PPP的税收激励与多元监管研究
2019-07-11潘华杨硕
潘华 杨硕
【摘 要】 我国PPP税收激励与多元监管一直备受关注，识别税收与监管对政社博弈的制约有助于政策机制的合理设计。鉴于此，文章拟在有限理性条件下，通过构建PPP博弈模型，分析政府监管与社会资本经营之间的策略选择及其影响因素。研究结果表明，税收优惠政策在引导社会资本合规经营方面具有显著效果，随着税收政策优惠力度的加大，社会资本向着合规经营方向演化的速度明显加快，且政府监管力度会影响到税收优惠政策的激励效果。政府处罚力度与社会资本方合规经营正相关，但力度不宜过大，公众监管力度对社会资本合规经营产生正向影响。最后提出对策建议：通过建立税收综合体系，完善优化税收政策，加强多元监管，引导PPP项目良性发展。
【关键词】 PPP; 税收政策; 监管; 演化博弈
【中图分类号】 F282 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）13-0035-06
一、引言
当前我国正处于全面深化改革攻坚阶段，供给侧改革在加强需求管理的同时弥补了供给不足的短板，而PPP模式作为推进供给侧的重要手段，能够进一步加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，防控政府债务风险。截至2018年4月底，纳入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目达7 226个，总投资高达11.3万亿元人民币，但目前项目落地难却成了阻碍PPP模式健康发展的一大因素。
一方面，由于项目未来经营的不确定性较大，地方政府契约精神不足，加上PPP模式顶层设计的不完善，使得社会资本虽有参与项目意愿，但仍面临诸多进入障碍。柯永建等[1]通过实证问卷调查社会资本的综合评价表明：对于包括政府投资补助、政府对融资协助在内的七项激励社会资本参与PPP项目的措施中，税收政策支持的激励性最高。因此，探讨研究PPP项目的税收政策问题，着眼于以税收优化助力PPP项目发展，对于吸引社会资本参与PPP项目具有重要意义。
另一方面，基于PPP项目提供社会公共产品或服务、周期长、资金占用量大等特点，业内人士不免质疑政府监管方案的实施能否发挥应有的作用。考虑到在项目长时期的建设经营过程中，社会资本存在由于前期判断有误导致盈利难以达到预期水平的风险。在此情况下，一旦监管不力，社会资本便有选择违规经营的可能性，而最终利益受损的将会是社会公众。因此，政府应在履约监管和行政监管中实现对PPP项目的依法科学合理监管[2]。PPP在我国仍有着广阔发展空间，完善政府监管措施是实现PPP项目良性发展的重要保障。
二、相关文献综述
PPP项目的激励与约束机制一直是学界研究的热点。国外学者主要提出了以下观点：Schmidt[3]认为，有效的信息沟通和适当的激励机制有利于产生协同作用，推动PPP项目完成。Robinson[4]认为，采用民主决策的方式有利于产生良好的激励效用，因此有关于PPP项目的收入分配、税收以及其他政策问题均应采用民主投票的方式确定。Tserng et al.[5]从新制度经济学的角度分析了不同影响因素对于PPP项目的激励作用。关于激励与约束机制的适用性问题，Hartt[6]认为，如果项目完成质量难以度量，那么采取PPP模式时应当主动考虑质量要求较为宽松的项目，因为该选择将有利于提高项目完成的效率且易于对其实施相应的监管。总体而言，国外学者的研究肯定了财政的激励机制是PPP项目顺利实施的重要驱动因素。
