毛泽东与新中国第一部宪法

金 延 锋

提 要： 新中国的第一部宪法是1954年在毛泽东的亲自主持下在杭州起草完成的，即五四宪法。五四宪法的制定，为新中国的法制建设奠定了千秋基业，从法律上保证了国家的政治、经济、文化建设以及人民在这些方面所拥有的权利。五四宪法既具有民族特色也带有国际性。

五四宪法，是新中国第一部宪法——《中华人民共和国宪法》，也是毛泽东亲自主持起草的一部宪法。本文意在分析制定五四宪法的背景、指导方针和原则及其特点意义。

一、制定五四宪法的背景

这个问题旨在搞清楚为什么要制定《中华人民共和国宪法》。

中华人民共和国的成立，开启了中华民族伟大复兴的新纪元。中国共产党从领导人民为民族独立、人民解放而奋斗的革命党，成为领导人民为国家富强、人民幸福而奋斗的执政党，担负起在全国范围内领导各族人民建设新中国的重任。

新中国建立伊始，百废待兴、百业待举，执政的中国共产党怎样治国理政？在新中国开国大典之前，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第一次会议，一致决议接受《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）为施政纲领。这个《共同纲领》就成为中国人民的大宪章，在一个时期内起着临时宪法的作用。

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行。会议通过了《共同纲领》。《共同纲领》对新中国的国体和政体、人民军队和军事建设、经济建设的根本方针、文化教育、民族政策、外交政策等等都作出了明确规定。比如：关于国体和政体，《共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即社会主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。“中华人民共和国的国家政权属于人民”，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”；“各级政权机关一律实行民主集中制”。而这些规定，在理论上和政策上，都是以党的七届二中全会决议和毛泽东的重要讲话以及《论人民民主专政》为基础的。

早在1948年9月召开的中共中央政治局扩大会议上，毛泽东就论述了即将成立的新中国的国体和政体。关于国体，即国家政权的阶级性，毛泽东指出：“我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不是仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。”关于政体，即国家政权的构成形式，毛泽东指出：“我们采用民主集中制”，“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等”，我们应当“建立民主集中制的各级人民代表会议制度”。①《毛泽东文集》（第五卷），北京：人民出版社，1996年版，第135-136页。

1949年3月召开的党的七届二中全会，着重讨论了党的工作重心的战略转移，即由乡村转移到城市的问题，要求党在领导城市工作时，必须全心全意依靠工人阶级，吸收大量工人入党，团结其他劳动群众，争取知识分子，争取尽可能多的能够同共产党合作的民族资产阶级及其代表人物。会议规定了党在全国胜利后在政治、经济、外交方面的基本政策，指出了中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的发展方向。会议作出的各项政策规定，不仅对迎接革命在全国的胜利，而且对新中国的建设事业，都具有重要指导作用。

为了向全国人民公开阐明中国共产党在建立新中国问题上的主张，1949年6月30日，毛泽东发表了《论人民民主专政》，明确指出，人民民主专政需要工人阶级的领导；人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟，因为这两个阶级占了中国人口的80%—90%。

《共同纲领》的制定，充分体现了党的七届二中全会决议和毛泽东重要论述的精神。

新中国建立后，依据《共同纲领》施政，仅用3年时间，就从根本上扭转了国民党反动派统治下的混乱局面，巩固了人民民主政权，基本上完成了土地制度改革和其他民主改革，取得了抗美援朝战争的胜利，迅速恢复了遭到严重破坏的国民经济，实现了政治、经济、社会的稳定，各方面都取得了超出预期的成就。中共中央决定从1953年起执行我国发展国民经济的第一个五年计划，并提出向社会主义过渡的总路线。随着国民经济的恢复和大规模经济建设的到来，进一步加强政治建设的任务，便提上议事日程。这个任务主要有两项：召开全国人民代表大会、制定宪法。

此时，执行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议第一届全体会议已于1952年9月届满，为此，中共中央提议召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。1953年1月13日，中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，同时成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会和以周恩来为主席的选举法起草委员会。

