新一轮户籍制度改革：进展、问题及对策＊——以杭州为例

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提 要： 新一轮户籍制度改革启动以来，杭州着力推进户口登记制度、户口迁移制度、居住证制度、综合配套制度“四项改革”，总体成效显著。同时也面临着户口身份识别难、人口逆向迁移、公共服务供给压力大、新型居住证有待优化、配套改革推力不够等挑战问题。进一步深化户籍制度改革，要着力完善人口迁移政策和公共服务供给机制，调整优化居住证申领条件，完善居住证积分指标体系及积分应用实施细则，推动居住证积分在多部门多领域应用。

户籍制度改革是全面深化改革任务中一项综合性改革，也是推进实现“人的城镇化”的重要制度保障。改革开放40多年来，户籍制度作为我国社会管理的一项基本制度，其功能定位和价值属性发生了深刻变化，改革也顺应社会发展需要逐步推向深入。特别是党的十八大以来，伴随着城乡关系迈入融合发展的新阶段，户籍制度改革进程明显加快。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出到2020年基本建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。2016年，中央连续出台《居住证暂行条例》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等政策文件，标志着我国户籍制度改革迈入一个新的历史阶段。在国家顶层设计和浙江省部署安排下，杭州市在户口登记制度、户口迁移制度、居住证制度和相关领域配套制度等改革上重点发力、全面推进，让新老杭州人在新一轮户籍改革中共享改革红利。

一、杭州新一轮户籍制度改革的主要进展

在新一轮户籍制度改革中，杭州着力推进户口登记制度、户口迁移制度、居住证制度、综合配套制度“四项改革”，改革进程平稳，总体成效显著。

（一）统一城乡户口登记

迈入新世纪以来，为了促进人口合理有序流动，吉林、辽宁、湖南、广东、福建等省份率先启动改革，积极探索一元制户口管理模式，取消农业户口与非农业户口的“身份属性”差别，建立城乡统一的户口登记管理制度。石家庄、郑州等地的改革实践引起了各方关注，也为我国进一步深化改革进行了探索。在新一轮户籍改革中，我国全面调整取消农业户口与非农业户口的性质划分。杭州市按照“先股改后户改”的原则，在富阳区试点工作的基础上，于2017年1月1日起在全市推行户口一元化登记制度，全面取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的其他户口类型，统一登记为城乡居民户口，以经常居住地登记在城镇或乡村来确定户口身份。

在此过程中，开展户口专项清理整顿也是一项重要内容。首先，重点解决无户口人员的落户问题。按照中央政策，严禁将计划生育等政策与户口登记挂钩，严禁设立不符合户口登记规定的任何前置条件。杭州市对不符合法律法规或政策规定生育以及无户口公民生育的子女，均允许其随父亲或随母亲登记常住户口，引导群众凭申领的《出生医学证明》《收养登记证》或者事实收养公证书等材料及时办理户口登记手续。对持有过期户口迁移证件的公民，符合现行迁移政策的准予落户。2018年底，已完成956名无户口人员登记户口，切实保障了无户口人员的利益，解决了他们的实际困难。

同时，做好蓝印户口、自理口粮户、地方城镇户口等户口类型的清理。这些户口类型是农业、非农业二元户口性质的衍生物，在此轮户籍改革，按照经常居住地登记常住户口的原则，持上述户口类型的群体可以自由选择，本身已经居住在城镇的，可以选择将户口登记在城镇，在城镇无生活基础的，也可以选择回到农村去。

（二）调整完善户口迁移政策

落实《浙江省人民政府办公厅关于调整完善户口迁移政策的通知》（浙政办发〔2017〕90号）文件精神，根据杭州市人口规模规划和经济社会发展需要，以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件，不断调整和完善现行落户政策，逐步形成与杭州经济发展、产业结构相匹配的、统一明确的户口迁移政策体系。

首先，推进城区一体化发展。按照“九城区内并轨、九城区外迁入政策统一、平稳过渡”和合理控制城市人口总规模的原则，进一步加快推进其他城区与主城区的户籍管理一体化。2015年1月以来，杭州市先后4次发文，调整萧山、余杭、大江东产业集聚区、富阳、临安等地户籍政策，加快推进主城区一体化发展，已基本实现主城区户籍政策的并轨。

