政策网络视角下江苏高考“十年五改”原因分析及对策研究

吴荧秋

摘 要：江苏高考改革政策多变，政府、专家、民众等主体在政策制定中分别扮演者不同的角色，共同推动了政策的调整。本文针对高考政策调整背后的多重因素，在政策网络的理论框架下，运用罗茨模型、话语权理论、网络分析办法等进行分析。不仅如此，本文还基于制度决策理论、过程模型等理论，为政策网络背景下如何进行政策制定提供了多条建议。

关键词：高考改革政策，政策网络理论，主体因素

一、政策变革因素分析-------基于政策网络理论

（一）政策网络理论

政策网络理论的概念可以从以下四个方面进行定义，分别是政策主体、政策资源、国家自主性和网络治理。

政策主体视角认为，政策网络就是公私行动者之间的一种关系模式。或是，彼此相互依赖的行动者之间在某种程度上稳定的社会关系类型，以及在此基础上形成的政策问题和政策方案。

资源依赖视角认为，政策网络过程是行动者资源相互交换的过程。贝森将政策网络定义为一群或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，因资源依赖中断而相互区别。

国家主体性视角指出，当利益集团与政府交换信息以获得利益集团在政策领域中的利益时就产生了政策网络。

从网络治理的视角出发，可以将政策网络理解为政策参与者为了使公共政策能够朝向自己预期的利益方向而与其他政策参与者进行互动博弈的模式关系。

政策网络有三种类型，而其中应用最广泛的便是罗茨模型。英国学者罗茨系统的建构起了政策网络的理论框架，根据利益的相关性、参与成员的数量与稳定性以及是公共的还是私人的等标准，他提出了政策网络的五种类型：政策社群、专业化网络、府际关系网络、生产者网络和议题网络。这五大网络分别有自己的特征，在政策制定活动中这五个次系统之间基本上是一个从宏观政策到微观政策的分布。

（二）案例介绍-----影响高考政策的主体因素

1.专家因素

在江苏高考政策调整的过程中，专家是其中非常重要的推动力量。一方面，专家是制定政策的一部分。案例中08年政策改革时，相关负责人找到了南师大课程专家，要求其在一星期内设计出新高考方案，尽管他最终因为反对而逐渐被边缘化，但也从侧面反映出相关专家是政策制定的重要组成部分。另一方面，专家也能间接的参与政策制定。例如生物学院士就通过上书提高了生物在高考中的地位，尽管只是坊间传言，但也侧面验证了该渠道的存在。

2.政府官员意志因素

在历次高考政策调整中，政府官员的意志是至关重要的。首先每次改革的目的都是政府官员或负责人对高中生的主观理解和希望，认为他们应该是通才或其他。当政府官员对政策认识倾向于向美国学习时，就不顾中国的特殊性，完全按自身认识制定政策。

3.地方与中央关系因素

江苏省委书记在高考座谈会上揭露：“大体相当”江苏执行的最严格，分流的最好，但是牺牲了人民群众的满意度。我们不能为了好看，为了得到表扬......。这句话中，“为了得到表扬”隐晦的指出了江苏高考政策的顽疾。一直以来，中央下发的关于高考的各项意见江苏都严格执行，甚至不惜损害人民利益。

4.群众意见因素

在江苏高考政策调整过程中，群众的力量也发挥了不小的作用。群众意见作用发挥最典型的是2016年江苏减招事件，群众齐聚政府门前，表达了对高考录取政策的不满。尽管减招事件没有直接推动高考政策调整，但是不可否认它加速了高考改革的步伐。

（三）理论分析

1.主体影响因素构成政策网络

之前对政策制定影响因素的分析主要采用多元主义或和统合主义二分法，这二者的局限在于对影响政策的因素分析不夠全面，并且是孤立的去看待各个因素间的关系。政策网络分析则不同。

有关江苏08年高考政策的失败，政策网络中的在政策社群网络对此能够进行较为清晰的解释。政策社群网络是建立在共同完成相关责任的基础上，一般是某一政策相关的政府部门和相关的参与者。在江苏高考政策中主要的政策社群就是教育厅。高考政策中，江苏省教育厅共同完成的相关责任主要是“大体相当”和扩大中西部招生。“大体相当”是教育部提出的关于普职的要求，江苏在这方面执行的最严格、分流的最好。由于在政策社群网络中，成员之间是横向的依赖关系，因此当教育厅执行系列不当政策时，政策社群参与者不会提出反对，因为彼此间是一荣俱荣的依存关系。

2.基于共同话语的政策网络与政策制定

首先是政府官员努力获得政策制定的话语霸权。在历次高考政策调整过程中，政府始终对高考政策运用自身的话语体系进行解释。2000年改革方案出台，政府官员说高中生应该成为全面发展的通才。2002年方案出台后，政府同样对其进行了说明，指出兼具文理素养的学生视野更开阔、创造性更强。无论是哪种说法，都是政府这个行为者为自己在政策制定中的话语霸权进行解释，提高自己的知识性与合法性。

