论数字技术发展对社会治理的影响＊——以浙江为例

王 坤 孟 欣 然

提 要： 随着浙江“最多跑一次”改革向公共服务领域推进，数字技术为浙江社会治理创新带来了五大变革。但与此同时，当前浙江数字技术应用于社会治理面临着应用边界不清晰、外部环境不完善、绩效评价有待进一步科学化等问题。需要从观念、制度、法律等三个层面进行创新，进而实现数字技术和浙江社会治理的深度融合。

近年来，我国大力推进数字经济、政府数字化转型，这些为数字技术应用于社会治理领域创造了条件，各个地区和部门围绕公共安全、城市管理、公共服务、网格管理、矛盾化解、基层自治等重点领域的各种智慧治理应用如雨后春笋般涌现，为社会治理创新提供了不同层次、不同领域的试验场。作为数字技术应用与治理创新的佼佼者，数字技术已经成为浙江社会治理改革创新的重要支撑和特色。本文拟以浙江为例，考察数字技术对浙江社会治理产生的影响，分析数字技术应用中所面临的挑战，给出恰当的解决思路，对于进一步提升社会治理效果、构建具有中国特色的社会治理创新体系具有重要意义。

一、数字技术带来浙江社会治理领域的五大变革

党的十九大报告指出，当前中国需要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第31页。。浙江省第十四次党代会提出“以改革加强社会治理”“全面提升社会治理社会化、法治化、智能化、精细化、专业化水平”。①参见《浙江省第十四次党代会报告（摘登）》，《浙江日报》2017年6月13日。作为第四次工业革命的标志，数字技术为浙江社会治理创新开辟了新的空间、带来了新的变革。在空间维度上，数字技术改变了地域概念的传统特征，打破了传统治理“条块分割”的局限，释放出巨大的治理效能；在时间维度上，社会治理本质上以信息及时、有效的传递和交互为前提，而数字技术因在构造信息处理和信息流动方面具有独特的潜能和优势，有力地推动着社会治理的提速增效和精准化改革。

（一）提升社会治理科学化水平

社会治理的首要任务是针对各种社会问题做出科学决策，制定有效的公共政策。数字技术的出现，为治理部门提供了重要的决策工具。借助于数字技术，海量的无意义的微观数据得以以有价值的社会治理信息形式呈现，从而为治理部门的最终决策提供参考。这不仅提高了治理部门的决策能力，而且逐步促进治理方式从碎片化向协同化、经验化向科学化、人工化向智能化转变。例如，杭州全国首个人工智能数据平台“祥云”DRMS能够自动对全市政务信息资源进行全量数据摸底、核心业务数据筛选识别、数据主题归类，实现了数据针对业务的同步归集，从而使数据具备了支撑起实时业务的能力。

（二）提升社会治理社会化程度

社会治理的根本目标是实现社会公共参与的常态化，提高社会治理的社会化水平。数字技术覆盖面的扩大增强了公共信息的流通和获取，为推动公众参与由象征性参与阶段迈向实质性、常态化参与阶段提供了基础。以公共信息获取能力较弱的基层为例，目前全省基本实现电话、宽带村村通，各市、县农业信息服务网站覆盖率达到100%，信息服务点在行政村的覆盖率达到96%以上。有4000多个村普及了农村基层政务管理系统，基于平台的应用网站在500多个乡镇（街道）得到应用。基层治理综合信息平台建设，将管理触角深入到社区、村组等社会管理结构的末梢，扩大了社会治理的覆盖面，弥补了以往政府管理行为所涉及不到的层面或角落。

（三）提升社会治理精细化水平

传统的社会治理由于信息渠道有限，导致决策者在决策过程中无法获取有关社会治理的全面有效的信息，更难以一一掌握各类不同社会组织和群体的真实需求。在有限的信息条件下，决策者做出的决策和民众的需求之间往往会出现不匹配的现象，在政策供给和民众需求之间的差距影响了社会治理效果，降低了治理效率。大数据技术在社会治理领域的应用，能够在短时间内，将海量信息归集起来，极大地提高了决策者的信息获取量。同时，通过智能化的分类、分析、处理，各类不同社会群体的多样化诉求以立体化的方式呈现在决策者面前，据此，决策者可以准确捕捉到社会治理面临的真实问题以及民众的真实需求，进而提高了社会治理的针对性、有效性和精细化程度。