其次，出台市区户口迁移新政。深入贯彻《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号），2018年9月出台《关于调整完善市区户口迁移政策的意见》（杭政函〔2018〕84号），对夫妻投靠、老年投靠和人才引进政策进行调整完善。

最后，优化完善人才引进政策。不断优化高层次人才落户政策，通过调整人才引进落户条件、下放人才引进落户审批权限、简化留学回国人员落户、调整全日制普通高校大专紧缺专业等举措，积极吸纳杭州社会经济发展急需的高层次人才和技术人才落户。

（三）全面实施新型居住证制度

2016年3月，浙江省人大常委会对《浙江省流动人口居住登记条例》作了重新修订。杭州市贯彻执行新条例，进一步明确居住证申领条件以及居住证持有人可享受的权利待遇，建立健全居住证持有人量化指标体系和管理办法，全面实施新型居住证制度。

首先，确立居住证积分制度。2017年11月，杭州市制定下发《杭州市居住证积分管理办法 (试行)》，以年龄、学历、技术职称 (技能水平)社会保险、住房、居住年限、社会贡献等4大类和10小类36项内容为主要指标，建立健全与入户、入学等基本公共服务和社会保障相挂钩的流动人口积分管理体系。同时，按照“最多跑一次”要求，制定并下发了有 17 项小类指标的居住证积分受理审核规范。自积分管理实施以来，全市流动人口申领居住证同比、环比大幅度上升；出租房屋办理租赁备案、献血及咨询、捐款及咨询，志愿者服务及咨询等增幅明显。

其次，探索“1+1+X”的积分应用模式。借鉴国内相关城市的积分管理制度设计和理念，综合杭州实际，采用了“1+1+X”的应用模式，即通过制定一个总办法，建立一套相对固定的积分指标体系，实现多部门或地区的积分应用。居住证持有人随时可以申请积分，通过相关部门对申请人提供的材料情况进行网上审核，由流动人口服务管理部门最终核定积分分值。全市各部门或地区可根据本部门提供或本行政区域现有的资源情况，为申请人提供不同的服务，通过积分管理和应用，让持证人享受积分入户、入学等公共服务，为居住证持有人公平、有序地提供服务和保障。

（四）统筹推进综合配套改革

首先，深化农村制度和集体产权制度改革。按照“确权到人（户）、权跟人（户）走”，全面完成全市农村集体股份合作制改革。杭州市农村集体股份合作制改革始于撤村建居改革试点，随着城市化进程的加快，农村集体资产股份制改革也逐步从主城区撤村建居地区向萧山、余杭及全市域推进。截至2015年底，杭州市已有99.63%的村(或合作社)完成股份制改革。以宅基地农房一体确权发证为重点,加快推进农村不动产统一登记。

其次，完善政策体系，努力推动社会保障城乡一体化。实施统一的城乡失业保险制度。2018年1月1日起，全市范围内依法应当参加失业保险职工个人，不分户籍统一照本人工资的0.5%缴纳失业保险费，并对市区原有11348名原农民合同制职工按城乡统筹新政规定核准了失业保险金，占所有核准失业保险金人数的49%。积极完善被征地农民基本生活保障制度。2018年1月起萧山、余杭、富阳三区新增被征地人员,实行一次性缴费参加企业职工基本养老保险，参保方式与主城区一致。此外，构建扩面工作长效机制,扎实推进社会保险参保扩面。实行全民参保登记动态管理，确保城乡居民享受到广覆盖可持续的社会保障制度。

二、杭州新一轮户籍制度改革面临的挑战

（一）户口登记改革带来身份识别难

此轮改革，虽然形式上统一了城乡户口登记制度，取消了农业户口与非农业户口的性质区别，从身份性质上统称为“居民”。但事实上，农民与非农的隐形标签和区隔仍然存在。在改革了户籍登记的同时，公安机关进行了城镇户口与农村户口的内部标识和操作方法，而与之相紧密关联的就学、就业、就医等相关政策并没有联动跟进，改革步伐相对滞后，这导致户口识别困难，相关部门在落实公共服务的具体政策操作上，仍然要区分农业人口与非农业人口。

