终身教育地方立法的认识瓶颈

问题是时代的声音，也是立法实践的起点。[4]各地在贯彻党的十九大“加快学习型社会建设”的总体目标时，必然会引发本地区是否有权立法、是否需要立法、立法是否有用等一系列追问，需要我们基于经验理性，立足“让事实自己说话”的原则，对相关问题逐一剖析，重新审视终身教育这一推进时代发展的变革力量。

（一）法理之问：终身教育立法的法律依据

1.终身教育的法律地位。我国《教育法》是教育基本法，是教育立法的重要法理依据。《教育法》出台已来，之前出台的教育法律陆续进行了修改，包括由全国人大立法的《义务教育法》也做出修改，把《教育法》作为制定依据之一，彻底捋顺了教育法律之间的地位关系。《教育法》对我国教育法律体系架构进行了全面梳理，第十一条规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平。”这里非常清晰地指出了现代国民教育体系与终身教育体系之间的平衡发展关系，而且是在总则中予以明确。需要指出的是，《教育法》的教育基本法地位，在《教育法》总则中对“终身教育体系”地位的明确，以及《教育法》2015年刚刚修改的事实，常常被研究所忽视。从教育立法的完善程度来看，我国立法的重点聚焦于现代国民教育体系，对终身教育体系的立法还存在巨大的空间，也留下了终身教育是否需要立法、如何立法等不确定因素。

2.终身教育的立法优势。比较各国立法实践可以得到一些启示。比如：美国的《终身学习法》本质上是职业培训法；日本的《终身学习振兴法》《终身学习完善法》实质上是终身学习宣讲法，而且抽象性的条款较多，可操作的具体规定较少[5]；韩国拟将《社会教育法》修订为《终身学习法》，国会讨论草案时认为所有的条文都与教育有关，最终定名为《终身教育法》，该法将“终身教育”定义为“除学校教育以外，有组织的教育活动”。[6]比较上述立法行为，笔者认为，韩国的立法思路可以借鉴，《终身教育法》可能要优于《终身学习法》，从法理学角度分析，《终身教育法》聚焦的是教育关系，保护的是公民的“受教育权”，是公民的宪法权利，而且公权力对教育关系有介入的能力和空间；《终身学习法》聚焦的是学习行为，保护的是“学习权”，学习权的复杂性在于，学习权分为主动学习权和被协助学习权[7]，被协助学习权涉及法律权利主体之间关系的调整，可以上升为法定权利，但主动学习权却未必，它是由学习者主观意志决定的，是一种不能由法律调整的心灵自由。

（二）实践之问：终身教育地方立法的现实形态

1.终身教育地方立法的可行性。我国《立法法》第七十三条规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条也做出具体规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权”，其中第四项为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，也就是说，终身教育地方立法没有权限障碍。对于终身教育事业发展而言，地方立法有一定的优势，国家推进终身教育立法之难在于，全国东、中、西地区经济发展水平有较大的差距，难以用一个尺度去规制受教育权从现代国民教育体系向外延伸的广度与深度；而一个地区经济社会发展水平相对比較均衡，有能力通过立法固定终身教育事业发展的政策福利。

2.终身教育地方立法的实践性。目前，我国已有五地出台了五部地方性《终身教育促进条例》：福建省（2005年）、上海市（2011年）、山西省太原市（2012年）、河北省（2014年）、浙江省宁波市（2014年）。其中，上海市、山西省太原市、河北省、浙江省宁波市均明确提出，根据我国《教育法》等法律法规，结合本省（市）实际，制定本条例。其中点明了两个关键点：一是终身教育地方立法是以教育根本法《教育法》为立法依据，立法的法理依据清楚；二是结合本地区实际需要制定，体现地方因地制宜发展终身教育事业的立法需求。五部地方性法规，均将适用范围明确为现代国民教育体系之外（有组织的）的终身教育（教育培训）活动，积极调整“非正规的”教育关系，并以《教育法》总则中“终身教育体系”的框架要求为依据，以“满足市民终身学习的需求”“发展终身教育事业”“推进学习型社会建设”为立法目的，既是地区经济社会发展的现实之需，也是地方党委政府对教育优先发展的重要承诺。