国内学者的研究主要集中于：（1）激励约束机制的必要性问题。姜爱华等[7]从融合项目参与方的利益目标、激发项目承接企业创新性以及对于增强政府公信力三个方面回答了该问题。张凤先等[8]分析了社会资本在医疗PPP项目中的参与度问题，提出政府应当允许社会资本通过PPP模式进入医院核心服务，并应当给予较高程度的保障，若政府参与度降低将导致社会参与度降低，公益性和供给效率将难以得到保障，继而公众利益将会受到损失。胡振华等[9]认为，引入监管机制的激励约束机制是实现最优稳定均衡策略的必要参数。（2）如何建立合理的PPP项目调价机制及补偿方案，以激励更多的社会资本参与到PPP项目中。吴孝灵等[10]通过借鉴Stackelberg模型得出了PPP项目政府补偿的优化方案。杜杨等[11]則在前者的基础上进一步考虑了博弈双方风险偏好对该补偿机制的影响。（3）相关要素对激励效用所产生的影响。王颖林等[12]基于投资方的投机行为，得出激励和惩罚的增加并不总是促使投资方向高努力策略转变，提出应当在考虑风险偏好的前提下制定合理的奖惩制度。孙德梅等[13]提出应关注于税收激励作用，并且强调政府的税收激励政策应遵循适度原则。戈岐明等[14]阐述了PPP项目的税收激励机理并提出鼓励社会资本参与的同时应注意平衡对政府税收征管的不利影响。
综合而言，之前的研究热点多集中于激励机制，而监管方面的研究稍显不足。考虑到激励机制注重于提高社会资本的参与度，而监管约束是加强项目完成质量的关键所在，因此值得加强构建系统性的激励约束机制问题研究。此外，考虑到PPP项目与现行税收制度难以套嵌的问题，加之税收优惠政策对于社会资本进入PPP项目的强激励效用，因此有必要对PPP项目的税收激励方式进行探讨。而现有关于PPP项目税收问题的研究主要停留在定性方面[15-16]，存在表面化缺陷，且提出的政策建议多具有碎片化特征。因此，应当对于该问题进行量化研究，进一步验证完整且配套的税收激励政策的设计对于PPP模式的推进所具有的重大作用。
本文尝试引入演化博弈论构建监管方政府与运营方社会资本之间的博弈模型，分析了税收优惠政策对于社会资本经营策略选择的激励作用，并加入了监管约束，监管约束包括政府对社会资本的监管约束和公众对政府的监管两层含义。所以本文主要是考察税收激励对社会资本行为的影响、政府监管对社会资本的影响、公众监管对政府的影响。
三、博弈模型与求解
（一）问题描述与博弈模型
博弈双方是作为运营方的社会资本和监管方的政府。为分析双方通过模仿学习趋于演化稳定策略的动态过程，分析演化博弈的均衡点及其稳定性，假设博弈双方非完全理性，即博弈方不可能一开始就找到最优策略以及最优均衡点;博弈双方信息非完全对称，即一方的策略对另一方而言是非公开的;严格监管时，违规经营行为一定被监管部门查处;而宽松监管时，违规经营行为有可能被媒体曝光。依据社会资本违规概率的大小来测度其道德风险，用严格监管的概率来测度政府监管水平，构建政府与社会资本之间的博弈模型，用来说明社会资本在运行PPP项目时的违规风险和政府监管力度之间的传导机制，在随机核查、随机合规经营、核查成本不可忽略和信息不对称的情况下，考察政府针对PPP项目采取的税收政策和监管政策是否能够发挥税收激励和监管约束的效果。
政府为了推广PPP项目，对项目实施税收激励，同时对PPP又具有监督管理的职能。在社会资本与政府之间的博弈中，社会资本的策略选择空间：合规经营和违规经营，社会资本选择两种策略的概率分别为x和1-x，这一信息对政府来说并不是公开的。政府的策略选择空间：严格监管和宽松监管，政府选择这两种策略的概率分别为y和1-y，这一信息对社会资本来说并不是公开的。下面给出该博弈过程中涉及到的变量，并给出相应的解释。