（二）人口逆向迁移的挑战

长期以来，农村到城镇落户有着明确的标准和要求，而城镇户口迁往农村，长期以来一直没有系统规范的户籍政策。随着城镇化进程的深入推进，一方面大量农村人口向城市转移，另一方面，特别是东部发达地区，人口从城向乡逆向迁移的意愿和态势也越来越突出，这对原有政策带来严峻挑战。例如，原籍农村的未就业大中专院校毕业生权益保障问题的处理，目前是杭州按照“尊重历史、部门联动、妥善化解、避免连锁反应”的原则，在属地政府牵头下，会同农业农村局、人社局、自然资源与规划局等部门自行研究确定相应的身份确认方式，落实保障措施，明确相关户口类别的对应身份确认、待遇享受标准问题。事实上，此类问题亟需要上位政策的指导以稳妥实施。

（三）公共服务供给的压力较大

近年来，杭州市对流动人口的吸引力不减，常住人口和流动人口的增速都很快，城市公共服务在一体化和均等化方面的压力与日俱增。如何平衡流动人口公共服务全面覆盖和城市公共服务资源有限之间的矛盾，成了流动人口服务工作的核心问题，也影响了户籍改革额进程。

根据2019年5月《杭州市国土空间总体规划发展战略》对杭州未来的城市人口规模预判，2050年杭州的城市人口规模将达到1300万—1500万。迈入新世纪的前十年，杭州的常住人口每年增长30万人口左右，而根据近年的人口统计数据，2011年杭州只增加了3万常住人口，2013年和2014年，人口增加只有4万—5万左右，2016年杭州由于承办了G20峰会，人口增长了17万，2017年、2018年常住人口增量分别是28万、33.8万，增量呈逐年递增之势，并在2018年突破了30万大关。2010-2018年这六年间，杭州从870.5万人增加到980.6万人，共增长110.1万人，每年平均新增13.7万人。在未来15年的空间拓展期中，杭州要新增300平方公里建成区、新增300万常住人口，就需要每年增加20万人。而部分城区已经出现了外来学生数超过本地学生数的“倒挂”现象，教育资源供求严重短缺，医疗、养老等公共服务供给也面临很大压力。

（四）新型居住证申领积极性不高

杭州市较省内其他地市迟半年推行新型居住证制度。虽然流动人口随迁子女需凭居住证才能享受义务教育服务的政策，提高了随迁子女的流动人口申领居住证的积极性，但截至2018年底，杭州市申领居住证的总量为29.81万，较宁波市42.80万、温州市48.89万、绍兴市67.40万、湖州市71.90万还有一定的差距，发证量占居住登记半年以上的流动人口的比例仅为7.53%，处在全省末尾。

新型居住证申领积极性不高的主要原因有：一是申领条件较高，部分流动人口不符合申领条件。按照《浙江省人民政府办公厅关于推行新型居住证制度的通知》（浙政办发〔2016〕100号），杭州市遵循“适度从紧”的原则，对“合法稳定就业”“合法稳定住所”和“连续就读”的具体情形，作了授权性规定。与省外部分大城市比较，杭州市居住证申领条件仅次于上海和深圳。上海市仍在执行《上海市居住证管理办法》规定：“申办居住证应当同时符合两个条件：一是在本市合法稳定居住；二是在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住6个月以上”。深圳市自2016年11月1日起施行《深圳市居住登记和居住证办理规定》，明确：“申领居住证应同时符合两个条件：一是在特区有合法稳定居所。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，连续居住满十二个月的，视为有合法稳定居所；二是在特区有合法稳定职业。非深户籍人员自办理居住登记之日起至申领居住证之日止，在特区参加社会保险连续满十二个月或者申领居住证之日前二年内累计满十八个月的，视为有合法稳定职业。”上海市和深圳市居住证申领条件要高于国务院规定的“符合合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的”规定。杭州的“高门槛”致使较多的流动人口不符合申领条件，难以申领到居住证。

二是居住证含金量不够，领证意愿不强。一方面，申领居住证是流动人口的权利，是否领证由流动人口根据自己的需要来决定；另一方面，如流动人口申领机动车驾驶证、提供孕产检生育服务、儿童疫苗接种服务等较为关心的权利、服务和便利与是否持有居住证并无关联，导致流动人口主动领证意愿不强。此外，居住证持有人的权利、服务和便利，除了申领居住证外有其他的获取途径。当前，居住证与流动人口子女入学、小客车调控指标申请条件关联性较强，一部分流动人口在难以领到居住证的情况下，却直接领取了我市的《人才居住证》。

