新管理主义视角下广东社工薪酬体系的调整策略

陈军健

（广州大学松田学院，广东 广州，511370）

一、问题提出

广东社会工作的发展一直走在全国前列，截至2017年底，持证社工64 836人，专业岗位26 881个，社工机构1 406家。政府购买服务是最主要的方式，包括综合性服务项目购买、专项服务项目购买和岗位购买。[1]自政府购买社工服务模式推开以来，广东省已累计支出购买资金近60亿元人民币，福彩公益金超过5亿元人民币。①但与此同时，广东社会工作也遇到棘手问题：社工薪酬待遇低，发展空间有限，职业晋升遭遇“天花板困境”[2]。广东省民政厅的问卷调查结果显示，51.9%的人选择离职的原因是对收入不满意。[1]

造成社工薪酬问题的原因较多。一是社工机构过度依赖政府购买服务经费，缺少自我造血能力，[3]机构缺少明确的工资标准和职业晋升体系。[4]二是现行的政府购买服务机制存在经费拨付体制不灵活、招投标制度不健全、项目评估流于形式等问题，影响一线社工和社工机构的稳定性，导致社工流失率高、服务项目延续性不足。[5]而更为根本性的原因则是以社工薪酬指导价为标志的社工薪酬体系调整滞后，不能适应新形势的发展。广东是全国率先出台社工薪酬指导意见的省份，早在2007年，深圳市就率先通过第一个本土社工薪酬指导意见——业界俗称“1+7”文件②之一的《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案(试行)》。但此后的更新工作却出现了停滞，截至2017年底，除深圳与东莞以外，广东其他地市的薪酬指导意见几乎未有实质性调整。

社工薪酬问题的凸显也引起了国家层面的重视。2016年6月，民政部颁布的《关于加强和改进社会组织薪酬管理的指导意见》(简称《指导意见》)提出，要 “建立健全与社会组织发展相适应的薪酬管理体系”，从业人员实行岗位绩效工资制，薪酬由基础工资、绩效工资、津贴和补贴等部分构成，同时要逐步建立薪酬正常增长机制，“确保从业人员薪酬水平与经济发展水平相协调、与劳动生产率提供相适应”[6]。同年10月份，民政部颁布的《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》(简称《激励意见》)明确提出，要建立健全社会工作专业人才激励保障制度，切实保障社会工作专业人才薪酬待遇水平，合理确定社会工作专业人才薪酬待遇。[7]

《指导意见》和《激励意见》明确了三个要点：一是要以岗位绩效为导向，适当拉开薪酬差距，激活社工活力；二是薪酬指导标准要兼顾到当地经济发展水平以及参考行业薪酬水平，并定期调整；三是机构薪酬管理要参考政府薪酬指导标准，形成协作效应。这为广东社工薪酬体系未来的调整指明了方向。由于社工薪酬体系调整滞后带来的社工薪酬问题长期得不到解决，社工薪酬水平长期偏低严重影响了社工队伍的稳定，导致社工流失率居高不下，也影响了政府购买社工服务的深入发展。如何根据国家的指导精神，优化和调整广东当前的社工薪酬体系，寻求系统、长期解决社工薪酬的措施已迫在眉睫。

二、已有研究以及新管理主义指导价值

社工薪酬的增长、社工机构的薪酬管理以及政府购买服务经费标准的调整，很大程度上都有赖于社工薪酬体系的调整。然而无论是业界还是学界，关于社工薪酬体系的研究都比较缺乏。笔者在知网、万方等数据库检索“社工薪酬”“社工薪酬制度”“社工薪酬体系”“社工薪酬指导价”等关键词后发现，鲜有讨论该议题的文章，仅有1篇文章以珠三角为例讨论了广东社工薪酬结构性困境。该研究在分析造成社工薪酬困境的外生性约束因素以及造成的现实影响的基础上提出，应该以资源整合与权利实现、多元筹资与保障机制、专业化建设与服务拓展等方面作为解决困境的突破口，合理拉开薪酬差距，推动薪酬增长和职业晋升，[8]但就如何具体调整社工薪酬体系则着墨不多。学者王爱敏从对社会组织薪酬的研究出发，认为社会组织薪酬政策制定应该根据自身特点、所在行业薪酬水平、所在区域城镇职工平均工资水平、内部岗位价值，采取“跟随型”策略，创建具有内部公平性和外部竞争性的薪酬体系，[9]这为同样是社会组织的社工机构在薪酬管理方面提供了一定的借鉴思路。