1.政府。如果政府选择严格监管策略，政府因为工作的积极而得到社会认可，所以可以得到正向激励效用，记作SH。严格监管需要政府支出的监管成本记作WH。政府采取严格监管策略，如果社会资本违规经营一定会被发现，对企业采取惩罚措施，惩罚力度记作F;如果政府选择宽松监管策略。宽松监管政府支出的监管成本记作WL，其中，WH>WL。如果社会资本是合规经营，那么政府除了成本没有其他收益或者损失。如果社会资本是违规经营，且政府的监管不到位导致社会资本的违规经营行为被媒体曝光时，将造成政府的公众信任损失（Z）。而政府宽松监管策略时发现社会资本违规的概率记作θ。
2.社会资本。如果社会资本选择合规经营策略，可以获得合规经营收益记作M，需要支付的合规经营成本记作CH。享受到政府给予的税收优惠记作T;如果政府选择宽松监管策略，享受到政府给予的税收优惠记作αT，如果社会资本选择违规经营策略。可以获得违规经营收益记作N，需要支付的违规经营成本记作CL。如果政府选择严格监管策略，会发现社会资本的违规经营行为，对其实施惩罚措施记作F。如果政府选择宽松监管策略，发现社会资本违规行为的概率记作θ。其中M
依据以上变量假设，给出政府和社会资本在不同策略选择下所有可能的收益大小。
如果政府选择严格监管策略，社会资本选择合规经营策略，可以得到政府的收益函数π =SH-WH和社会资本收益函数π =M-CH+T;
如果政府选择宽松监管策略，社会资本选择合规经营策略，可以得到政府的收益函数π =SL-WL和社会资本收益函数π =M-CH+αT;
如果政府选择严格监管策略，社会资本选择违规经营策略，可以得到政府的收益函数π =SH+F-WH和社会资本收益函数π =N-CL-F;
如果政府选择宽松监管策略，社会资本选择违规经营策略，可以得到政府的收益函数π =SL-WL+θF-（Z）（1-θ）和社会资本收益函数π =N-CL-θF。
通过以上四种情况分析，得到政府与社会资本之间博弈的收益矩阵（见表1）。
（二）博弈均衡求解
非完全理性条件下，每次政府和社会资本博弈时，社会资本采用合规经营策略的概率是x，采用违规经营策略的概率是1-x;政府采用严格监管策略的概率是y，采用宽松监管策略的概率是1-y。可以得到社会资本的复制子动态方程为：
F（x）=dx/dt=x（1-x）[y（π -π ）+（1-y）（π -π ）] （9）
令F（x）=0可解得：x1*=0，x2*=1，y*=（π -π ）/[（π -π ）-（π +π ）]。
同理，可以得到政府的復制子动态方程为：
F（y）=dy/dt=y（1-y）[x（π -π ）+（1-x）（π -π ）] （10）
令F（y）=0，可得：y1*=0，y2*=1，x*=（π -π ）/[（π -π ）-（π +π ）]。
联立方程9和方程10，得到5个动态平衡点，分别是（0，0）（0，1）（1，0）（1，1）（x*，y*）。根据政府与社会资本系统对应的雅克比矩阵的局部稳定性，分析该系统在这些动态系统平衡点的局部稳定性。利用方程9和方程10解出平衡点（x=0，y=0）处矩阵行列式和迹的符号：
J的行列式为：
（π -π ）（π -π ）>0 （11）
J的迹为：
（π -π ）+（π -π ）<0 （12）
同理，解出在其他四个平衡点：（x=1，y=0）（x=0，y=1）（x=1，y=1）（x=x*，y=y*）处行列式和迹的符号，进而得出演化博弈稳定性分析结果（见表2）。
根据上述雅克比矩阵的稳定性分析，得到演化博弈动态过程相位图（见图1）。从相位图中发现：在政府与社会资本的动态博弈过程中，G是鞍点，M（1，1）和O（0，0）是演化稳定均衡点（ESS），Z（0，1）和H（1，0）是不稳定点，在OZGH内该演化博弈收敛于O（0，0），表示当政府趋近于宽松监管时，社会资本会趋向于违规经营以获取更多的收益;在ZGHM内该演化博弈收敛于M（1，1），表示当政府趋近于严格监管时，社会资本会趋向于合规经营。鞍点G处表示社会资本以x*的概率选择合规经营并稳定不变，政府以y*的概率选择严格监管策略并稳定不变。只有其中一方采用策略的概率发生变化，另一方采用策略的概率才随之变化，系统进入OZGH区域与ZGHM区域中的某一区域，收敛于演化稳定均衡点M或O。从PPP项目健康持续发展的角度来看，目的是使系统以更大的可能收敛于（1，1），即演化稳定策略是（合规经营，严格监管），所以希望尽可能增大区域ZGHM的面积，减小区域OZGH的面积。
