“牛栏关猫”视域下扎紧制度笼子的启示意义

吴未

摘 要：习近平总书记指出：“牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”基于习近平总书记系列重要讲话中“牛栏关猫”思想的阐述，深入分析什么是“牛栏关猫”，为什么“牛栏关猫”行不通，如何克服“牛栏关猫”的制度建构弊病，提出一些建设性的思路，深入阐述“牛栏关猫”视域下扎紧制度笼子的精神要义和价值取向。

关键词：牛栏关猫;制度笼子;制度建构;反腐

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.067

“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”这是习总书记在2015年2月2日一次省部级领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话。“权为民所赋，权为民所用”是习近平政治权力价值取向的凝练概括，这一价值理性根植于实践形态的内在张力，成为统摄习总书记政治实践的核心要义。

通过深入学习习总书记系列重要讲话中扎紧制度笼子的思想表述，可以发现习总书记的观点并不是长篇大论，而是用一些形象生动的俚语来阐述制度笼子建构，如“纸老虎”、“稻草人”、“铁帽子王”、“丹书铁券”、“越过锅台上炕”等诙谐有趣的俚语，本文将以小见大，通过分析“牛栏关猫”来阐述扎紧制度笼子的重大意义。

1 “牛栏关猫”与“扎紧制度笼子”的二元对立

修牛栏是为了把牛关在里面，不让牛乱跑，但如果牛栏里面是小巧玲珑的猫咪，牛栏貌似粗壮坚实，但牛栏空隙太宽，四处漏风，对于身手敏捷的猫而言，但凡被牛栏外面“精彩的世界”所引诱，“猫”便可以“不费吹灰之力”溜出来，即便有牛栏这样的“高墙”，对于“猫”而言亦就是摆设而已，作为“大老虎”之一的江西省原副省长胡长清“落马”后直言：“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”由此可见，“牛栏关猫”是一个形象生动的俚语，喻指一样东西形如虚设，丝毫不起效用，“我们永远都叫不醒一个装睡的人”，我们也决不能用“牛栏”这样虚设的制度笼子去锁住“猫”这种八面玲珑的贪腐官员，因此，“扎紧制度笼子”尤为必要。

习总书记首次提出“牛栏关猫”是在2014年3月24日指导河北省党的群众路线教育实践活动上，当时总书记说道：“牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”针对在党员干部作风问题中存在的形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风等“四风”以及贪腐行为的屡禁不止，要想扎紧作风的“篱笆”，进而扎严制度的笼子，需要建章立制，扎紧规范和制约权力的“笼子”，如在党员干部直接联系群众、畅通群众诉求反映渠道、厉行节约反对浪费、民主决策和工作落实、干部选拔任用和考核评价等方面，一批党内制度规章得以建构并完善，划出“红线”，架起“高压线”。

2 “牛栏关猫”制度建构的弊病及治理路径

通过深入学习习总书记系列重要讲话中“牛栏关猫”的思想论述，可以发现“牛栏关猫”的制度建构存在三个突出弊病。

2.1 制度设计稀疏，空间漏洞较大

“牛栏关猫”这一制度的辐射范围、管控问题、实施细则、约束对象等诸多环节一味强调大而化之，导致制度设计虚张声势，“外实而内虚”，措施空泛、流于形式、浮于表面，制度笼子对贪腐官员难以震慑。要想有效规避“牛栏关猫”抓“大”放“小”、避实就虚的误区，需要分清不同的层次和对象，让行为红线具体化;实行标杆管理，具体措施规范化;抓住關键，具体“笼子”内容动态化;真抓实治，制度落实有力化。

总的来说，我国当前在反腐斗争以及扎紧制度笼子方面取得一些成就，但实施性的细则问题仍旧值得重视：少数党员干部对扎紧制度笼子持抵触、侥幸心理;制度笼子的精准性有待提升;制度笼子的强度缺乏震慑力;制度笼子并没有完全做到横向和纵向全覆盖;制度笼子的灵敏度不足，制度时不时成为“稻草人”、“橡皮筋”和“纸老虎”。上述五个问题在一定程度上反映了我国在扎紧制度笼子中存在瑕疵。

针对制度设计“空空如也”这一弊病，要在制度设计的细则上，兼顾事前监督的预防治理与事后监督的惩治治理的有机结合，尤其要注重腐败风险预防为理念的积极治理，注重在公权力生成、分配、运行等环节通过权力监督和制约减少渎职失职等“寻租”行为的发生，这也是“不能腐”治理细则的最优制度设计。

2.2 “人情文化”强行架空了制度笼子

很多时候，制度笼子本身是健全的，但在制度笼子的管控过程中，贪腐官员基于“人情本位”的观念让制度笼子时紧时松，甚至让制度笼子可有可无。在“制度是死的，人是活的”这一诡辩论思想的指引下，人的因素与制度的因素及其相互间的关系变得非常微妙，“把权力关进制度的笼子”的逻辑可以从治理腐败的两大要素——制度和人以及二者之间的相互关系出发。