总体来看，现有关于社工薪酬体系的研究思路存在一些不足，或缺少研究针对性，未能针对社工领域提出具体的薪酬体系调整策略；或有具体的建议，但未能形成系统性的分析，缺少一定的理论指导。笔者认为，对社工薪酬体系的调整应由成熟的理论指导与清晰的调整策略相结合才能有所成效，故本文尝试从新管理主义理论视角来探索广东社工薪酬体系的调整策略。新管理主义出现于20世纪八九十年代，常与管理主义、新公共管理等词汇互通使用，旨在将问责与效率结合起来应用到公共管理中的一系列理念和方法，在确保总体问责的同时，采用诸如去权力的中心化等方法实现技术层面的效率。[10]Hood总结了新管理主义在英国、澳大利亚、新西兰以及许多经济合作与发展组织(OECD)国家的应用中形成的几个共同原则：公共部门中实践“责任到人的专业化管理”；清晰的绩效标准和测量；产出控制为重(结果重于过程)；公共部门化整为零；引入更多的竞争；强调私营部门的管理实践方式；强调资源使用量入为出。[11]

新管理主义借鉴市场经济的理念，奉行“成本—效益”原则，明确服务产品的标准，辅以必要的科技手段，用更经济的手段增加服务产出，形成一个竞争性的公共服务市场，以期实现达致“物有所值”目标的公共服务供给。Kelly认为其已成为诸如社会工作这样的公共服务变得更经济、更有效、更有效率的途径。[12]近几十年来，新管理主义给许多国家或地区的公共部门中带来了很多积极变革。[13]岳经纶和温卓毅以中国香港为研究对象认为：“以新公共管理理论处理社会服务，确定的资助计算方式、明确的服务质量标准、严格的审计和问责机制以及较为规范的竞标评审程序，都有助于规范非政府组织管理，确保公帑投入用得其所。”[14]虽然新管理主义在实践中仍然存在争议、甚至是被批评[11，15]，但其自身所具有的上下协调、管理为先、绩效为重、物有所值、市场竞争、取经私营部门、借助科技等关键特征，对广东社工薪酬体系的调整具有宝贵的理论指导价值。第一，“上下协调”指导社工薪酬体系的调整过程引入政府和社工机构的协作，改变政府单方面的调整惯性；第二，“物有所值与绩效为重”指导以恰当、合理的计算方式精准核算社工薪酬水平，减少当前薪酬调整的“路径依赖”问题；第三，“引入市场竞争机制”，鼓励社工机构提升薪酬管理水平，减少其对政府购买服务的过度依赖性；第四，“鼓励采用科技手段”指导社工薪酬的调整，可以行业薪酬大数据等作为重要参考依据，提升薪酬调整的科学性、准确性；第五，“管理为先”指导我们既要关注社工的专业服务价值，也要关注社工服务的管理价值，对服务能力和管理能力给予同样的重视。

三、对广东现行社工薪酬体系分析

新管理主义可以给广东社工薪酬体系的调整带来许多新思路，这些思路是广东社工薪酬体系在建立之初所不具备的。要对广东社工薪酬体系进行针对性、策略性调整，首先有必要对其形成过程做一简要的梳理和分析。广东在全国率先开始出台以社工薪酬指导意见为标志的社工薪酬体系建设实践，目前已出台的地市包括深圳、东莞、广州、顺德区、中山、珠海、江门、揭阳、佛山、惠州10个城市及地区。珠三角地区只有肇庆市没有，而粤东西北三个地区只有揭阳市有，两者对比差距明显。笔者总结这些地市或区的薪酬指导意见文件，③有五个要点。④

(一) 薪酬参照系

社工薪酬有体制内和体制外两种：在党政机关、事业单位、群团组织的社工，其薪酬参照机关、事业单位的工资制度执行；在公益服务性组织的社工，其薪酬按照专业技术资格与岗位挂钩、岗位与薪酬挂钩，参照社工的职称、学历、工作任务及表现来确定。