（三）效用之问：教育法律法规的价值与实现

1.教育法律价值体现的独特性。解决了上述两个问题，我们依然不能回避立法价值追问。教育作为一种典型的非垄断性公共物品，是一个利益冲突集中的领域，不同利益之间的冲突和矛盾在教育领域中开始凸显出来，如何在新的社会结构中重新定位，教育似乎正在遭遇一种自我确证的困境。[8]我国教育立法向良法的努力成效明显，虽然也会存在这样或那样的缺憾，但更要看到立法的进步。从我国已出台的教育法律来看，较好地彰显了教育公共性、平等性、平衡性和扶持特定地区和特定人群等特征，指向了全民教育福利的保障。教育是全民平等共享的公共利益，教育法律最大的特征是聚焦教育关系的调整，所有的罚则围绕对侵犯受教育权行为的防御，特别是规范了政府、学校（含其他教育机构）、甚至家庭的义务，真正保障受教育权非依法定事由不得剥夺。这样的立法之难不在技术，关键在于政府的保障能力能否达到人民的期许，能否实现立法初衷，所以从本质上看，教育法律就是教育福利保障法。

2.教育法律作用发挥的综合性。法治作为人类社会治理方式的一种选择，是以良法为前提的人权治理结构的优化。尽管人们对良法的认识不尽相同，一般地，能够积极捍卫公民的权利和自由、实现社会公平与正义是人们对良法的普遍共识。教育治理法律化亦是如此，人们对终身教育地方立法的呼吁，也是作为人权重要组成部分的受教育权随着公民个体离开学校教育之后，谁来持续关照的追问。当下，对终身教育地方立法的质疑集中在“内容抽象宏观”“可操作性差”等诸多方面，一定程度上忽视了教育立法之难，以及教育立法与教育执法、教育守法三者的整体关系，要加快推进教育治理法律化，首先要有法可依，其次必须协同发力。只有权力机关、行政机关、司法机关严格依法履职，全社会积极守法护法，教育法律的权威性自然得以确立。

二、终身教育地方立法的推进措施——以江苏为例

立法是协调社会关系、解决社会矛盾的一种重要方法，从广义角度看，地方立法包括地方各级法定的机关，依据法定的职权和程序，制定规范性法律文件的过程，包括地方各级机关的决议、命令和指示。笔者这里讨论的地方立法限定于狭义角度：“关于立法的活动”。目前，江苏还没有正式启动终身教育立法，作为教育强省，终身教育事业发展水平与政策成熟度已有利于启动立法进程。因此，基于建构理性的能动性，剖析终身教育地方立法的推进措施，对加快立法进程具有积极意义。

（一）立法的经验：对五部地方性条例的特点剖析

1.对终身教育地方立法的基本判断。有意愿出台地方性终身教育促进条例的地区，其党委政府对本地区终身教育事业发展是重视的，也取得了一定的实绩。剖析他们的立法设计思路，对江苏终身教育地方立法有较好的借鉴作用。笔者注意到：研究者对这些条例的现实局限性进行了批判，而且批判多于肯定，似乎每一部条例都存在诸多问题，甚至指正立法背离了终身教育理论的蕴涵。笔者认为，不同地区条例的法条可以逐条比较分析，评判立法得失，这没有错，但就此得出孰优孰劣并不公平，因为每个地区立法的基础条件并不相同，承诺的担当也要力所能及，所以，我们更应当看到先行者的不易，看到率先立法的破冰勇气，特别是不能忽视终身教育从无法可依到有法可依的可喜事实。我们更应当在探索个性化方案这样一个务实态度下，分析他们的立法设计思路，寻找促进终身教育创新发展的每一个细小的突破与进步，予以高度肯定，消除后来者的顾虑，这是我们研究者不应矜持的地方。

2.对终身教育地方立法的亮点梳理。梁雯认为，各地终身教育促进条例具有四方面的共同点：注重顶层设计、重视经费投入、明确教育任务、建立奖励机制。[9]从比较分析可知，围绕受教育权，各地条例既有个性化的制度设计，又能较好地吸纳先行者的经验，这是我们需要予以积极关注的。比如：福建省明确了“科技馆、图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、纪念馆、青少年活动中心、工人文化宫、老年人活动中心等社会公益性场馆应当根据实际需要和自身条件，向公民优惠提供学习场所或者设施”，是第一个指出社会资源统筹利用的地区，这一条很快被其他地区采纳；上海市提出：“各级人民政府及其部门可以通过购买服务的方式，将企业、民办非企业单位开发的教育学习资源用于终身教育”，第一个创新了财政扶持方式，很快被河北省等地采纳；山西省太原市明确了“县（市、区）人民政府应当按照本行政区域内常住人口数每人每年不低于二元的标准安排社区（村）教育经费，列入本级教育经费预算，并根据财政经常性收入的增加而增加”，是第一个明确县级财政承担专项经费标准的地区，预计也会引发后来者的参考。需要指出的是，五部条例都提出了经费保障，但是各自的规定却有所不同，大多数没有明确标准，笔者认为，经费标准多少，最终落实了多少，实际使用多少，可以从各地政府执行法规的年度考核报告中找到答案。要尊重各地经济发展的现状，应当整体观察立法、执法和守法形成的效果。