三是流动人口的落户动力不强。许多调查表明，农村转移人口既希望在城市生活，获得比农村更好的生活水平，又担心失去土地承包权、集体资产收益权、拆迁补偿等既得利益。①参见唐宗力：《农民进城务工的新趋势与落户意愿的新变化——来自安徽农村地区的调查》，《中国人口科学》，2015年第5期；张翼：《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》，《中国人口科学》，2011年第2期。虽然杭州居住证的含金量已经比较高，但对很多流动人口仍然没有太大吸引力，加上杭州在购房、教育、医疗等方面的生活成本比较高，导致流动人口的落户动力不强，也随之降低了申领居住证的意愿。

（五）居住证积分指标体系及应用细则有待优化

居住证积分管理办法试行一年多来，积分指标体系需要结合实际进行修订。例如，有的积分指标源头数据把控难度大、易被不法分子钻空子，造成积分的不公正不公平；有的积分指标审核难度大，现实意义不大；有的积分指标在“最多跑一次”改革要求下，需要“瘦身”优化；还有一些部门和公益机构提出了新的需求，如见义勇为基金会、阿里公益等建议把相关的见义勇为和公益行为纳入积分指标等。

当前的居住证积分管理制度，仅涉及积分规则、积分申请、积分核定、积分调整、积分失效等积分管理活动，对积分享受服务和待遇的具体内容，需要由各相关部门制定实施细则并具体应用。居住证申请人对积分的具体应用和配套政策非常期待，积分应用配套细则亟待出台。

（六）配套改革的政策推力不够

《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》提出的“人地”“人财”挂钩、平等享受基本公共服务等措施，在一定程度上调动了地方政府和农业转移人口的积极性。但相关配套政策的落实相对滞后，如中央财政转移支付制度、土地保障政策等还不明确，户籍制度、农村集体土地制度等改革涉及到法律修订等。在相关上位法未作调整或者国家层面还未出台相关改革政策前，地方政府在推进改革时缺乏自上而下的法律依据和明确指导方向，也一定程度影响了改革成效。此外，财政增支的分担和补助、财政转移支付、土地指标转移、基层自治组织选举等政策问题，仍需进一步研究和破解，为户籍制度改革提供配套保障。

三、进一步深化杭州户籍制度改革的思考和建议

户籍制度改革是一项综合性、全局性、战略性的系统工程，在新一轮改革过程中，需要大胆改革创新、积极探索经验。

（一）进一步完善人口迁移政策和公共服务供给机制

首先，亟需研究市区人户分离的公共服务政策。行政区划调整后，杭州市区范围内人户分离带来的基本公共服务矛盾日益凸显。例如，随着富阳、临安撤市设区后，原富阳区、临安区户籍并在主城区居住和工作生活的市民，因为已不属于杭州市流动人口范畴，无法申领到居住证。按教育部门当前的政策，其子女需回原籍就读，该人群反应较为强烈。以义务教育为例，如果不愿意迁入户口或迁不到主城区，在撤县设区前可以凭居住证享受杭州主城区的教育资源，但是撤县设区后现在无法办理居住证，享受主城区的公共服务也无从谈起。由于义务教育的责任主体在县级人民政府，因此，需要市级政府制定出台专门的管理办法，教育部门再利用此制定政策，让区县政府加以落实，进而破解基本公共服务矛盾。

其次，政策设计上要杜绝大学生户口回迁。在人口逆城市化的潮流下，一旦大学生户口回迁问题上开了政策口子，后续“农嫁女”、小城镇户买户口群体、当兵转非、征地农转非等群体都会提出政策诉求，进而引发连锁反应，影响改革成果。在股改过程中，对原籍农村的未就业大中专院校毕业生群体，建议原则上不再办理户口回迁，对于提出相关权益诉求的，由属地政府因地制宜地开展就地化解矛盾工作，妥善解决其相关权益保障。

（二）将土地出让金纳入户籍改革成本支付平台

首先要落实好中央财政转移支付政策，即“费随人转”。按照把常住人口作为财政分成依据，逐步调整各级政府之间的财政分配关系。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，实现基层政府“事权”与“财权”的对应，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