（四）提升社会治理智能化水平

人工智能宣告人类社会智能时代的来临。人工智能等新一代信息技术促使电子政务向“智慧政府”发展。在电子政务阶段，主要是互联网技术的应用，其解决的是提高政府内部办事效率、促进政府信息公开，方便群众网上办事等问题。在“智慧政府”阶段，主要是应用大数据、人工智能等技术，借助于智能算法，实现政府治理和决策的科学化、智能化。目前浙江省ETC用户总量已达583万，位居全国第三；基于阿里云ET的“城市大脑”V1.0 上线后，杭州市128个信号灯路口实现数字化管控，在该区域内平均减少通行时间15.3%，缩短120救护车到达现场时间50%；“智慧医疗”的推广使省市级医院高峰排队平均时间从8分钟缩短到3分钟。

（五）提升社会治理专业化水平

数字技术具有专业化的特征，随着数字技术在社会治理领域应用的深入，将进一步促进社会治理的专业化分工。专业化的组织、专业化的技术成为了提高社会治理效率的重要保障。在社会治理领域，浙江省许多具有创新意识的地方政府和部门开始主动寻求与新技术公司的合作，如公安部门引进阿里巴巴自学型智能人像采集技术，杭州市与阿里巴巴共建“杭州智慧大脑”等。

二、数字技术应用于社会治理面临的三重挑战

数字技术为浙江社会治理创新带来了重要机遇，其互联共享的特征契合了社会治理科学化、精细化、智能化、回应性等诸多趋势。但结合当前数字技术在社会治理领域的应用状况来看，浙江仍面临着诸多挑战。

（一）挑战之一：数字技术应用的边界有待进一步清晰化

随着浙江“最多跑一次”改革向公共服务领域推进，数字技术在社会治理领域的应用更加广泛和深入，但由此数字技术应用边界不清的问题也日益凸显。调研中发现，当前政府部门在数字技术应用中存在着截然相反的两种态度：一种是数字技术的无限应用以及由此导致的行政权力的野蛮扩张，如在社会治安、行政执法等社会管控领域，由此产生了个人数据被过度采集和不当使用而招致的隐私泄露、不平等对待、非法监管等风险；一种是在数字技术面前谨小慎微、止步不前，如在公共数据共享、开放等领域。这两种情形实际上很大程度都源于数字技术的应用缺乏明确的标准和依据，在数据采集、管理、使用等方面出现了法律和制度的真空。

数字技术应用扩大了社会治理的内涵和范围，使社会治理同时面临着“从线下到线上”和“从线上到线下”的双向拓展任务，在此过程中，政府和社会的边界被打破，开放出了政府职能重构、制度重建的空间。如何促进政府部门、各类社会组织以及个人相互之间的有效沟通、互动和协同，从而重新界定主体间的权利（权力）和行为边界，成为了数字技术时代社会治理中的一项新课题。当前，数字技术应用的边界需要从三个方面予以界定。

一是政府内部各机构之间的职能边界。数字技术应用加速了数据“由外向内”的流转，由此引发了政府各机构内部、以及机构和机构之间权力的重新配置。“信息技术的进步对官僚机构产生的一个主要的潜在影响是构造信息处理和信息流动的能力，这种构建是通过互联网而实现的，而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定而完成的。但是在实践中，效率和有效性的增长主要依赖组织的结构和设计，而不是技术的基础设施。”①【美】简·E.芳汀：《构建虚拟政府——信息技术与制度创新》，邵国松译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第30页。以“最多跑一次”改革为例，其通过改进材料信息获取方式，提倡由经办机构通过数据共享或内部流转自行获取，从而使政府获得了更高的控制力和效率。但随着信息化改革的深入，重新构建的信息系统及其管理方式必将对原有的机构职能界定和分工安排产生重大的冲击。整合化的信息处理不仅加速了跨机构信息和服务流动，而且迫使政府机构重新构建诸如工作流程、管辖权限以及命令控制等级之类的概念，由此原有机构内部及机构之间的职能界限将面临着重新调整，更为重要的是在此过程中政府建设和社会治理理念也获得了重塑空间。

二是信息技术在推动公众参与时的潜力及其能够达到的边界。数字技术具有开放性的特征，互联共通是其内在需求。因而伴随数字技术在社会治理领域的应用，传统行政机构封闭化的运作体系也随之被打破，公众参与的渠道被进一步扩展，多属性参与平台之间进一步融合。这种参与，一方面为解决长期困扰社会治理公共参与不足问题提供了一种可能性方案，“曾经依托于单位的身份归属大大松弛，人们的日常生活不再局限于居所一隅，商业交易和社会交往过程也日渐虚实混同。从而，形成了以‘微粒人’为基点的更加智能便捷、匿名流动、虚实同构、自由高效的全新方式和渠道，呈现分布式、破碎化、扁平化的走向”①马长山：《智慧社会的基层网格治理法治化》，《清华法学》，2019年第3期。。但另一方面，存在于网络上的群体极化现象、无序的参与、泛意识形态化的表达，形式化和工具性的“民意展示”，极端发展后更有可能演化为一种参与的异化，从而无助于促成理性共识的达成，这些都给社会治理带来了新的挑战。