召开全国人民代表大会，以代替由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会职权的形式；制定宪法，以代替《共同纲领》，这是中国政治生活中的两件大事，是中国政治建设将要迈出的新的重要一步。但有些人对这两件大事存在种种顾虑和问题，如这样做的根据是什么，有什么作用，有没有可能和困难，对有些党派、阶级、团体是不是有利等等。对此，毛泽东不厌其烦地在多次会议上作了解释和说明。

毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上说：“就全国范围来说，大陆上的军事行动已经结束，土地改革已经基本完成，各界人民已经组织起来，因此，根据中国人民政治协商会议共同纲领的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。这是中国人民流血牺牲，为民主奋斗历数十年之久才得到的伟大胜利。召开全国人民代表大会，可以更加发扬人民民主，加强国家建设和加强抗美援朝的斗争。人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”①中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第20页。他还说：“为了发扬民主，对政权组织，特别是县、乡两级，来一次全国普选，很有必要。” “为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”②中共中央文献研究室：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第二卷），北京：中央文献出版社，2013年版，第9页。毛泽东的讲话，明确回答了为什么要召开全国人民代表大会和制定宪法。

1953年12月24日，毛泽东带领宪法起草小组前往杭州。在南下途中，毛泽东对宪法起草小组的成员说：“治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了集中精力做好这件立国安邦的大事。”③萧心力：《毛泽东与共和国重大历史事件》，北京：人民出版社，2001年版，第124页。

二、制定五四宪法所遵循的指导方针和原则

怎样制定新中国的第一部宪法？制定这部宪法要遵循什么原则？

毛泽东多次指出，我们的这部宪法，是属于社会主义类型的宪法。因此，他为起草宪法确立了根本指导方针和原则，即“以事实为根据，不能凭空臆造”、人民民主原则和社会主义原则。

起草宪法根据的事实是什么呢？这就是中国人民已经在反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的长期革命斗争中取得完全胜利的事实，就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来了的事实，就是中国已经建立起社会主义经济的强有力的领导地位，开始有系统地进行社会主义改造、正在一步一步地过渡到社会主义社会去的事实。从这些事实出发，这部宪法只能体现人民民主原则和社会主义原则。④参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》，北京：中央文献出版社，2003年版，第322页。

根据根本指导方针和原则，1954年1月9日，宪法起草工作正式开始。为了起草宪法，毛泽东广泛阅读和认真研究国内外的各类宪法。他认为制定本国宪法，参照别国宪法和中国历史上有过的宪法，是完全必要的。人家好的东西，结合中国国情，加以吸收；不好的甚至反动的东西，也可以引以为戒。

因为新中国宪法是属于社会主义类型的宪法，所以毛泽东研究和借鉴的重点是苏联和人民民主国家宪法中的好东西，具体为1918年颁布的《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法（根本法）》，1936年颁布的苏联宪法，斯大林《关于苏联宪法草案的报告》，以及东欧一些人民民主国家的宪法。

对中国从清朝末年以来的历次宪法，毛泽东看得相当仔细，并逐部给予了点评：“从清末的‘十九信条’起，到民国元年的《中华民国临时约法》，到北洋军阀政府的几个宪法和宪法草案，到蒋介石反动政府的《中华民国训政时期约法》，一直到蒋介石的伪宪法。这里面有积极的，也有消极的。比如民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的、有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。这个约法很简单，据说起草时也很仓促，从起草到通过只有一个月。其余的几个宪法和宪法草案，整个说来都是反动的。”①《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第325-326、326页。

研读中，毛泽东对资产阶级宪法和资产阶级民主，也有独到的体会，他说：“讲到宪法，资产阶级是先行的。英国也好，法国也好，美国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。但是，现在资产阶级的宪法完全是不好的，是坏的，帝国主义国家的宪法尤其是欺骗和压迫多数人的。我们的宪法是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。我们的宪法，就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。”②《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第325-326、326页。

在几个主要资本主义国家的宪法中，毛泽东比较看重1949年《法兰西共和国宪法》，认为它代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法。