在此基础上，建议将土地出让金纳入人口城市化的成本支付平台。土地出让金收支是推进社会财富“二次分配”进而改善民生、提高老百姓生活品质的重要手段。作为城市建设者，流动人口为城市发展作出了突出贡献，将土地出让金用于流动人口服务管理、户籍改革和市民化工作，符合土地出让金取之于民、用之于民的宗旨。正确认识和重视土地出让金，将其纳入户籍改革的成本支付平台，妥善解决人口城市化的资金难问题。

（三）调整优化居住证申领条件

针对居住证申领条件的具体情形，建议在“合法稳定住所”中，增加居住在单位集体宿舍或借宿、借住在近亲属家中的情形。适当放宽未满16周岁未成年人申领居住证的条件，建议由原来的父母双方（法定监护人）持有《浙江省居住证》及在市区连续缴纳社会保险满一年的条件的规定条款，调整为父母双方的居住证和一方的社保满一年的要求，实现与原教育部门随迁子女入学的“三个一”政策要求逐步递增。

将“居住证+条件”作为享受公共服务的条件。重新理性认识居住证的政策工具价值。随着居住证享受学前教育、义务教育凸显出来的问题，客观认识居住证的价值初衷，居住证是要解决“公平”还是解决“优质”？如何兼顾？居住证应该对照公平，解决“好上学”，户籍应该对照优质，解决“上好学”，在针对市民的待遇上也要讲求“同城同待遇”，避免进一步形成政策洼地效应。因此，建议将“居住证+条件”作为享受公共服务的条件，持有居住证是享受待遇的门槛条件，再结合区域公共服务资源进行统筹调配。

（四）完善居住证积分指标体系及积分应用实施细则

随着积分评价指标的逐步应用，可结合实际执行情况、上位政策及城市发展导向，对指标体系及分值进行动态调整和优化。例如，可以衔接杭州市培育发展住房市场试点工作，调整租赁住房评分分值。根据住建部有关意见，承租人可按照规定凭登记备案的住房租赁合同等申领居住证，并享受相关公共服务。杭州市作为全国住房租赁试点城市，正在大力倡导培育和发展租赁市场。因此，针对居住在租赁房屋达到一定年限的，实行“租购同分”。再如，随着省级层面对一些综合性荣誉奖项已逐步进行规范和清理，因此市级、区级综合性荣誉奖项指标设定已意义不大，建议取消。同时，对见义勇为、服兵役等指标一直呼声较高，对相关的积分指标进行充分论证。此外，顺应互联网时代的社会治理，加强芝麻信用积分等信息化手段在积分管理中的运用。

积分落户是积分管理的首项应用，落实好积分落户的实施细则，确保申请人相关权益不受影响。例如，现行积分落户申请时间为每年3月1—31日。由于后续还有资格审查、积分复核、总量指标制定等一系列工作，导致与中小学、幼儿园入学报名时间衔接不一致。建议将积分落户申报时间调整到下半年9月或10月，以引导群众合理安排落户子女入学计划，也方便教育部门提前规划教育资源分配。

（五）推动居住证积分在多部门多领域应用

推动居住证积分在多部门多领域应用，是居住证制度生命力和活力的关键。杭州市居住证积分管理架构采用“1+1+X”模式，即一个积分管理办法，一套积分指标体系，多部门或地区积分应用。持续推动杭州市各部门或地区根据本部门或本辖区现有公共服务资源情况，通过积分管理，公平、有序地为申请人提供相应公共服务，尽早研究制定和推广积分入学、积分入住、积分入医、积分养老、积分体检及积分疗休养等积分应用工作和实施细则，满足人民群众的期待。在推出“积分入户”政策的同时，可在全市范围内推行“积分入学”政策，有序保障随迁子女入学问题。此外，杭州市各级工会在拓展“积分体检”等应用，杭州市住保房管部门正在研究积分享受保障房的“积分入住”；人力社保部门在探索通过对灵活就业人员通过积分方式获得参加医保资格的“积分入医”，以及“积分养老”等积分应用模式。这些积分应用服务要边试点边推广，动态调整、逐步优化，让生活品质之城的阳光洒向每一个新杭州人。