四、数值仿真
为了直观展示政府税收激励与监管约束政策对博弈双方的影响，本文使用Matlab 2014a软件作为数值仿真的工具，对影响社会资本和政府策略选择的参数变化和演化路径进行仿真。在不违背前述博弈模型部分对相关参数约束的前提下，对部分参数的初始值设定如下：M=2，N=2.5，CH=1.5，CL=1.3，F=2，α=0.5，θ=0.3，SH=2，SL=1.8，WH=1.5，WL=0.5，Z=1.8。
（一）税收激励对社会资本策略选择影响的演化路径
为了考察社会资本策略选择的变化，将政府监管策略确定为y=0.5，而x的取值是0.5。政府税收激励政策的取值分别为T=0，T=0.5，T=1，利用軟件模拟社会资本的演化路径，可以得到图2。
图2中演示政府选择严格监管策略的概率为y=0.5，社会资本初始选择合规经营策略概率0.5的演化路径。从图2中可以看出，当没有税收激励政策，T=0时，社会资本虽然开始有一定意愿合规经营，但是经过多次博弈之后，会逐渐向选择违规经营方向演化。当政府开始实施税收激励政策，T=0.5时，经过多次博弈之后，社会资本会向着选择合规经营方向演化，这说明税收激励政策有助于社会资本合规经营。如果继续提高税收激励政策的力度，T=1时，社会资本向着选择合规经营方向演化的速度明显加快，这说明税收政策在引导私营企业合规经营方面具有显著效果。
再将政府监管策略选择确定为y=0.2，其他参数不变，考察税收激励政策对社会资本的演化路径影响，利用软件模拟可以得到图3。
图3中演示社会资本选择合规经营策略的概率为x=0.5，政府初始选择严格监管策略概率为0.2时的演化路径。在图3中可以看出，当政府给予了社会资本税收激励政策，即T=0.5时，而对社会资本不采取一定力度的监管时，社会资本仍然会向着选择违规经营方向演化，影响了税收激励政策的效果。
从图2和图3的对比还可以看出，在社会资本选择合规经营的概率稳定的前提下，政府实施税收优惠政策与严格监管策略相结合，对于社会资本向合规经营方向演化具有明显的激励作用。从政府角度出发，相关监管机构既应当确保项目后期运营的合规性，同时税务部门应当完善PPP项目相关税收优惠政策，从而达到博弈双方共赢的局面。
（二）监管约束对博弈双方策略选择影响的演化路径
为了考察政府约束策略对博弈双方演化路径的影响，将社会资本合规经营策略选择定为x=0.5，政府监管策略选择定为y=0.5，政府税收激励取值为T=0.5，政府惩罚约束政策的取值分别为F=0，F=1，F=2时，利用软件模拟可以得到图4。政府因为监管不力而失去的社会民众信任等损失记作：Z=0，Z=1，Z=2时，利用软件模拟可以得到图5。
图4中演示政府选择监管策略的概率为y=0.5，社会资本初始选择合规经营策略概率为0.5，税收激励政策取值为0.5时的演化路径。从图4中可以看出，F=0时，社会资本虽然开始有一定意愿合规经营，但是经过多次博弈之后，会逐渐向选择违规经营方向演化。当政府开始逐步增强惩罚力度，F=1时，经过多次博弈之后，社会资本会向着选择合规经营方向演化，这说明增强惩罚力度将有助于社会资本持续选择合规经营。如果继续提高惩罚的力度，F=2时，社会资本向着选择合规经营方向演化的速度明显放缓，这说明适度的惩罚在引导社会资本合规经营方面具有显著效果，但不宜过大。