(二) 薪酬指导价构成

每一档级的薪酬指导价包含个人缴交的社会保险费用、个人缴纳的住房公积金和个人所得税的税前收入，但不含机构支付的社保及住房公积金、社工(督导)培训经费、活动经费和机构管理费用。政府允许社工机构在薪酬指导价的一定幅度内调整，幅度有±5%(东莞市)、±10%(广州市、顺德区、中山市)、±15%(江门市、揭阳市)等，深圳、东莞、惠州三个地市明确要求购买经费中80%的部分要作为社工薪酬和业务经费使用。绩效工资方面，东莞市、惠州市两地规定，公益性社会组织可从社工平均薪酬总额中提取10%作为绩效工资发放。顺德区规定，薪酬由基础工资50%、工龄补贴和岗位津贴30%、奖金20%的比例构成。

(三) 社工职称认定

对中级和助理社工师的界定与认定基本一致，二者都是以获得中级或助理社工师资格证为依据(佛山市、江门市两地对尚未取得证书的社工本科生也承认其为助理社工师)，未获得资格证的享受社工员或见习期待遇。员级的社工员是指从事社会工作但没有社工证的人员，在学历方面要求比较宽泛，不强调科班出身。

(四) 社工职称等级及相应的薪酬档级

社工职称等级总共有高级、中级、初级(助理级)、员级四个等级。除去高级社工师这一等级尚未有认定外，实际上大部分地市是三个等级：中级、助理级、员级，而顺德区和揭阳市只有中级与助理级二级。薪酬档级普遍是三级六档(中级含三档，助理级含两档，员级一档)；顺德区和揭阳市则取消员级，形成两级五档；佛山市实行的是三级三档，每一级只设一档。从薪酬晋升规定上看，每一档的薪酬要上升到上一个档，需要经过至少两到三年的时间。

(五) 调整方式及有效期

薪酬指导价会根据本市的经济社会发展水平和专业技术人员平均薪酬变动情况等做适当调整。然而，目前只有3个地市设有明确的有效期，有2年(江门市)、3年(揭阳市)、5年(广州市)不等；有效期到期后的调整问题，只有3个地市(佛山区、江门市、揭阳市)表示若国家和广东省有新的规定意见，会跟从新规定。

这套广东社工薪酬体系在实际应用中暴露了三方面的问题。一是与社工机构实际有些脱节，难以按规定执行。虽然薪酬指导价规定，要将购买经费的固定比例用作发放社工薪酬，允许在薪酬指导价的一定幅度内调整，但在购买经费长年固定的现状下，机构人力成本一直在增长，想完全按照要求执行根本不可能。二是调薪机制不明确，调整停滞。社工薪酬指导意见虽然规定会适时调整薪酬，但没有明确调薪的周期。截至2017年底，广东只有深圳市和东莞市做过调整。三是未能兼顾社工多元化发展趋势。社工人才队伍除了实务工作者外，还包括管理、督导、研究等不同领域的人才。但现行的社工薪酬体系实行的是不分类别的统一薪酬指导价，忽视了不同类型社工的差异价值。

除了对社工薪酬体系政策文本进行分析外，本研究还进行实地调查访谈，获取一线实证资料。笔者于2016年从珠三角、粤西、粤东、粤北等四个区域共选取10家社工机构进行调查访谈。虽然大部分接受访谈的机构都表示参考当地的薪酬指导意见，但同时也认为作用不大，因为当政府购买经费不能调整时，严格执行薪酬指导价就无从谈起。各个社工机构的发展理念、战略不同，对人员薪酬的激励机制也不同，薪酬指导价并不能很好地兼顾各家诉求，正如某机构所言。

(政府薪酬标准缺乏指导作用的原因)“1+5”文件是2010年制定的，到现在没有变过；虽然也出台薪酬标准征求意见稿(计划从200万元提高到240万元)，但财局那边过不过还不确定。征求意见稿只是针对家综，还没有涉及其他单项。物价上涨了很多，但薪酬标准一直没变，家综购买经费没有变过，构成比例“6∶1∶1∶1∶1”也没有变过，所以如果按照标准来走的话，蛋糕就这么大，机构是没有办法改善大家的薪酬待遇的，只能通过其他途径。“1+5”文件到2015年到期，在下半年评估的时候也不再强调这个“6∶1∶1∶1∶1”比例了，因为除非是新开的家综，否则机构要想在第二个周期还保持员工的低流失率，60%是控制不住了，我们一个运营已经5年的家综，人员经费已经达到70%。因此，如果严格按照政府这个标准，是没有竞争力的，形同虚设。(GZ03)