（二）立法的條件：江苏终身教育发展的政策变迁

1.江苏终身教育的事业发展进入新时代。改革开放以来，随着区域经济社会的高速发展，江苏在农村成人教育、企业职工教育、成人高等教育、广播电视大学教育、开放大学教育、高等自学考试、社区教育、民办非学历教育和老年教育诸多方面的事业发展已经发生了深刻变化。比如：农村成人教育已跨越了扫盲、农村成人素质教育、农村初等职业教育、农村劳动力等诸多发展阶段，向培训现代职业农民聚焦，并将农村成人教育纳入社区教育体系；在企业职工教育方面，由“双补教育”（文化补课、技术补课）、岗位培训，向以继续教育和学习型企业建设迈进，这主要得益于江苏大力发展职业教育和职业培训的成果；成人高等教育、广播电视大学教育、开放大学教育、高等自学考试均从学历教育大发展进入了调整期。一个重要的原因是，江苏教育现代化水平已经处于从世界中高收入国家平均水平向更高水平迈进的转折时期，高等教育毛入学率达56.7%（截至2017年底）。[10]江苏经济社会发展水平决定了区域终身教育事业发展进入新时代，物质生活条件的极大改善是立法的最终决定因素，终身教育地方立法有利于巩固改革开放发展的成果，有利于克服事业发展的高原现象。

2.江苏终身教育的政策变迁进入成熟期。江苏终身教育事业的发展历程反映了政策变迁的历史进程，特别是近十年来，江苏出台了一系列文件。比如：2011年，江苏出台《关于加快完善终身教育体系的实施意见》（苏政办发〔2011〕130号），提出“将乡镇成人教育机构更名为乡镇社区教育中心”，明确了社区教育的网络体系建设要求和基层社区教育中心的主阵地作用；出台《江苏省“十二五”教育发展规划的通知》（苏政办发〔2011〕174号），提出“完善学习者学分积累、转换与认证制度，实现不同类型继续教育学习成果的互认与衔接”，加强了学习成果的认证、衔接与应用；出台《江苏教育现代化指标体系》（苏政办发〔2013〕8号），进一步明确了市、县教育现代化考核要求，其中终身学习网络覆盖率的目标值为90%，从业人员继续教育年参与率目标值为60%，城市和农村居民、老年人社区教育活動年参与率目标值分别为60%、40%、20%，省示范性社区教育机构的目标值为90%，这一系列指标对各级党委政府的工作具有明确的导向作用；出台的《江苏省教育厅等十一部门发布关于加快发展社区教育的实施意见》（苏教社教〔2017〕1号），可以说对社区教育的发展起到了承上启下的作用，文件最大的亮点是明确了“各地要把社区教育经费纳入本级财政教育经费预算，县（市、区）财政按常住人口每年人均不低于4元的标准安排社区教育经费，现行标准高于4元的地区仍按现行标准执行，并根据实际情况逐步增长”，极大地提高了社区教育的保障水平。上述政策表明，地方党委政府已形成了体系性发展终身教育的举措。通过政策变迁的梳理，当下一些成熟的政策措施可以优先纳入地方立法的条款。

（三）立法的意愿：终身教育地方立法的现实需求

1.江苏终身教育地方立法是历史任务。江苏是较早提出加快终身教育立法的省份。2010年，江苏省委、省政府印发的《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“制定终身教育促进条例，明确政府及其相关部门、行业、企事业单位、教育机构和学习者的责任及权利、义务，形成政府主导、有关部门协同配合、社会各界广泛参与的机制。”开展终身教育法制保障建设，是加快终身教育法治化进程、保障公民学习权、破解机制瓶颈的需要，对于实现“强富美高”新江苏发展目标具有必要性。[11]终身教育发展水平是反映一个地区未来竞争力的重要方面，加快终身教育地方立法是破解社会矛盾的基石，“十三五”时间过半，内因与外因都将催促江苏终身教育的立法要快马加鞭。