其次是专家也积极谋取高考政策制定中的话语权。较为极端的是坊间传闻的某生物学院士成功“上位”，为生物在高考中的地位发声，成功谋取到话语权。其他有关专家诸如南京大学高等教育研究所所所长、南京大学五位院士在专家座谈会上积极发声。

最后是普通民众，他们在政策网路中的话语权普遍较低，但是随着我国民主程度的逐渐挺高，民众也逐渐谋求政策网络中的话语权。由于话语并不是简单的语言，而是包含了规则，是共同的术语和概念。这样的术语和概念普通民众是较难形成的，他们只能通过直接的语言表达自己的政治诉求，因此话语权较小。

哈尔杰提出从话语分析的视角来解读政策网络，非常重要的一部分就是通过制度对话语进行限制、规范和解释。这一模型是行为者通过话语对制度施加影响，进而进行问题建构和对策建构，同时，制度也对话语进行限制和结构化。最后这一部分非常重要，江苏高考政策改革的失败，其中一大原因便是在于缺乏良好的制度对话语权进行约束。

从高考政策负责人能够轻易的将自己不合乎实际的政策理想转化为具体政策，便能看出对政策理想的话语缺乏一定的制度约束，无法用制度将政策理想中不切实际的部分限制或过滤，而是让其直接转化为政策。

3.网络分析法与政府定位

政策网络背景下，对政策运用网络分析法进行探究，需要对政府当前在政策中的角色有清晰的认识。在网络分析法中，网络自身在很大程度上解释的是个体和组织的行为。任何复杂政治系统的基本单位不是个人，而是社会行为者的位置或角色以及这些位置间的关系或联系。网络结构中，行动者的位置是基本分析理念。处于网络交流和资源交换中心位置的行动者参与的政策事件比外围行动者多。毫无疑问，案例中处于交流和资源交换中心位置的行动者便是教育厅，他们在整个高考政策调整中拥有极高的参与度。网络中在鼓励行动者进入政策过程的同时又会抑制一部分行动者参与公共政策。

二、调整公共政策建议

（一）正视政策网络存在

无论是政府还是民众，都要理性的正视利益集团的存在。尽管我们一直认为我国不存在利益集团，公共政策都是由政府基于公共利益制定的，然后由行政部门加以实施，然而随着时代的发展，我们越来越无法否认这其中存在着各方的利益之争。各利益主体通过所分配的资源，用各种手段影响公共政策的制定。我国的公民社会得到长足的发展，众多民间组织也成为影响政府决策的重要因素。目前，专家学者已经逐渐用政策网络来分析相关的改革和政治。作为政府，不能对有意忽视或轻视社会力量，阻止或限制其参与政策制定和调整。政府正视政策网络的存在，有助于认清自身不足，考虑各方意见，进而审慎决策，避免类似于江苏十年四改十年未改的政策调整悲剧。

（二）完善制度，保障参与成果转化

完善制度的最终目的是为了保障政策网络中的有效建议转化成政策内容。广开言路并不意味着政策内容的完善，必须对其进行一定的制度保障。根据制度主义决策模型，新制度主义认为表达出來的偏好与真正的偏好之间存在差异。这一点在官员和专家身上都很常见。新制度主义认为政治决策不是建立在个体偏好聚集的基础上，而是决策规则直接影响到政治后果，政治决策不能还原为个体偏好。

现阶段，我国在政策制定方面需加强的制度包括专家听证会制度、官员政策思想可行性验证制度、连接群众与政府意见交换的相关制度以及地方落实中央要求的系列制度。唯有这样，政策参与才不会变成一场虚假的狂欢，而是有现实成果的头脑风暴，让参与主体拥有一定的价值感。拥有话语权更要拥有决策权。当然，这一切的前提是政府要能建立有效的组织机构，形成顺畅的沟通协商网络，使政策参与者能够快速便利的接收、交流各种信息资源以及观点意见。

完善制度不仅仅是在政策制定过程。根据过程模型以及琼斯的阶段理论，完整的政策包括问题认定、政策发展、政策执行、政策评估以及政策终结。因此，无论是在问题进入政府议程中还是向政府反馈计划评估成果，都必须有完善的制度予以保障。

（三）清醒认识，明确政策服务主体

当前，不少政府对政策服务主体缺乏清醒的认识，甚至错将中央当作其政策服务主体。所谓政策目标群体是指那些由于政策的强制性而必须对其自身的行为模式重新进行调适的群体，又称政策对象。政策能否达到目的，既不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它与政策目标群体有直接关系。 既然如此，政策目标群体必然不是上级更不是中央，而是普通的人民群众。

政策制定者要始终明确政策服务主体，准确定位政策目标群众，而不是通过牺牲目标群体的利益来讨好错误的政策服务主体，进而满足个人利益。

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