四、广东社工薪酬体系调整策略

面对当前社工薪酬体系和社工机构薪酬管理出现的问题，2018年广东有了更多应对性的调整。2018年1月底，深圳市盐田区印发的《关于加强专业社会工作人才队伍建设的实施意见》及配套文件提出，依据对专业社会工作者的职业分级(四个层级、九个职级)来确定其薪酬待遇指导标准，工资构成分为基础工资和职级工资，不同层级、不同职级之间都有相应的级差，社工收入有了大幅度调整，最高可达到15 500元/月(高级社工师)，[16]堪称自深圳市第一个薪酬指导文件发布以来的最大改革。2018年2月，深圳民政局下发的《关于促进社会工作发展的若干措施(征求意见稿)》提出，社会工作者薪酬指导标准参照市人力资源保障局上年度发布的“卫生与社会工作”行业工资指导价位平均值执行。[17]社工的薪酬待遇由用人单位根据职业水平等级、学历、资历、业绩、岗位等因素，参照指导标准来确定。紧接着，广东省民政厅在“广东省社会工作人才队伍建设调研报告”中也建议：“健全社会工作专业人才工资长效增长机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地事业单位编制人员实际收入水平，确保社会工作专业人才平均工资收入水平不低于当地事业编制同等人员平均工资收入水平。”[1]2018年5月，广州市审议通过《广州市社工服务站(家庭综合服务中心)管理办法》，提出将社工站采购服务周期由原来的3年延长至5年，经费额度由原每年的200万元提高到240万元，将人员支出比例由原来的60%提高到65%，[18]社工薪酬待遇有望得到实质性上调。

总结以上新的调整，可以看到其调整思路：一是参照同等或相似的事业单位机构的薪酬水平，定岗定级来确定薪酬水平，同时明确薪酬的长效增长机制，以避免调薪停滞不前的问题；二是提高购买服务的额度及人员经费比例，将社工薪酬经费总量的“蛋糕做大”。广深两地的新探索也为从广东省层面对社工薪酬体系的调整提供了极为有益的经验。

广东社工薪酬体系的完善与否直接影响着社工人才队伍的稳定、社工机构的健康发展以及政府购买服务模式的成熟。而社工薪酬体系的调整与地方政府、社工机构以及政府购买服务模式等都有密切联系。结合新管理主义，笔者认为，社工薪酬体系的调整策略应遵循四个原则：一是确定调整依据，进行常态化调整，包括参照领域、参照对象、调整指标、薪酬组合方式、计算方法、调薪机制等；二是政府应与机构协作，共同参与社工薪酬体系的调整；三是对不同的社工群体分类设薪，制定各自的薪酬体系；四是发挥行业薪酬大数据的作用，将其作为调整薪酬指导价的重要参考依据。

调整后的社工薪酬体系是一个包括薪酬类别、薪酬指导价、薪酬组合、常态调薪机制在内的薪酬组合体系(见表1)。笔者将其概括为“233”：“2”是指将社工薪酬分为专业线与管理线两类；第一个“3”是指三级薪酬指导价组合，专业线分高级、中级、助理级三级，管理线分高层、中层、基层三级；第二个“3”是指薪酬指导价由静态薪酬、浮动薪酬、动态薪酬三部分构成。此外，该薪酬体系中的薪酬指导价并非是固定不变的，而是将结合行业薪酬大数据、薪酬调整指数来进行定期调整。

表1 调整后的社工薪酬体系结构“233”

该薪酬体系涉及一些新的概念。一是薪酬指导价的构成要素，包括静态薪酬、浮动薪酬、动态薪酬(见图1)。静态薪酬是指一段时期内固定不变的薪酬，包括基础工资、社保、公积金、职称补贴、学历补贴等，其特点是不会频繁上下波动；浮动薪酬是指一段时期内会根据一些因素而动态调整的薪酬，包括绩效工资、年终奖、浮动补贴及津贴等，其特点是随工作表现而浮动；动态薪酬包括工龄工资、企业年金等，其特点是随工作年限自然增长。二是薪酬样本库的概念。参照制定最低生活保障线的市场菜篮法和居民消费价格指数的测定方法，薪酬样本库是指地方政府从本市范围内，根据当地社工机构人员规模、收入规模、机构管理规范度、财务透明度、社会组织等级、企业信用度等评审标准，筛选一定数量的社工机构，作为收集行业薪酬数据的样本，组成社工薪酬样本库，进而形成行业薪酬大数据，为薪酬指导价的计算提供实证依据。样本库内的机构具有较好的代表性，能较为真实地反映当地行业薪酬现状，基于此形成的薪酬指导价就会有较高的适用性。如前文所述，薪酬指导价不是固定不变的，而是要结合一些调整指数实现动态调整，并有明确的定期调薪机制。从薪酬样本库的行业大数据中计算出薪酬指导价的三种薪酬构成的均值，然后将静态薪酬均值乘以当地上一年的居民消费价格指数的增长率(CPI)，将浮动薪酬均值乘以项目评估级数均值，最后将三部分加总即是薪酬指导价(见图2)。借由该计算公式，通过对不同类型的薪酬构成进行计算，即可形成“233”的薪酬指导价组合。