三是基本公共服务领域公、私权力的边界。在经济领域被“平台化”之后，公共行政领域目前已成为平台进驻的主要目标②关于数字技术致使公共服务领域政府与市场边界移动的论述参见江小涓：《大数据时代的政府管理与服务：提升能力及应对挑战》，《中国行政管理》，2018年第9期；胡凌：《从开放资源到基础服务：平台监管的新视角》，《学术月刊》，2019年第2期。。在社会治理领域，许多具有创新意识的地方政府和部门开始主动寻求与新技术公司的合作，以解决社会管治问题。由此带来多方面影响，一是越来越多的政府社会管理职能被新技术方案或新技术机构革新替代；二是在新技术政治下，政府部门中自动化决策算法应用范围不断扩大，大型平台公司所形成的权力对公共政策决策的影响越来越大。技术革新带来了权力结构的重大变化，这些都是现有的以政府为规制对象的公法体系所无法有效应对和解释的。面对数字技术应用中公私合作、公私共治的普遍现象，为了使算法等技术化的监控和决策手段不再是无法被问责的“黑箱”，“准公权力”平台企业的权责边界、传统的公法概念（包括“公共服务”）和规制手段都需要重新予以调整。

在对张掖市民乐县和肃南裕固族自治县部分乡镇与村社的乡村节庆活动、乡村文化活动周、乡村文化艺术节、乡村大戏台等相关乡村文化活动开展的频次调研中，发现有35%的县（区）相关部门受访负责人表示本县（区）的乡村文化活动频次为每月至少1次，仅有15%的受访人员表示本县（区）乡村文化活动频次在每月2次以上，而有高达48%的受访人员表示该区域当前乡村文化活动的开展频次低于每月1次，其余2%的受访人员则表示本县（区）很少开展乡村文化活动。这些数据表明当前张掖市部分县（区）对乡村文化活动不够重视。

（二）挑战之二：数字技术应用的外部环境有待进一步完善化

数字技术融入现有的治理体系，需要有相应的体制机制等外部环境的支持。例如，2014年，“四张清单一张网”在浙江省内正式开始施行。但是在“最多跑一次”改革开始之前，政务服务网的实际运行效果并不理想。“最多跑一次”改革的成功之处即在于其并不是技术的“单兵突袭”，而是互联网、大数据技术与职能整合、在线协作的“协同作战”，其在更深层次上是依赖于行政审批制度改革、互联网+政府服务改革、以及机构改革三重改革叠加所产生的制度红利。“解决治理难题需要技术方案，而技术运用急需管理保障。”③郁建兴等著：《“最多跑一次”改革——浙江经验 中国方案》，北京：中国人民大学出版社，2019年版，第200页。然而当前数字技术在社会治理领域应用的外部环境尚不完善。

首先，从改革的广度和深度来看，社会治理涉及的范围广泛、主体多元，相比在行政领域的应用，数字技术在社会治理领域的应用对于开放性、协同性、整合性有更高的要求。但是按照公告板、部分服务传递、有完全整合服务的门户网站及互动式民主这四个电子政府发展阶段来看，浙江仍处于较为初级的部分服务传递阶段，如何实现办事事项向网上的整体迁移以及网上服务事项的有效整合是现阶段面临的主要任务。目前省内许多社会治理应用平台和系统，受限于组织内部各机构的职责、权限等体制因素，导致平台建设标准不一、功能同质化，数据共享交换不畅，“信息孤岛”不仅没有打破，而且有从“小孤岛”演化为“大孤岛”的趋势。此外，虽然省内各地区已经基本实现了单一政府入口网站的设置，但这一入口网站能够提供的政府服务的整合程度却存在明显差异。各地区和部门在数字技术应用的能力、范围、程度等方面呈现出不均衡的状态。

