国有企业财务治理结构困境与出路

西安热工研究院有限公司 靳楠

国有企业在过去三十年的改革中取得了一系列重大成果，国企改革深化和构建了新的体制，实现了公司制股份制改革和基本完成国有经济布局和结构的战略性调整任务，并且在国民经济中发挥了的主导性作用，推动社会主义市场经济健康发展。

但就当前来看，国有企业仍存在诸多问题需要深入改革，其中最突出的是财务治理问题，其问题主要体现在政府对国有企业过于干预和企业本身财权过于集中以及缺乏有效监督，导致一些经营者或股东决策随意、投资失策、滥用权利等事情发生，有的企业还存在类似“内部人控制”现象，直接侵害了中小股东的利益，对这类问题的解决已是迫在眉睫。本文将对现有的国有企业财务治理结构问题进行研究，希望从中得出一些启示，指导我国国有企业的改革实践。

1 国有企业财务治理结构中面临的困境

以下主要从财务组织结构和市场体系两个角度分析国有企业财务治理问题。

1.1 国有企业财务资本结构不合理

资本结构、股权结构和债务结构是国有企业财务结构的主要组成部分，尤其是股权结构，在改革之前的计划经济时代，国有企业可以说是政府的附属物。随着改革开放之后，国有企业的股权才从单一国有股东向股权多元化转变，虽然国有企业股权已形成多元化，但是国有股仍然存在“一股独大”现象。这严重影响了股权结构治理效果，在“一股独大”的背景下，强大的国有股东会借用自身股权优势，通常以自身利益作为出发点，做了一些不符合实际或侵犯中小股东的事情，并随意投资、随意决策影响了企业的发展，削弱了国有企业参与市场的竞争力。

从债权结构方面来看，在过去国有企业使用的债权工具机构不合理。在我国改革初期，国有企业从“拨改贷”改革之后，银行成了国有企业主要外部融资的渠道，因此，国有银行是国有企业绝对的债权人，它占据绝对比重的债权。

此外，国有企业债权期限结构不合理，我国国有企业长期债权占比很小，大多都是短期债权，由于长期债权和短期债权比例失衡，不利于各债权治理效率；加上国有企业和银行的控制人是政府，政府在企业中有绝对治理权，导致一些债权人无法参与到治理中来，而国有企业在短期贷款压力下很难作出长远战略决策，短期贷款资金也很难发挥重要作用。最终导致国有企业短期负债率高，驱使债权人财务治理短视、治理效率低下。

1.2 我国的市场体系不完善、法律法规不健全

我国市场经济体制还有很长的路要走，虽然我国的资本市场比计划经济时期有了长足的进展，但是与西方国家的资本市场相比相差较远，国内资本市场主要存在以下不足。

一是相当大部分的上市公司中的国家股和法人权未能上市流通，同时，在资市场信息存在不对等、不充分和不及时现象，有的投资者只凭小道消息进行投资，出现严重投资失误，有的企业利用企业内部非公开信息进行内幕操纵，扰乱了市场资本次序。

二是我国的职业经理市场不健全，大部分的国有企业经理人是由地方政府或上一级政府选派，然后以形式化走董事会或者股东大会的法定程序。可见，经理人的选拔中缺乏透明度，经理人能力、经验、背景不得而知，最终导致国有企业的职业经理市场化无效。

就比如笔者走访某国有企业中发现，这样企业的主要领导都是自于政府组织部门的“委派”，并且，这家企业从未考虑从来市场上引进高层管理人才，因此选派职业经理人已成为了这有企业的习惯。可以看出，这家企业对于选派经理层很重视，他们还将其视为主要业绩评估标准，不是企业利润的实现，可见，企业应该有一定的政治目标，由于管理层采用选派模式，在管理能力上也不是人选的主要指标，这样必然导致经营管理能力的低下。因此，笔者认为：国有企业必须要走出这低效率、具有政治目标的人才选派模式，要大胆地从市场上引用优秀人才，才能将国有企业推进更好的发展。

另外，法律法规不完善也是一个重要因素。国家法律中明确规定；企业聘用外会计师事务所、注册会计师等对企业具有监管权，但在实际操作中，这些机构在强大利益的诱惑力之下，它们通常对对大股东或者管理者的违规行为坐视不理，有的更为严重是与参与财务造假，欺骗社会和投资者。因此，加强完善相关的法律法规体系更为重要，更有意义。

1.3 财务组织结构不完善

利益主体信息沟通不畅、权力不对、出现“内部人控制”现象，已成显露国有企业财务结构存在问题，国有企业利益主体权利不对，存在的“内部人控制”现象这其实说明了股东大会和监事会对股东的行为约束失效。