图1 薪酬指导价的构成

图2 薪酬指导价的计算公式

调整后的社工薪酬体系是在以往经验的基础上发展而来的，对广东现行社工薪酬体系存在的一些突出问题进行了针对性调整。笔者连同深圳盐田区的薪酬新政，将这三者做一个简要对比，以更为清晰地展示其中的差异(见表2)。

表2 三种不同的社工薪酬体系对比

五、结束语

调整后的社工薪酬体系是一整套薪酬指导价的组合，具备了常态化调薪机制，有助于改善不同类型的社工薪酬待遇水平。它连结起政府和社工机构，在筛选薪酬样本库、汇集薪酬大数据、机构薪酬管理等方面各司职责、相互合作，有助于社工薪酬体系的健康发展。同时它也充分回应了国家层面的指导精神，薪酬指导价中的三部分构成与《指导意见》中规定的岗位绩效工资制构成相呼应；引入CPI增长率、项目评估级数等调整指数，回应了《指导意见》中提出的建立薪酬正常增长机制的要求；借助薪酬样本库的行业薪酬大数据来确定薪酬指导价，回应了《激励意见》中对合理确定社会工作专业人才薪酬待遇的要求。

本研究选择新管理主义来指导广东社工薪酬体系的调整策略，以实现对以往政府薪酬指导意见的一些突破性改变。一是改变过往政府单方面制定薪酬指导价的模式，调整为由政府和社工机构共同参与确定；二是改变以往参照其他人员工种薪酬的方法，转而以更为精准的方式计算薪酬指导价；三是改变以往缺乏实证基础的不足，转而使用行业薪酬大数据来有根据地计算；四是改变以往社工服务水平与行业薪酬水平缺乏关联的状况，转而以行业服务水平的改善传导至行业薪酬水平的提升，激励全行业努力提升服务质量。

本研究着眼于广东社工薪酬体系的调整策略而展开，回应了一些涉及薪酬体系的关键性议题，如政社分工、薪酬指导价的计算方式、计算依据、适用人群、调薪机制等，以期改善广东现行的社工薪酬体系。但调整策略能否在实践中奏效，还存在着一些不确定因素。调整后的社工薪酬体系有赖政府和社工机构的通力合作，需要双方有足够的信任基础，而政府是否愿意让渡“独家制定，独家调整”的权力，机构是否愿意将自己的核心薪酬数据提交至薪酬样本库等核心问题，都是需要双方认真对待的。因此可以说，技术层面的操作不是大问题，关键是政府和社工机构以及社工从业者等多方主体能否达成对调整策略的共识。

注释

① 该数据引自2016年11月由广东省社会组织总会出版的刊物《大社会》(广东社会工作十年专刊)2016年第9期“数说：广东社会工作发展”栏目。

②《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件。

③汇总的文件包括有：《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案》《东莞市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案》《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法(试行)》《顺德区社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案(试行)》《中山市社会工作专业人员薪酬标准指引》《珠海市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇指导意见》《江门市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇试行办法》《揭阳市社会工作岗位设置及社会工作及专业人员薪酬待遇实施意见》《佛山市民政局佛山市财政局佛山市住房和城乡建设管理局关于社会工作专业岗位设置及社会工作专业人才激励保障的指导意见》《惠州市社会工作专业人才中长期规划(2016—2020年)》。

④为简化分析，以下分析不含对高级社工、试用期、见习期人员及其他人员的薪酬规定。

⑤ 项目评估级数均值是指薪酬样本库的机构在上一年内，接受评估的项目所获评估等级水平的均值。