其次，数字技术及其带来的社会高度联通性，改变了政府、市场与社会的关系，政府在崭新技术环境和政治生活中，仅仅属于一个分散的权力系统的一部分，需要在相互交往中加强与社会部门的广泛协作，才能完成国家管治的权责。在数字技术时代，社会治理的公共参与已从一种理念变为一种现实需求。但是目前部分地区和政府部门仍然没有认识到社会治理不是以政府为单一主体的，而是一个包括政府、社会组织、民众等多方主体共同参与的过程。制度设计更多立足于政府自身职能，追求行政效率和服务的提升，却缺少从整体性、系统性视角去优化政府职能，在数字技术应用中未能形成政府、社会、个人之间的良性互动。有效的信息流通和共享机制尚未形成，信息重复提交、数据挖掘不足等问题较为突出。在社会治理方式选择上仍然以实现社会管控为主，从而限制了数字技术在社会治理领域的应用范围和可能性。

（三）挑战之三：数字技术应用的绩效评价有待进一步科学化

从推进路径来看，数字技术在社会治理领域的应用属于政府驱动型。政府驱动型的改革能否持续、其方向如何，很大程度上依赖于绩效评价体系的引导。但是目前浙江在数字技术应用于社会治理领域方面尚未建立起科学、完善的评价体系，导致部分地区和部门在应用数字技术时存在以下三种倾向：

一是重立项轻成本。片面追求数字技术项目上马，而对于压缩成本和风险防范认识不够。庞大的数字技术系统需要沉没成本的支持，但一些地方政府和部门应用数字技术并非基于实际需要，也不具备实施条件，更多来自于考评压力和相互攀比，由此导致的重复建设和推倒重来造成了巨大的资源浪费，甚至将数字技术应用演化为一种新形式的“面子工程”和“政绩工程”。

二是重手段轻目标。片面追求数字技术应用的形式，而忽视社会治理目标的实质效果，从浙江一些数字技术的应用案例来看，扁平化的结构仍然没有实现，反而是增加了垂直的链条，在原来的管理链条中又增加了信息管理这个层级，由此导致了“管理空转”“机器增人”等现象。以调解工作为例，目前浙江省级层面的“在线多元矛盾化解平台”“人民调解工作管理平台”均涉及调解事项，但平台之间未实现数据共享和同步更新，从而使得基层调解人员不得不将同一数据在不同的平台多次填报，这种将数字技术和传统治理方式简单嫁接，不仅没有起到提高治理效率的目的，反而构成社会治理创新的障碍。

三是重数量轻质量。片面追求数字技术应用的数量，而不考虑其实际的应用水平，导致数字技术应用存在“有路无车，有车无货，有货劣质”的现象。在社会治理过程中，省内一些部门和地区、各县市基于本部门、本地区的工作需要，开发应用了各自大量的数字平台和软件系统。但由于缺乏统一规划，造成各平台建设标准不一，功能同质化严重，这些软件标准不一、功能不一，由此导致的重复建设现象较为严重，突出表现为政务APP软件过多过滥。比如，某个部门开发的APP软件便多达90余个，常用的就有30多个，甚至有基层人员反映因手机安装政务APP软件过多，导致手机无法运行。另外，数据准确性不足，格式标准不统一，数据不通、使用不便，政务微博更新不及时等也是调研过程中部门反映比较集中的问题。

三、促进数字技术与社会治理深度融合的路径

（一）将数字技术应用与社会治理价值理念更新相结合，消除观念壁垒

对于数字技术在社会治理领域的应用，需要从完善治理体系、提高治理能力的站位和高度。只有在新的社会治理价值理念下，才能赋予数字技术以积极面向未来的时代品质，才能真正地把数字技术纳入到社会治理变革的进程中。

一是树立协同治理理念。党的十九届四中全会提出加强和创新社会治理，并进一步明确“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华网，2019年11月5日。首先，应当在推进政府数字化转型的同时，推动政府社会管理和服务职能的整合，激发社会活力，促进政府、市场、社会三者之间相互影响、相互制约的依存关系。丰富新时代枫桥经验内涵，借助数字技术深入推动基层社会治理合作协同，加大网格化综合服务管理平台的应用，强化平台在基层党建、诉求表达、外部监督、民情联络等方面功能。深化“最多跑一次”改革，搭建高度一体化和弹性化的公共服务供给体系，为公众提供个性化、多元化、高品质服务。其次，探索政企合作新模式。社会治理数字化进程不能缺少平台企业的参与，应当充分利用平台企业在数字技术、人才储备、运营管理等方面的优势，发挥平台企业在社会治理数字化过程中的重要作用。借鉴广东省“政企合作、管运分离”的平台建设运营模式，因地制宜，开展多种形式的政企合作，探索管理和运营分离、以民营机构为运营主体的公共服务平台运营新模式。原有的社会管理平台应探索开放一部分公共管理资源给平台企业，如犯罪记录、驾驶违章记录等特定政府信息，建立网络平台企业与监管部门的数据联通机制，及时掌握动态、研判形势、寻找规律。