从布坎南“公共选择理论”学派的视角来分析，官员也具有“经济理性人”的逐利倾向，但如果官员通过“人情关系”让自己的个人理性穿梭于“牛栏”似的制度设计，作为政府的代言人和人民群众的公仆，官员个人通过“人情”寻求最大化利益的个人理性势必会有损政府形象和公民利益，即官员通过人情追逐个人理性未必会造成政府、社会和人民群众等集体理性的实现，相反，官员个体理性是造成集体行动困境的根本原因。

通过对行贿罪判决文书的案例分析，探究官员在“牛栏关猫”的制度设计下和“人情关系”的相关关系可以得知，在不健全的“牛栏关猫”制度设计下，滥用职权者通过功利性地玩转“人情闭环”来围猎目标官员的自由裁量权，违反制度的人与制度维护者双方基于人情关系达成利益共同体，形成利益集团。本来制度笼子是能关住“猫”的，但是当手持问责权的人与违法乱纪者同流合污，在“你侬我侬”和“大家好才是真的好”的人情闭环下，无论是“牛栏”亦或是“猫笼”都已经无济于事了，问责权力为“猫”所用，制度笼子形同虚设。

要想有效解决制度笼子中官员之间“人情闭环”的桎梏，规避问责权中“人情文化”的负面影响，需要建立起相应的问责“制度闭环”来取替“人情闭环”。任何公权都应受到法治化制约，问责权也不例外;只有问责权实现法治化，才能派生出法治化的问责行为，才能走出“问责风暴”的暂时性监督。

“牛栏关猫”中的“人情文化”弊病，需要用制度化、规范化、法制化的问责权长效机制来规避，同时配以相应的辅助措施，如理清权力边界、强化制度预防机制、建立完备的法律体系、加强廉政教育等方面入手，为寻求切实可行的“人情文化”预防和治理路径提供理论支撑和实践环节。

2.3 贪腐官员擅长“大错化小，小错化了”

“牛栏”原来是关“牛”的，迫于当前的反腐高压态势，贪腐官员把自己变成了“猫”，他们知道“牛”的犯罪太显眼了，他们自觉或不自觉地把自己的犯罪变成“猫”的犯罪，企图从“牛栏”的制度约束中溜出来，在党的十八大之后依旧不收手。在当前反腐败斗争的高压态势下，有些贪腐官员稍微有些收敛，不敢有“大动作”，但是“小动作”依旧频繁不断，这是何等的嚣张以及目无法纪，置党纪国法于不顾，基于此，不仅仅要有“牛栏”，还要将“牛栏”扎紧扎牢且扎密，让贪腐官员的“小手”没有丝毫“可乘之机”，建构起一种“莫伸手，伸手必被捉”的既结实又严密的“猫笼”，让奸诈狡猾的“猫”规规矩矩的待在“猫笼”里面。

“老虎要打，苍蝇也要拍”。对于情节恶劣的“大老虎”，要奉行“武松打虎”的精神作风，有一只打一只;对于“满天飞”的“小苍蝇”，我们党和国家、人民也要干脆利落地有一个拍一个，为党和国家的永续发展营造良好的廉政环境。在当前从严治党和扎紧制度笼子的反腐斗争大背景下，反腐败斗争不仅仅要扎紧制度笼子，还需要扎密制度笼子，不仅让“牛”跑不出来，还要让“猫”规规矩矩的不要“上蹿下跳”，把“牛栏”加固升级为“猫笼”。在扎紧扎密反腐败制度笼子的进程中，不仅要重视高层“牛”的反腐，也要加强对基层“猫”的反腐，基层的一些“小猫”虽然做不出来什么“惊天动地”的“牛案”，但由于基层党员干部与群众联系十分紧密，和人民群众的切身利益息息相关，一旦基层干部腐败了，对于基层人民群众的切身利益势必是一场“洪水猛兽”，所以对于基层干部当中“猫”的腐败问题也要严肃处理，决不姑息。要强化基层反腐，加强对一线党员干部的有力监督，构建严密的监督检查制度和检举揭发制度，听取广大人民群众的意见，让基层“小猫”的腐败无处藏身。同时，进一步健全权力监督机制、重大决策公开机制、权力运行公开机制，早日实现不能腐的路径目标。

3 深入贯彻落实习近平总书记扎紧制度笼子的精神要义

通过上述“牛栏关猫”制度设计不足之处的分析可知，要想有效解决“牛栏关猫”制度设计的弊端，需要发挥创造性智慧解决好制度设计“大而化之”、人情文化“暗流涌动”、官员犯错“大事化小”三个突出弊病。同时，在解决上述三大突出弊病的过程中，制度建构固然重要，但制度执行更为关键，要在制度建构完善的基础上，严格制度执行，将注重强化制度执行力摆在更加关键的位置。对于扎紧制度笼子而言，一方面，要用更加细致的“紧箍咒”加以预防和震慑，做好事前监督;另一方面，还要实现责任追究的专门化、程序化和系统化，形成相對独立的程序体系和追究机制，进而完善扎紧制度笼子的顶层设计。

习近平总书记反复强调过，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这深刻揭示了制约和监督权力的基本路径。党的十九大明确指出我国社会的主要矛盾已经变成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，而与主要矛盾相配套的反腐制度供给体系，需要通过切实可行的制度建构来适应社会主要矛盾的变化，以不断满足人民日益增长的美好生活需要，这应当是扎紧制度笼子崇高的价值使命和行为诉求。

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