在充分研读中外宪法的基础上，宪法起草工作进展得比较顺利。1954年1月9日开始，2月17日左右宪法草案初稿出来了。随后，在毛泽东主持下，起草小组通读通改。2月24日完成“二读稿”，26日完成“三读稿”，3月9日拿出“四读稿”。至此，宪法起草小组完成了第一阶段的任务，为中共中央政治局会议进一步讨论修改宪法草案，提供了一个比较成熟的稿本，史称“西湖稿”。③参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》，北京：中央文献出版社，2003年版，第322页。

“西湖稿”共有七八份过程稿，对每份过程稿，毛泽东都是字斟句酌，改了又改，写了不少批语。起草小组形成的“二读稿”“三读稿”“四读稿”，都及时送往北京，由刘少奇主持召开中共中央政治局扩大会议进行讨论修改。

3月17日，毛泽东一行回到北京，立即着手召集宪法起草委员会会议，讨论宪法草案。从3月23日到6月11日，宪法起草委员会共召开7次会议进行讨论修改。与此同时，全国政协和各省党政机关、军队领导机关，以及各民主党派和各人民团体的地方组织，共8000多人，参与了宪法草案初稿的讨论，并提出各种修改意见5900多条。在此基础上，毛泽东于6月14日主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，一致通过了《中华人民共和国宪法草案》和《关于公布中华人民共和国宪法草案的决议》，并于当天正式公布，郑重地交付全国人民进行讨论并征求意见。在随后的两个多月里，全国各界共有1.5亿多人参加了宪法草案的讨论，又提出许多修改和补充意见。这些意见都由各地党政领导部门及时上报中央。经过全国性大讨论，宪法草案又作了一些修改。9月8日，毛泽东主持召开宪法起草委员会第八次会议，对宪法草案作最后一次讨论修改。9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过了《中华人民共和国宪法》。

三、五四宪法的特点和意义

五四宪法具有哪些特点呢？毛泽东曾指出：“这个宪法草案所以得到大家拥护，大家所以说它好，就是因为有两条：一条是正确地恰当地总结了经验，一条是正确地恰当地结合了原则性和灵活性。”④中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第504页。总结经验、原则性和灵活性相结合，这是五四宪法最主要的两大特点。

总结经验，主要是总结了我国的革命经验和建设经验，特别是新中国成立5年以来社会变革和经济建设的经验，同时也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验和国际经验，并吸收其好的经验。

原则性和灵活性相结合。原则性基本上体现在各个方面：民主原则和社会主义原则。“我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。”社会主义原则，就是根据我国当时国情，“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。”灵活性则主要体现为在一段时期内允许各种所有制并存，逐步实行各种形式的国家资本主义，以达到社会主义全民所有制。“灵活性是国家资本主义，并且形式不是一种，而是‘各种’，实现不是一天，而是‘逐步’。”①中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504页。

五四宪法的第三个特点，这是一个过渡时期的宪法。毛泽东指出：“我们这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”②中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504页。因为是过渡时期的宪法，因此，宪法的许多规定都坚持从实际出发，能实行的就写，不能实行的就不写，以免在实际生活的迅速发展中变得不适用和成为障碍。

五四宪法的第四个特点，是增设了序言部分。毛泽东当时研读的古今中外宪法中，都没有序言这个部分的，唯有1918年苏俄宪法把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面，作为第一篇，这让毛泽东受到了启发。据当时为宪法起草小组做资料工作的史敬棠回忆：1918年苏俄宪法，把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面，作为第一篇。毛泽东从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。五四宪法的序言主要包括宪法的总任务（也就是过渡时期的总任务）、宪法产生的基本背景和实施宪法总任务的条件。③参见逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》，北京：中央文献出版社，2003年版，第318-319页。“序言”这个形式，是《中华人民共和国宪法》的一个特点，一直保持到现在。