2.江苏终身教育地方立法是现实挑战。需要肯定的是，在历年各级人大建议、政协提案中，都能看到相关推动立法的努力，虽然提出的立法名称不一致（如终身教育、终身学习、社区教育等）。但是，立法也是一个妥协过程，有意愿立法而迟迟不能立项推进，说明终身教育事业发展自身也面临着诸多现实挑战，不能回避。当前，江苏终身教育要从注重规模的粗放式发展向高质量发展转型，助力学习型社会建设，面临转型发展之需；在东部发达地区，教育对经济社会的发展具有不可替代性的作用，江苏终身教育如何在新时间节点更好地满足社会方方面面的多元需求，面临创新发展之需；近年来，江苏终身教育经历了大规模基础能力建设之后，如何精准对接需求、有效服务重点人群，面临内涵发展之需。江苏加快终身教育地方立法，需要进一步发挥主观能动性，积极吸取其他地区的经验，同时，突出地域特点，攻克新的问题与矛盾，这是江苏发挥主观能动性、加快推进教育现代化、实施教育优先发展战略的现实挑战。

三、反思

总结立法的经验，可以得到有益的启发；梳理已有的政策，能够为立法引来源头活水；激发立法的意愿，可能会加快立法进程。需要引起重视的是，尚未终身教育立法的地区可能会触及一个非法律问题：欠缺一个立法的触发点。这个触发点归根结底还是本地区的治理意愿和治理能力，而不是立法技术。从已出台的五部地方性条例可知，破冰之难归根结底在于立法的意愿，意愿已经成为诸多措施中的核心要素，终身教育地方立法的一个“主观特点”需要建构理性的有力表达，这正是我们的研究诉求和现实期盼。

终身教育立法的积极意义不容质疑，但我们仍然不能忽视对核心概念的探讨。马克思·韦伯指出，不管怎样，在对实用的、经济的和社会的政策的实际讨论中，忽视明确的概念和结构将是极其危险的。[12]比较“终身教育”“终身学习”法理内涵，有助于厘清核心概念。法律意义上的权利不同于其他性质的权利，立法需要对受教育权或学习权作出进一步的解释界定，厘清法律保护的边界，使公权力能够准确有力地发挥作用，这样才能有效彰显教育法律的独特价值。

参考文献：

[1] 程汉大.美国立宪成功之道——经验理性与建构理性的有机结合[J].山东女子学院学报，2012（4）：87.

[2] 裴洪辉.合规律性与合目的性：科学立法原则的法理基础[J].政治与法律，2018（10）：57.

[3] 张璇.地方《终身学习促进条例》的立法选择——基于教育法律体系的整体视野[J].成人教育，2018（5）：4.

[4] 傅达林.立法的问题意识——新时代立法现象观察之四[N].检察日报，2018-04-18.

[5] 吴遵民，黄健.国外终身教育立法启示——基于美、日、韩法规文本的分析[J].现代远程教育研究，2014（1）：28-29.

[6] 陈莺.美、法、日、韩四国终身教育立法比较与对我国的启示[J].南京广播电视大学学报，2018（3）：26.

[7] 李洁.学习权研究的现状、趋势与展望[J].湖北社会科学，2011（3）：147.

[8] 劳凯声.变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究[M].北京：教育科学出版社，2003：3-14.

[9] 梁雯.我国地方终身教育立法比较研究——基于地方终身教育促进条例的分析[J].河北大学成人教育学院学报，2017（2）：26-27.

[10] 葛道凯.开启加快江苏教育现代化的新征程[J].江苏教育，2018（10）：6.

[11] 陈莺.“强富美高”新江苏发展目标与终身教育法制保障建设的关系探析[J].山东广播电视大學学报，2018（4）：62.

[12] 马克思·韦伯.社会科学方法论[M].李秋零，田薇，译.北京：中国人民大学出版社，1992：101.

Absrtact： Five local Regulations on the Promotion of Lifelong Education have been promulgated in China. Although they are only at the initial stage， they are of great significance to the development of lifelong education in accordance with local conditions. In the process of building a learning society， there are still many challenges to promote the local legislation of lifelong education. On the one hand， it is necessary to break the bottleneck of understanding and answer the questions of legal principle， practice and utility of the local legislation of lifelong education in an all-round way so as to clear up the obstacles in ideological understanding. On the other hand， it is necessary to further sort out the experience， conditions and willingness of legislation and form a system with local characteristics. Only by taking comprehensive measures can we provide a useful reference for decision-making in areas where legislation has not yet been enacted.

Key words： lifelong education； local legislation； understanding bottlenecks； promoting measures

[责任编辑 曹 稳]