图5中演示社会资本选择合规经营策略的概率为x=0.5，政府初始选择监管策略概率为0.5，税收激励政策取值为0.5时的演化路径。从图5中可以看出，当存在政府监管不力的情形下，随着民众信任损失的提高，政府选择严格监管策略的意愿明显增强，当信任损失达到一定程度，Z=2时，政府有效监管策略选择得到保障，即公众监管与政府约束正相关。
从图4和图5的对比可以看出，公众监管力度对政府行为产生正向影响，同时，政府提高惩罚力度有利于社会资本由违规经营向合规经营选择的转变。但前者需要很强的监管力度，后者力度适度即可，过大将不利于产生规模效应。
五、结论与政策建议
根据博弈结果，本文针对PPP项目提出如下建议：
（一）优化税收激励机制
完善PPP项目税收激励机制，应当重点关注以下三个方面：（1）厘清PPP项目边界是发挥税收激励效用的关键[14]。政府税收部门在考虑相关机制时，应当首先明确激励机制所覆盖的PPP项目范围。（2）加快建立与PPP发展需要相适应的税收政策综合体系。我国税收实体法是以税种为分类依据进行相关立法工作，这一做法虽有利于保持税收中性原则，但导致PPP项目与现有税收法律难以套嵌。因此，可以以合同或环节作为构建税收综合体系的着手点，借鉴国外先进经验，建立与PPP发展需要相适应的税收政策综合体系。（3）若税收综合体系的建立尚需时日，可优先制定适宜的PPP税收优惠政策。具体而言：在项目公司组建和项目移交阶段，对因采取PPP模式而导致的资产转移收入免除相关所得税、增值税;PPP项目地方政府付费或政府补贴这部分金额不计入应纳税所得额，减轻企业税负;针对增值税进项税额太大以及不易全额抵扣的问题，针对达到标准的大额进项税允许按照完工百分比法，利用会计的思想，将成本与收入配比，允许提前在相应期间抵扣，而不是一味按照税法的思想在缴纳销项税时抵扣，有利于企业降低前期成本，减少资金成本的问题。
（二）健全监管机制方面
健全监管机制对于PPP项目的良性发展尤其重要。对此，本文从以下三个方面提出建议：（1）在政府契约精神得到保障的前提下，成立专门的PPP监管部门，依法对PPP项目进行监督，为PPP项目的发展提供良好的市场环境。（2）实施严格的政府监管，将政府的严格监管与税收优惠搭配实施，刚柔并济促使社会资本更倾向于合规经营，有利于形成政府与社会资本的双赢。（3）政府在严格监管查出问题后采取适度的处罚力度即可正向激励社会资本的合规经营行为，同时也降低政府监管成本，有利于树立政府良好执法形象。
（三）公众监管方面
作为PPP项目中产品或服务的接受一方，公众监管对PPP项目的规范运行以及绩效提升有着重要的意义，而公众监管包括加强公众对政府部门的监督力度以及对社会资本提供的服务进行监管两个方面。
加强公众对政府部门的监督力度，更有利于政府实施严格监管。具体而言，为了加大公众的监管力度，可以借助现代信息技术，构建公众监管信息平台，为公众监督政府提供便利，公众通过实名注册后可以在平台上匿名发帖提出对政府的监管建议，甚至对政府的监管不当行为进行举报，从而加大公众对政府的监管力度。实名注册是为了防止一些人借助平台散布谣言，混淆视听，发布与事实不符的帖子。匿名发帖是为了保护举报人的人身安全，避免公众因害怕报复而不敢发声，平台实名注册的相关数据信息交由与政府无关联的第三方企业进行维护，这样可以避免监管信息平台实际由政府操控。
加強公众对社会资本提供服务的监管，需要PPP项目信息的进一步公开，加强信息分享，还需要构建PPP项目专门的意见反馈平台，以便公众监管。对于公众监管对社会资本服务的博弈行为，则将在今后的研究中做出进一步探讨。
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