首先，国有企业大股东和中小股东在利益目标不同，无论是投资偏好还是产权权能以及信息优势都在存在较大差异，因此容易造成股东内部利益的冲突。通常情况下大股东追求资本的保值增值，承担社会责任、追求和改善社会福利。而作为中小股东追求的是资本的保值和增值，不需要承担社会责任。但在信息方面大股东占有绝对优势。同时大股东也有不对等的权力，大股东具有对公司重大的财务决策权、高层管理人员的任免权。因此，在国有企业中高层管理人员多要听众大股东意见，否则，他们有被撤职的危险。由此很多上市国有企业中容易造成大股东有和高层管理人员合谋操纵股价的可能。

其次，监事会的监控无效。之所以存在监控无效，主要由于监事会缺乏利益驱动，同时监事会的成员多是来自政府退休官员、公司职工代表、内部股东代表等，他们主要代表是国有企业法人利益。加上他们缺乏相关专业知识，加自身的权利和能力有限和监督动力不足，很难发挥监督权，监事会基本成为摆设。

2 完善国有企业财务治理结构的出路对策

2.1 加强股权结构和债权结构改革

首先，需要对股权结构和债权结构的治理，只有加强国有企业股权结构改革和债权结构改革，促使“内部人控制”转成为企业股权结构的多元化，同时还需要加强对投资机构和小股东的权益保护问题，有必要地将中、小股东联合起来形成的大股东争夺通过股东大会“公司代理权”和“用手投票”的权利。同时我们也可以通过委托机构投资来代理，获得小股东发言权，强化股东和财务监控权，并能积极获企业的战略决策权以及监督甚至解雇经营者的权利。同时，国有企业还需要在债权工具和债权期限等方面得平衡。

2.2 完善国家市场体系以及法律法规体系

政府和市场是对国有企业治理的两个要素，政府方面通常是指政府需要对国有资本出资者制定相关制度以及相关财务规范，而市场方面，是指需要市场利益者参与治理，为了达成这些方面治理效果，可以从以下几个方面着手。

首先，我们借鉴一些国外治理模式，如日本企业采用债权人相机治理模式，它们更充分发挥重视债权人在财务治理中的地位和银行的作用。

其次，完善职业经理人市场，加强和健全财务经理市场竞争机制，无论是从财务经理的人选招聘到成功上岗都是采用竞争制、透明化。同时还要需要加强对财务经理人员的约束。同时要推行职业经理资格认证制度，特别国有企业应该更应该建立经理资质评价中心，对于选拔职业经理具有符合企业所需的相关资质量，保证职业经理的素质和效率。

最后，要平稳和保护各方利益相关者的利益，需要从法律角度进不断完善相关法律法规，确保市场上相关利益者的权益得到保护，但就当前来看，我国市场经济制度仍然有很多不完善，需要我们负重前程，需要我们不断建立健全法律法规。

2.3 建立健全互相制衡的财务组织结构

其可以从股东大会、董事会、经理层来看待财务组织结构上的问题。

首先，加强改革股东大会的相关制度，就比如，建立和完成投票制度，增强中小股东的参与动力和投票效力，防止大股东不正当交易，真正把公司资料到、人员、财务和业务分开，防止一些不规范的交易，侵蚀上市公司利益。同时还要完善股东大会的投票表决制度，建立利害关系股东回避制度。

其次，实现董事会结构的创新。重点是把总经理职务与董事长职位分开，并对董事会成员进行结构上优化和完善相关董事制度等，当然在建立健全独立董事制度会面临很多难点，但仍然需要去克服，才能解决制衡目前国有企业的财务组织结构的缺陷。

3 结语

随着中国经济的不断发展，国有企业面临的额竞争越来越激烈。如何在激烈的竞争环境中修炼好内功，国有企业需要摆脱“行政化、命令化”的公司管控方式。也就是说在整个财务治理的过程当中，应该以市场角度考虑，而不是采用下达“红头文件”的形式来对财务方面的治理。要把所谓“政企不分”的现象解除掉，摆脱政府行政化的指导国有企业经营现象，同时由于大部分国有企业一股独大，财务治理和内部控制的掣肘往往形同虚设，最终导致“形式上独立而实质上依附”的现象出现。那么，这些的问题都需要从财务治理结构方面去处理，特别是国有企业需要股权结构和债权结构深入改革，完善财务组织结构，同时要不断地完善市场体系以和法律法规体系，只有把这些方面做好，才能有效解决当前国有企业财务结构治理的问题，才能真正提高国有企业财务活动的效率。