五四宪法的第五个特点，是采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的办法。五四宪法共经过两轮广泛讨论。第一轮是从3月23日到6月11日，历时81天在北京和全国有代表性的8000多人中展开广泛讨论，第二轮是从6月14日开始用两个多月时间在全国各界展开讨论。为什么要组织这样广泛的讨论呢？毛泽东认为，“这就是领导和群众相结合”。“少数人议出来的东西是不是为广大人们所赞成呢？经过讨论，证实了宪法草案初稿的基本条文、基本原则，是大家赞成的。草案初稿中一切正确的东西，都保留下来了。少数领导人的意见，得到几千人的赞成，可见是有道理的，是合用的，是可以实行的。这样，我们就有信心了。”④中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504页。正因为制定五四宪法采用了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的办法，所以这部宪法得到了全国人民的拥护。

制定五四宪法具有哪些意义？1954年6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上专门讲了宪法的意义：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”⑤中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第502-503、506、500-501、504页。具体来讲，五四宪法的制定，具有以下意义。

一是为新中国的法制建设奠定了千秋基业。毛泽东在带领宪法起草小组起草宪法的过程中，不仅自己广泛阅读和研究世界各类宪法，而且要求参加讨论宪法稿的中央政治局成员也要学习研究。因此，他在1月15日致电刘少奇通报宪法起草小组工作计划时，还开列了10种关于中外各类宪法的书目，要求中央政治局和在京的中央委员抽时间阅读。从毛泽东开列的书目以及他所作的点评中可以发现，毛泽东对这些宪法已经进行了认真的研读。

在毛泽东的带领下，执政不久的中共最高层领导们，也都认真地学习、研究各类宪法。这是中共最高层领导第一次如此系统地学习法律，这对新中国的法制建设是很有意义的。

二是从法律上保证国家的政治、经济、文化建设以及人民在这些方面所拥有的权利。1954年3月初，毛泽东修改审定了中华人民共和国宪法草案初稿起草小组关于《宪法草案初稿说明》。《说明》共分5个问题：（一）宪法草案从法律上保证实施过渡时期的总路线；（二）宪法草案从法律上发展国家的民主化；（三）宪法草案从法律上加强各民族的团结；（四）宪法草案是《共同纲领》的发展；（五）宪法草案在结构和文字上的特点。①中共中央文献研究室：《毛泽东年谱（1949—1976）》（第二卷），北京：中央文献出版社，2013年版，第224-225页。

关于宪法草案从法律上保证实施过渡时期的总路线，《说明》写道：“宪法的基本任务，就是要从国家的制度、国家的权力和人民的权利等方面作出正确的适合历史需要的规定，使国家在过渡时期的总任务的完成获有法律上的保证。”关于宪法草案从法律上保证发展国家的民主化，《说明》指出：“国家的社会主义化从根本上保证国家的民主化。同时国家的社会主义化也要求国家的进一步民主化。宪法草案关于国家机构和人民权利的各项规定从法律上保障了国家民主化的发展。”关于宪法草案从法律上加强各民族的团结，《说明》写道：“草案在序言和总纲中确定我国是统一的多民族国家，各民族享有自由平等的地位，结成友爱互助的大家庭，反对大民族主义和地方民族主义，禁止民族间的歧视和压迫，禁止分裂各民族团结的行为。这是我国民族关系的基本原则。”《说明》在谈到宪法草案对人民的政治、经济、文化权利的各种保证时认为：“这些保证都是我国政府过去几年所已经开始实现的；但是我国还处在过渡时期，所以草案对这些保证的规定都说明是在逐步扩充中。”②逄先知、金冲及主编：《毛泽东传（1949—1976）》，北京：中央文献出版社，2003年版，第322-325页。

三是既具有民族特色又带有国际性。这部宪法是属于社会主义宪法类型的，“我们是以自己的经验为主”，因此“我们的宪法有我们的民族特色”；但这部宪法也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西，所以这部宪法“也带有国际性，是民族现象，也是国际现象的一种”。因此，毛泽东强调指出：“跟我们同样受帝国主义、封建主义压迫的国家很多，人口在世界占多数，我们有了一个革命的宪法，人民民主的宪法，有了一条清楚的明确的和正确的道路，对这些国家的人民会有帮助的。”③中共中央文献研究室：《建国以来毛泽东文稿》（第四册），北京：中央文献出版社，1990年版，第502-505页。