二是强化“以人民为中心”理念。“数字技术必须以人为本，必须把人的利益作为其最高价值。”②张文显：《无数字 不人权》，《北京日报》2019年9月2日。“‘以人民为中心’之于公共管理而言，就是要改变过去以政府为中心的传统路径，将民众（即公共服务的使用者）置于公共管理、公共服务的核心位置。”③郁建兴等著：《“最多跑一次”改革——浙江经验 中国方案》，北京：中国人民大学出版社，2019年版，第234页。着眼于推进治理体系和治理能力现代化，将增进人民福祉、促进人的全面发展作为政府职能转变的出发点和落脚点。重点围绕行政管理、司法管理、城市管理、环境保护、食品安全、社会综合治理、新型犯罪和反恐等社会治理的热点难点问题，有重点、有目标、分步骤地推进社会治理领域的数字化应用，让老百姓在共享互联网、大数据、人工智能等数字技术的发展成果上有更多获得感。完善数字技术应用的绩效评价机制。在指标设计过程中把群众的获得感和社会治理效果作为评价应用成效的根本标准。

（二）将数字技术应用与体制机制创新相结合，消除制度壁垒

一是完善数据共享、使用机制。合理划分数据公开权限和可公开数据的优先等级，清晰界定数据公开标准。采取以“一网通办”应用为重点，按照数据全生命周期来进行制度设计。建立用“数据说话、数据决策、数据管理、数据创新”的社会治理机制。加强民生热点、网格管理、风险防控、矛盾纠纷化解等社会治理重点、难点领域的大数据技术应用搜集、综合分析、使用能力；结合物联网、区块链、人工智能等前沿技术，构建数据聚合、大数据处理和解释、建模分析与预测的有效机制。以数据为核心，采取有效的数据收集、报告、管理和分析流程，从而推动规制模式由“了解事实”向“了解数据”转变。

二是进一步构建网络社会风险预警机制。重点在治安、安检、交通、信用、矛盾化解等领域建立社会风险预警机制。综合运用结构化数据查询、在线轨迹追踪、AI人脸识别等数字技术、前沿技术，构建以即时感知、趋势分析、预测预警、联动处置为内容的社会治理风险防控体系。加快推进各类平台及应用软件的集成和整合，实现功能兼容，推动系统互动和数据共享，提高网络社会风险预警技术平台的实际应用效果。

三是创新数字技术应用的绩效考核机制。完善数字技术应用的绩效评价体系，在指标设计过程中处理好手段和目的、统一和多元、短期利益和长期利益等三方面的关系。将绩效考评的手臂向数字技术应用的前端伸展，加强对数字建设的规划、预算、审批等环节的考核力度。增强指标设计的具体化、场景化，以避免考核的形式化。将数据造假和统计的违法行为纳入考核指标。

（三）将数字技术应用与法治创新相结合，消除法律壁垒

随着数字技术的进一步发展及其在社会治理领域应用场景的不断增加，为了确保作为社会治理之重器的数字技术是善用善治，需要构筑法律制度屏障，从而把数字技术成果的使用限制在自由、正义、安全、秩序的底线之内。

一是将风险防范和法律规制作为顶层设计的重要组成部分。加快推进网络平台、技术标准、安全服务等方面的地方性立法工作。加快推动和制定完善政府数字化转型相关法律法规和制度。在业务流程再造、数据共享开放、网上政务服务等方面制定配套制度。重点推进数据标准体系建设，对数据汇集、数据平台、数据安全、数据应用等关键领域，优先制定相应技术标准。

二是建立并完善数据立法和规范体系。通过制定、完善相关的法规政策进一步明确数据采集、使用、管理各方主体的权限，加强对信息安全和个人权利的保护，强化政府、平台企业在数据使用、管理方面的主体责任，赋予个人在数据利用方面更大的话语权和更多的选择权。

三是加强对数字技术的应用领域、应用程度和方式进行评估、审查和规制。政府将数字技术用作社会治理工具和手段时，应将其局限于社会利益所必须的限度内，并严格遵从法律所规定的范围和程序。在数字技术应用方面进行积极探索，并对应用效果进行评估，进而及时调整制度和政策。