农村信用社发展中存在的法律风险问题研究

张文佳

一、农村信用合作社发展中存在的风险类型

1.内部管理结构不平衡及人才缺失风险

产权结构不明晰存在于产权结构与治理模式间，行政色彩浓厚使得广大社员未为感觉到自己是真正的主人。虽然理论上社员大会对农村信用社享有最高权力，理事会对社员大会负责，监事会行使独立监督的权力，但在实践中这“三会”并未发挥其作用。合作制不仅停留于形式，更有理事会凌驾于社员大会之上的局面，这将致使个别管理人员独断专行，管理层权力集中，民主管理流于形式，滋生内部腐败。计划经济的影子还存在于当前农村信用社的管理体系中，这种体系本身带有管理机制不健全、监督机制不完善、执行起来效果不明显的情况。长期以来农信社的员工普遍综合素质不高也是阻碍其发展的又一大“软肋”，高素质人才大部分被吸引进城市网点，人才的流失匮乏导致农信社创新力不强，业务水平落后。

2.体制政策与政治环境风险同在

农村信用社是促进农村经济发展的中间力量，肩负着扶持“三农”的政策使命，虽几经改革仍未触及到深层次的体制问题。农业银行在撤出农村市场后遗留下的不良贷款及呆账坏账，使得农村信用社不仅背上沉重的历史包袱更使得经营风险增大、发展滞后。为发展新农村经济建设，地方政府会大力扶持村办、乡镇办企业，为了把扶持企业的风险转移到农村信用社就会或多或少进行行政干预，不良贷款风险无形中增加，不仅会削弱农村信用社的竞争力同时也阻碍了其发展的空间。

3.经营资本风险

盈利问题也遏止着农村信用社的发展步伐，资金供给量较低及款项使用及周转情况的滞后，没有足够的资金储备，在实际信贷工作程序操作中，因操作人员通常注重放贷前的审查，忽略审核贷款用途、评估借款人回款能力、未及时跟踪调查借款人等状况也造成了一部分不良贷款呆账，这也是目前贷款损失中的一种风险。信贷发放重叠、混乱及审批单一，统一管理和规范流程滞后等，都有碍信用社资金循环使用。

4.金融市场性质定位模糊和业务对象特殊性的风险

在与农行脱离后农信社重新规范了合作制，可在对农村信用社的政策，管理和监管机制上，并未作为真正合作金融机构对待区别于一般商业银行，但又被看做是准国家金融机构而要求承担各项政策性业务、支持服务“三农”等等解决农民贷款难问题。农村信用社的金融市场性质和社会定位的模糊性，假定了农村信用社的经营和管理风险。

二、农村信用社发展存在的法律风险建议

1.明晰完善农村信用社立法原则及产权关系，建立合理规范的产权制度

当前我国农村法制建设的现状是既没有统一的合作金融法也没有专门调整农村信用社的规范性文件，主要都是分散性的行政法规、部门规章及政策性文件，且政策性文件又多于行政法规、部门规章。这些规范性文件统一缺乏权威性、稳定性及效力层次低等等缺点，阻碍着农村信用社的深化改革路程。在《中华人民共和国银行业监督管理法》中将农村信用社定义为以营利为目的的公司企业法人，与其他银行业金融机构一同并入中国银行业监督管理委员会统一管理。《农村信用社管理规定》中农村信用社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、为社员提供金融服务的农村合作金融机构。这表明没有相对统一的合作金融法对农村信用社组织管理体系加以规范指导，这使得缺乏专门立法体系的农村信用社相关规章分散而混乱，导致农村信用社的法律地位得不到确认。针对我国未对农村信用合作社进行立法及结合目前的法律环境，首先继续采用入社自愿、退社自由及一人一票的民主投票管理制度基本原则。这一原则体现农村信用合作社本质属性及其特征，同时也兼顾了公平和效率。其次是效率性、针对性原则。因其业务对象在农村，是在为稳定农村经济，发展农业，帮助改善农民生活标准而提供帮助的金融扶持，立法需明确是在为谁而立法，其调整对象及主人公是谁。立法的缺失滞后将使得农村信用合作社相关规定经常性调整而产生不稳定因素。农村信用合作社与政府、农民有着密不可分的关联性，不仅应提高行政效率以较小的成本，获得更大的盈利，更需通过立法健全引导、规范和监督管理实践性机制，提高农村信用合作社的服务效率。最后是互助互利原则。经营的目的是为了向广大社员提供帮助及服务，在这种经营环境模式下，处于劣势的劳动者可联合起来互相帮助，以便改善自己的竞争地位，保护自身权益，由此便形成了合作经济，互助融资，民主监督管理、保障社员的权利，实现互助共济。

2.完善农村信用合作社法律部门及内部员工综合业务水平

加强法律部门对合作金融交易的法律合规审查权力，对于农村信用合作社法律风险防患于未然。对于贷款人提交的信贷文件审核中应将重点放在保障贷款人利益上，对于不合法合规的情况及需要对借款人承诺的条款等都应给予高度重视。在人才选拔考核制度中也存在把关不严，缺乏严格有效的行业人才选拔监管体制，受传统就业思想观念的影响，局限于照顾本系统内部职工子女或是人情关系户就业问题，专业院校毕业生不愿意回到基层就业也是导致农村信用社专业人才匮乏的因素之一，即缺乏竞争力的僵化用人机制成为农村信用社竞争水平提高的绊脚石。为了我国农村信用社能够向前迈进一大步，建立完善合理有效的人才培养、选拔、考核管理机制是重中之重，首先需完善人才引进管理机制。公开招聘综合性专业人士，逐步改善内部员工的整体业务水平能力；其次是员工业务能力提升培训。根据现代金融发展需求组织、鼓励和督促员工继续深造及专业培训；最后是健全人才管理机制，员工需考核竞争上岗，打造良好的人才培养氛围。

3.完善管理制度体系和构建统一法人农业商业银行

省级联社是管理权下放后代表省级政府实施管理、指导、协调和服务农村信用社的管理部门。首先省联社应为其省内各社提供综合业务指导和依法提供信息管理，避免行政干预指导农村信用社坚持面向“三农”服务经营方向。其次提高省联社的监管职能，明确职责范围。充分发挥组织、协调和服务农村信用社的间接指导性作用，从而使农村信用社突出其自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的特性。为增强农村信用社自身的监督管理体制，省联社应健全完善内部管控制度及法人治理结构。再次建立权责明确统一的监管职能体制。既要赋予省联社权力也意味着承担相应的法律责任，即监管责任明确是决定省联社是否具备独立法人地位的最重要因素，尤其是责任追究机制的建立，要明确承担责任的性质以及承担的方式。

4.国家制定《农村合作金融法》

横向比较下，西方发达国家大都制定了农村合作金融法律，我国尚未有合乎农村信用社发展健全所需的《农村合作金融法》，相关法律的缺位、立法层次过低等问题依然突兀。现存的《商业银行法》内容不完备，制约着农村信用社改革发展的深入。监管及信用社自身发展都需要有法可依，应尽快制定针对农村合作金融发展的法律法规，确立农村信用社的法律地位。

三、结语

随着我国金融体制改革的不断推进，农村信用社发展将越来越突出其在新农村经济建设中的优越性及重要性，在其发展过程中我们看到农村信用社彰显出了新的生命力，但同时也应看到其存在的法律制度缺乏等根本性保障，即务必需从法律层面规划农村信用社的改革发展问题。